民族区域自治是国家认同建构的制度保障，本文主要内容关键词为：制度论文,国家论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633.2 文献标识码：B 文章编号：1674-9227(2012)03-0001-04
民族区域自治制度是中国共产党在新民主主义革命进程中，把握民族问题的实际作出的历史性选择，并在建设社会主义、特别是在改革开放进程中，这一制度得到进一步完善。近年来，学术界在民族认同与国家认同的讨论中，一些学者对我国民族区域自治制度提出了种种非议，认为这固化了民族界限，助长了民族意识，不利于构建国家认同和民族间的交流与交融。对于以上，笔者不敢苟同，谈一些粗浅的看法，求教各位同仁。
一个多民族构成的共同体内，各民族群众国家认同感的确立，主要基于两个方面：一方面是它所弘扬的历史文化价值和独特的政治理想被共同体内大多数人所认同，另一方面是国家能够按照公平、公正的原则为共同体内所有集团提供福利、安全、自由、教育、消除贫困的政策等有重要价值的公共物品，其中后者是共享的政治价值赖以确立的基础。从世界范围来看，20世纪晚期以来出现的多民族国家的合法性危机大多源于公共物品分配中的利益之争。
多民族国家在处理民族问题上的制度设计和公共政策具有不同的特点，我国从保障少数民族群体权利的价值取向出发，在制度安排上实行了民族区域自治制度，规定：“在少数民族聚居地区实行区域自治，建立自治机关，行使自治权”。2005年颁布了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，进一步将其确定为我国基本政治制度之一。民族区域自治概念的提出和制度确立，显示了中央政府在回应国内民族利益诉求、保证国内各民族群体的政治参与和经济文化利益时的战略理性。实行民族区域自治的首要前提是保障所有公民的权利平等和国家法律、政令得以畅行。而要实现这一目标，作为中央政府必须承认各民族不同的利益诉求和发展水平的差异，尊重各民族合理的权益要求，通过“政治参与在地化(localization of political participation)”的方式，赋予各少数民族群体以最广泛的政治生活和社会文化生活的权利，将少数民族群体参与地方事务管理的权利、民族语言的官方地位、民族文化遗产的保护与传承等权益纳入规范化的政治议程而获得法律保护，并通过自治权和一系列特殊政策促进少数民族和民族地区发展。实践证明，在社会主义条件下，民族区域自治制度是有效确立政治合法性和国家认同感的制度建设和保障。
民族区域自治制度虽然是社会主义制度下有效确立政治合法性和国家认同感的制度保障，但随着我国社会转型，民族区域自治及其制度建设也面临许多挑战。特别是在国际敌对势力的影响和挑动下，国内一些少数民族分裂分子打着“真正自治”旗号，故意混淆“自治”与“独立”的概念，进行破坏民族团结和分裂祖国的活动，这在群众中造成很多思想混乱，对国家认同造成许多消极影响。在国内学术界，对民族区域自治制度的质疑也开始出现，有的学者甚至将“藏独”、“疆独”问题与民族区域自治制度联系起来，对我国民族区域自治制度以及与此相关的“民族识别”，对少数民族的优惠政策等提出了公开批评。有一种较为典型的观点认为：1949年新中国成立后，中国政府“参照了苏联的做法，在民族问题上也采取了把族群问题政治化和制度化的一整套措施。”通过“大规模的‘民族识别’，认定了55个少数民族……使族群之间的边界明晰化并且使每个人的‘民族成分’固定化，民族边界清晰化，从而强化和固定了人们的‘民族意识’……其次，对所有少数民族都采取了‘区域自治’制度以保障各族群的‘政治权利’……第三，在政治、经济、教育、文化等各方面对少数族群实行优惠政策”。[1]这些“政治化”的结果“推动了一些族群向加强其‘民族意识’的方向发展……使各个少数族群获得了某种独立的政治身份、政治权利和‘自治区域’”，从而有可能形成民族分裂、为国家的统一形成威胁。[2]
民族政策作为国家的政治行为，对塑造少数民族群众的身份认同具有重要影响。因此，多民族国家对本国民族政策的制定和调整都十分重视和慎重，我国也不例外。那么，对上述观点该如何认识呢？真是“现在发生的许多问题，其根源都可以追溯到当年的‘民族识别’”[3]和民族区域自治吗？笔者认为，将近年来民族意识增强、分裂势力的分裂活动都归结到我国20世纪50年代的民族识别和民族区域自治这个基本制度上是不妥当的。
首先，关于民族意识增强。在新中国建立，尤其是改革开放以来，中国各民族的民族意识呈现了日益加强的态势。不能否认，民族识别对促进民族意识的增长和民族身份的强化起了很大作用，但这决不是全部原因，也不是根本原因。否则，无法解释民族意识在当今世界各国，包括没有进行过民族识别的几乎所有多民族国家都在增长这个事实。我们都在说，冷战结束以后的世界正在经历第三次民族主义浪潮，而掀起这一浪潮的恰恰在于民族意识支撑着的不同层面的民族，尤其是已经完成独立的各民族国家之间的小民族或少数民族。所以，关于民族意识增长的问题，更应该从民族发展规律以及与这种规律相联系的社会历史大背景来认识。从人类历史总的进程来看，各民族的普遍自觉和近代资本主义的产生有关，也与民族主义的形成、发展联系在一起。这种自觉呈现出既相互连接又各有特征的三个阶段：第一阶段以西欧民族国家的产生为标志；第二阶段以持续两百多年的世界民族解放运动为标志；第三阶段则以民族国家内部各民族的族性张扬为标志。前两个阶段以大民族或主体民族的自觉为主，而第三个阶段则以小民族和少数民族的自觉为主。这是一个自然递进的逻辑发展过程。[4]人们已普遍认识到，近代以来，“随着交通和通讯革命性的推动，人们识字能力的迅速扩展和人员流动的增多，使得迅速驱散文化的隔离状态成为可能。这种情形的发展不仅引起了个人对于外部族群的认识，而且也引起了分享同一族性的人们的自我意识。”[5]所以，从宏观上讲，民族自觉的发生、民族意识的增强有着历史的必然，不以人的意志为转移。近代以后的中国虽然贫穷积弱，但已不再封闭。由西方发轫的“民族”理念同样浸润着中国，社会变革和现代化催发的民族自觉也和其他国家一样逐次展开，这种自觉发生于抗击外强的民族民主革命，也绵延于社会主义的现代化建设。这种自觉的存在已不在于有没有民族识别，更不在于民族区域是否固化了民族身份。
其次，关于民族分裂运动。有学者提出：“民族区域自治制度把族群与地域正式挂起钩来”，使“民族分裂运动”具有更坚实的基础。[6]然而事实是，中国的民族区域自治并不是一种“分”的制度，而恰恰是为制止分裂，维护统一，促进民族团结和共同繁荣的“合”的制度。应该说，我国的民族区域自治给予了少数民族充分的自治空间。“不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利。从人口多的民族到人口少的民族，从大聚居的民族到小聚居的民族，都成了相当的自治单位，充分享受了民族自治权利。这样的制度是史无前例的创举。”[7]当然，中国的民族区域自治不是一种纯粹的“民族自治”，而是经济因素和政治因素结合、民族因素和地域因素结合，即在少数民族聚居地方实行一种“区域自治”。对此，早在1951年12月李维汉就讲到：“民族的区域自治，是中华人民共和国领土之内的，在中央人民政府统一领导下的，遵循着中国人民政治协商会议共同纲领总道路前进的，以少数民族聚居区为基础的区域自治(不应以少数民族所占当地人口的一定比例为基础，这种看法是错误的，违反共同纲领的)。这是一个总原则和大前提。对这个总原则和大前提，不可有任何的动摇。”[8]1957年周恩来同志在青岛民族工作座谈会上的讲话中也讲到：“在中国这个民族大家庭中，我们采取民族区域自治政策，是为了经过民族合作、民族互动，求得共同的发展、共同的繁荣。中国的民族宜合不宜分。我们应当强调民族合作，民族互助；反对民族分裂，民族‘单干’。我们民族大家庭采取民族区域自治制度，有利于我们普遍地实行民族的自治，有利于我们发展民族合作、民族互助。我们不要想民族分立，更不应该想民族‘单干’。这样，我们才能够真正在共同发展、共同繁荣的基础上，建立起我们宪法上所要求的各民族真正平等友爱的大家庭。”[9]两位先辈的讲话道出了我国民族区域自治的真谛，阐明了中国的民族区域自治本质上是一种着眼于各民族“合”的制度，是维护国家统一和民族团结的制度。它既不同于以单一民族聚居为基础、各民族可以轻易分离的联邦制；也不同于名义上给予“保护”，实际上将少数民族隔离在偏远落后地区，使其远离现代文明和发展的“保留地”。实际上，联邦制也好，民族区域自治也好，首先是对既有民族群体和民族意识存在的承认，都是根据各自的国情和不同的指导思想力图用恰当的制度解决民族问题。它不能解决民族和民族意识的存在与否，也不能决定分裂主义是否出现。世界性的民族主义思潮的影响，国际反华势力利用民族宗教问题向中国渗透、施压，由此决定了的民族分裂主义的猖獗和我们是否实行民族区域自治是没有关系。如果说有关系的话，绝不是我国的民族区域自治为他们的“民族独立”提供了地域基础，恰恰相反，是民族区域自治多种“合”的因素阻碍了他们分裂企图的实现。正因为此，国内外敌对势力、分裂主义分子始终不遗余力地攻击这个制度。从世界经验来看，20世纪下半叶以来，通过“自治”来处理多民族国家内部的民族问题，已得到愈来愈多国家的关注，也成为愈来愈多的弱势或少数民族争取自身权利的首要选择。世界多民族国家处理民族问题的事实证明，“承认少数民族的自治权有助于而不是威胁政治的稳定……政府拒绝给予少数民族自治权，或者更恶劣的决定取消已经存在的自治的做法，而不是承认他们的少数群体权利的做法，才是导致政治不稳定的原因。”所以，中国民族区域自治制度是符合中国国情，顺应民族自觉客观发展趋势的理想制度安排，也是当前少数民族实现政治参与和自身权利要求的基本保证。
20世纪80年代以后，随着我国社会转型的加剧，经济社会发展与社会结构发生的变化对民族区域自治产生了显著的影响。如何适应历史与社会环境的变化，进一步完善我国的民族区域自治制度，对于国家发展无疑是一个战略性命题。从促进国家认同，建构和谐社会的角度审视，在实践中应关注以下几个问题：
第一，民族自治地方的市场机制与资源配置问题。如果说民族区域自治制度为少数民族群体的利益表达和利益实现创设了重要的制度平台，那么，在这一平台上的各项公共政策和具体制度安排则关涉有限的公共物品如何分配、国内各民族群体共同发展、共同繁荣的目标如何实现等诸多现实问题。在计划经济体制下，国家治理结构比较简单。由于国家掌握着对几乎全部社会资源的绝对控制权力，实施对少数民族的扶持和帮助是相对容易的，国家对民族地区的优惠政策也显示出巨大的优越性。但是，在市场经济条件下，资源配置主要依靠市场的调节来实现。多民族的存在和发展的不平衡，决定了各民族群体之间获取公共物品的机遇、能力的差异性。因此，民族政策作为国家意志，在对民族自治地方资源的配置中实施利益博弈的市场规则的同时，还应辅之以国家干预政策。在具体政策落实中，要区别不同地区、不同民族，即具体情况具体分析。对那些通过发展在整体上已经和汉族没有差距、甚至已经超过汉族的少数民族，可以适时地减少甚至停止优惠；对某些地区落后，但当地民族之间在受教育水平、生活水平等方面并没有多少差距，也可以以地区性的优惠政策取代民族性的优惠政策。[10]
第二，少数民族群体利益与个体利益的关系问题。在学术界，有人主张以公民权为原则的“个人扶助政策”取代“以少数族群为对象的整体性优惠政策”。事实上，无论从公民权实现的方式抑或从文明的多样性价值看，在多民族的共同体内，民族群体的利益都具有不可替代的意义。民族成员的个体权利是通过作为民族群体一员的身份而实现的，民族群体的历史文化、传统的价值体系不仅是民族成员的情感归属，而且是组成多元社会体系的重要因子。西方自由主义所谓民族平等、个体权利平等主张下的少数民族成员个体脱颖而出、而整个民族文化母体被边缘化的教训值得深思，不利于国家认同的建构。
第三，少数民族群体权益保障与制度化建设问题。西方政治哲学的研究表明，通过法律、制度的建设形成合理的社会机制，确保少数民族群体权利在规范的框架内得以落实，这是多民族国家实现政治稳定、社会和谐的必然趋势，“公众舆论似乎明显地倾向于把少数群体权利不只是看作一件应急的政策或实用的妥协，而是一个基本公正的问题……那些曾被视为应急的、试验性的、或许是过渡性的政策，现在都被视为值得以立法形式公布并以宪法加以保护的东西”。[11]《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布意味着国家层面的立法已经完成，但与之相配套的涉及公共物品分配的各项政策和法规的建设仍是保障少数民族群体实现合法权益的关键所在。
第四，坚持党的民族政策与转变民族宣传管理方式的关系问题。长期以来，我国的民族政策始终坚持以调整和处理民族关系为基本取向和主要内容。在这一政策的取向下，各民族的民族地位和民族身份得到充分保护和尊重，这在实践中收到明显的成效。但是，随着我国平等、团结、互助、和谐民族关系的建立，在坚持民族平等团结总政策的同时，在宣传和管理工作中要逐步转向强调公民身份。因为在政治宣传、政治生活、社会管理中，总是强调社会成员的民族身份，在强化国民的族群区分和社会成员的民族认同的同时，也会为建立社会成员的国民身份和国民认同制造障碍。在社会成员的民族身份和民族身份认同十分明显和强烈的时候，国内社会成员无差别的国民身份和民族认同就不容易建立起来，而国民身份和国民身份认同，则是国家认同的基础。因此，增强法律意识，强化国民身份，应成为新时期民族工作宣传和管理中需要关注的一个重要问题。
第五，正确认识和处理“自治民族”与“非自治民族”的关系问题。民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，必须坚持，决不能动摇。但如何认识民族区域自治地方“自治民族”和“非自治民族”的关系，需加强研究，统一思想。长期以来，我国的民族区域自治在实践上一直是突出区域自治，实施着民族区域内各民族共同管理的政策，而不是某一单一民族的自治。然而在理论宣传上我们却过多地强调了民族自治，进而在相当一部分少数民族干部群众，包括部分汉族群众中，形成了民族区域自治=民族自治=单一民族自治的片面观点。在实践中不利于“自治民族”与“非自治民族”文化上的借鉴和融合，对于社会稳定、民族团结将会带来深层的负面影响，应当引起各级组织的高度重视。
标签：民族区域自治制度论文; 政治论文; 群体行为论文; 身份认同论文; 社会认同论文;