振兴东北战略中的国家政策支持，本文主要内容关键词为：振兴东北论文,战略论文,政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自去年11月召开的党的十六大正式提出支持东北等老工业基地调整改造以来，有关振兴东北战略的讨论随之在各个层面展开。期间，温家宝总理两赴辽宁调查研究，此后又于今年8月3日在长春主持召开振兴东北老工业基地座谈会，紧接着又于9月10日主持召开国务院常务会议，研究实施振兴东北战略问题，提出了振兴东北等老工业基地的指导思想和原则，主要任务及政策措施。9月29日中共中央政治局召开会议，由胡锦涛总书记主持，进一步研究振兴东北等老工业基地问题。以此为标志，经过近一年时间的工作，一个振兴东北的完整政策支持体系浮出水面。
振兴东北如同当年建设沿海经济特区、开发浦东新区和实施西部大开发战略那样，是党中央从全面建设小康社会全局着眼做出的又一重大战略决策，它表明中央区域经济政策的重心开始移向东北。一个经验性的判断是：继珠江三角洲、长江三角洲和京津唐地区之后，东北将成为我国经济与社会发展的“第四增长极”。
一、政策调整的背景因素
新世纪之初提出振兴东北，有缩小东北同东部沿海地区经济发展距离，实行东中西互动，促进区域经济社会协调发展的因素；有补偿东北对改革开放支付的巨大成本，平衡社会心理，维护社会稳定的需要；也有鉴于东北国有经济比重大，实行计划经济体制最为彻底，东北的振兴对体制转型是否成功更具象征意义的考虑。正如人们所说，国企改革“全国看东北，东北看辽宁。”但是，这些因素还不足以构成实施振兴东北战略的决定性因素，振兴东北还有更深层次的战略背景。
实现十六大提出的翻两番目标的需要。我国国内生产总值2020年力争比2000年翻两番，达到这个目标，需要每年7.2%的增长速度。7.2%在全球范围称得上绝对高速度。依据对国内经济形势的把握和判断，依托东部沿海经济发达省份和地区的支撑，本世纪前十年即2010年前，保持这个速度不难。但在2010年以后即本世纪的第二个十年，继续保持这个速度并非易事。必须寻找和培育新的支撑点，这个支撑点就是东北。东北是极富后发优势的地区，它的自然资源、存量资产、产业基础、科技教育、技术人才、基础设施等方面的优势和潜能，很多都为其他地区难以匹敌，具有投入少、见效快、潜力大的特点，即便是现在，辽宁的现代化指数仍紧随京、津、沪之后，位居全国第四位。辽宁人均矿产资源位居全国第一，铁路、公路、电力等基础设施领先全国，有占全国12%的海岸线，密集的港口群及其港口吞吐总量居沿海省份前列。辽宁的人均受教育程度、科教人员占人口比例、城市化水平等多项人文指标也都领先全国。作为我国经济发展的新的支撑点，东北尤其是辽宁，既有条件也有可能。按照东北三省的发展规划，到2010年三省的国内生产总值将是去年广东省的两倍以上，而广东省去年的国内生产总值是全国的十分之一。到2010年，站在崭新起点上的东北，将象现在的广东等东部发达地区一样，成为我国经济持续高速发展的引擎。
提高我国综合国力特别是国际竞争力的需要。经济总量指标是国家实力的反映，但不是惟一的指标。在很多时候，看一个国家的强大，人们更倚重于这个国家是否有一流国际竞争力的产业、产品和企业。我国成功发射航天载人飞船引起举世关注，说明了这个道理。改革开放二十多年来，我国消费品工业完成了从主要依赖进口到进口替代和大量出口的飞跃，但装备制造业发展不快，大量装备依赖进口。这种状况如不改变，经济总量再大，国家实力也难以增强。已被证明的规律是，制造业兴则国力兴，制造业衰则国力衰。从国际经验看，由发展轻工业为主到加快发展装备制造工业，临界点是人均GDP1000美元左右，我国现在发展装备制造业，实施装备制造的进口替代正逢其时。东北历史上是我国著名的装备制造中心，飞机、舰船、发电设备、重型机械等许多可以体现国家实力，代表国家形象的产业、产品和企业出自东北。当重大装备制造等重工业水平成为国家强盛的一种标志，东北的振兴自然成为优先选择的目标，这由东北的产业基础所决定。以辽宁为例，资料显示，辽宁的造船产量居全国第二位，内燃机、变压器、工业锅炉均居第三位，组合机床和数控机床分别为国内市场占有率的30%和10%，歼击机、大型鼓风机、变压器及列车轨道梁数控加工线等重大装备则为世界先进水平。按利税总额计算投资效果，在辽宁投资装备制造业，效益为西部地区的2.25倍。
争取在亚洲特别是东北亚的国际地位，确保国际分工优势的需要。东北地区特别是辽东半岛居东北亚中心，战略位置十分重要，历来为兵家必争之地。东北重振雄风，对巩固我国在东北亚的国际地位，战略意义不言而喻。最近，韩日两国自由贸易区正酝酿出台，我国政府也做出响应。明年，以振兴东北和促进东北亚区域经济合作为主题的中、日、韩三国的国际研讨会即将举行。一个可行方案是，辽东半岛外加胶东半岛与韩日两国先行实施低关税的自由贸易区。我省的大连则建成东北亚的国际航运中心，与此同时纵贯东北东部的铁路线即将上马，形成直达丹东的新的出海大通道。东北地区与韩日两国的历史渊源众所周知，实施振兴东北战略，直接的益处是，促进东北形成新的“资金洼地”，吸引韩日两国的资金和技术，包括承接韩日两国新一轮的产业转移。深层意义在于，通过日益壮大的东北经济实力，掌握东北亚国际关系中的主动。
二、政策设计的基本原则
振兴东北完整的政策支持体系，依据东北的实际而设计。随着改革开放的不断深入，东北老工业基地的体制性、结构性两大矛盾日益显现，进一步发展面临着许多困难和问题，突出表现在五个方面：市场化程度低，经济发展活力不足；所有制结构较为单一，国有经济比重偏高；产业结构调整缓慢，企业设备和技术老化；企业办社会等历史包袱沉重，社会保障和就业压力大；资源性主导产业衰退，接续产业亟待发展。这些问题也可以概括为“四大压力”，即国企压力、就业压力、财政压力、资源和环境压力。两大矛盾、五个问题或是“四大压力”，勾勒出东北经济发展目前面临的窘境。为此，振兴东北战略的政策设计，必须首先考虑如何融合东北的这些实际，看一看哪些问题是东北最需要解决的，哪些思想是东北应当强调的，哪些支持是东北需要得到的，由此构成实施振兴东北战略的基本原则。
基本原则体现为六个坚持：坚持深化改革，扩大开放，以改革开放促调整改造；坚持主要依靠市场机制，正确发挥政府作用；坚持有所为、有所不为，充分发挥比较优势；坚持统筹兼顾，注重协调发展；坚持自力更生为主，国家给予必要扶持；坚持从实际出发，讲求实效。这些原则切中要害，具有很强的针对性。
一直以来，舆论对振兴东北倾向于一种看法，振兴东北重在“转型”，振兴东北先“震”东北人。既涉及制度层面，也涉及观念形态。我国已初步建立起市场经济体制，市场在资源配置中的基础性作用日趋强化，重复“不找市场找市长”的思维惯势，企盼政府在资源配置中继续发挥主导作用，既不合时宜也不大可能，现实的出路是坚持不懈地进行市场取向的改革。据测算，东北三省的市场化程度不及海南、河南和湖南，排在全国十三位以后。振兴东北的政策设计，对舆论的反映做出了明确的呼应。东北的振兴主要依靠市场机制，包括产业结构调整、生产要素整合、技术改造、企业改组，应主要由市场决定和选择。政府的作用主要体现在规划引导和政策导向上，体现在创造良好的发展环境和公平竞争的市场秩序上。
鉴于东北国有经济比重大，所有制结构较为单一的实际，东北的体制创新和机制创新显得更为迫切，重点和突破口也与市场化先行地区有所区别。首先是加快国有经济战略性调整，在经济布局上，缩小国有经济进入的行业和领域，除极少数必须由国家独资经营的企业外，其余都应放开。大力发展混合所有制经济和非公有制经济，积极推行投资主体多元化，包括象钢铁、汽车、石化和重型装备等重点行业，也都需要引进新的战略投资者，实行战略性重组。其次是继续深化国有企业改革。在推进现代企业制度建设的基础上，十分明确地提出，鼓励国有企业与国际资本组建合资合作企业，对国有小企业则进一步放开搞活。第三，与上述两点相联系，则是进一步降低非公有制经济市场准入的门槛，扩大其经营领域，营造非公有制经济发展的良好环境。民营企业也要做大做强，对其面临的“资金瓶颈”等制约因素，要通过加大金融支持力度予以解决，股票上市、发行债券等方面，民营企业同其他所有制企业机会平等。第四，也是非常关键的一点，就是进一步转变政府职能。要坚决实行政企分开，切实改变政府主导结构调整和对经济进行直接干预过多的状况，减少审批项目，把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构管理，实现资源配置以市场为主导。
由于东北的市场化水平低，导致了人们缺乏竞争意识和较少的开拓精神。周总理很早以前就说过“关东地区自古文风不盛”。得天独厚的资源优势，滋生了固步自封、小富即安的社会心理，延续到计划经济时期，又自然形成了“等、靠、要”的依赖思想。这种负面的文化传统以及“唯上是从”的行为惰性如不改变，人们就很难对振兴东北投上信任一票。东北的振兴必须以自力更生为主，这不仅是因为国家的财力和掌控的资源有限，更重要的是单纯依赖等靠要，有悖于市场经济的规则。靠改革开放，靠市场机制，靠自力更生，是国家实施振兴东北战略的原则基点，也是中央对东北广大干部和群众的要求与期盼。
三、政策扶持的着力点
强调市场机制，强调自力更生，不是说就得不到中央政府的扶持。事实上，世界各国老工业基地的调整改造，如德国的鲁尔、英国的伯明翰、美国的芝加哥、法国的洛林，这些著名老工业基地的新生，无一不受益于中央政府的扶持政策。同样，国家对东北的振兴也有明确而具体的扶持政策。主要有：多渠道筹措社会保障基金，完善社会保障体系；帮助国有企业解决历史遗留的债务包袱、冗员包袱及“企业办社会”的负担；通过财税政策调整，支持重点企业技术改造；重大基础设施建设予以倾斜；加大对生态环境保护和建设的投入。农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等领域的国家专项资金，都将向东北适度倾斜，用以支持老工业基地调整改造和资源型城市转型。就辽宁而言，受益于国家的扶持政策，近期可预见的成果是：社会保障体系在试点的基础上进一步完善，可望建立稳定的社会保障资金供给机制，做到应保尽保，不留死角，国有企业破产兼并力度加大，困扰多，多年的“厂办大集体”问题得到解决；重点国有企业的资产负债率进一步降低，不良债务有所化解；一批重大的如铁路、电力、港口、公路、水利等基础设施项目陆续开工建设，社会固定资产投资大幅上升；退耕还林还草、污染治理等一批新的生态保护工程加快启动。
与以往的给项目、上新厂、铺摊子的做法不同，同样是物质支持，但此次政策扶持的着力点却不一样。第一，立足于社会稳定，把社会保障放在更加突出的位置，增强人们对未来生活的心理预期；第二，立足于为经济发展创造良好环境，把不属于企业的职能还给社会，同时加大基础设施的投入；第三，立足于现有资源和生产要素的整合，做强优势产业和企业，追求经济增长的内在质量；第四，重视人居环境和社会事业的建设，强调以人与自然和谐相处为主要内容的可持续发展。这些着力点包含着中央对改革开放二十多年来经济发展的历史经验的总结，体现了“以民为本”的执政理念，是振兴东北新思路的集中概括。
政策扶持中的另一鲜明特色，是明确具体又符合东北实际的产业政策导向。今后东北发展的重点是：以石化、煤炭、钢铁为主的能源及重要原材料；以数控机床、输变电设备、轨道车辆、发电设备、重型机械为重点的重大装备产品；以飞机、船舶、燃气轮机为主的军民结合产品；以绿色无公害为目标的农产品深加工；以涵盖电子及通讯制造、软件开发、生物技术、航空航天、医疗设备等行业和领域的高新技术产业；包括现代中药、化学原材料、医药中间体、生物制药在内的现代医药工业。力争建成大型煤炭、大型石化、精品钢材、现代装备制造、先进船舶以及优质、安全农副产品生产等现代产业基地。类似阜新市这样的资源型城市经济转型，则被提到更为重要的位置。值得一提的是，在国家扶持东北发展的产业中，辽宁的位置十分突出，其中精品钢材基地、船舶生产基地，为辽宁独有；大型石化、重大装备产品、军民结合产品、高新技术产业中的多数产品，辽宁也为东北的排头兵。可以肯定地说，振兴东北，辽宁是龙头，是重中之重。对在产业政策框架内的行业和企业，国家将予以扶持。比如，债务的豁免或重组；简化或扩大项目审批权限；重大国产化项目向东北倾斜；适当的税收优惠；建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，等等。
振兴东北不局限于工业的振兴，不是单纯的就工业抓工业。这一点，在对东北的产业政策中体现的也很鲜明。振兴东北，是工业与农业、服务业，城市与乡村，经济与社会，人与自然的协调发展，而不是单项突进。由于历史原因，东北地区的城乡二元结构，三次产业之间比例失调的问题比较突出。为此，国家对东北现代农业的发展和第三产业的发展给予相当的重视。除了继续加大对粮食主产区的扶持力度以外，同时要利用丰富的粮食资源，大力发展畜牧业，并且鼓励工矿企业参与农业资源开发。在发展第三产业方面，充分肯定了中心城市通过土地置换，实施“推二进三”的做法。这表明沈阳、大连等中心城市，在商贸、金融、信息、旅游等方面的功能将大幅提升，进一步向国际化靠拢。着眼于扩大就业的需求，传统服务业和现代服务业将并行不悖地发展，对下岗失业人员创办的个体私营企业，国家将提供税收、贷款等方面的支持。
在国家产业政策指导下，辽宁将建成重要原材料和现代装备制造两大基地，同时重点发展高新技术、农产品深加工和现代服务业三个产业，进而实现“一个卸掉，五个形成”：卸掉历史包袱；形成多元化的经济结构；形成科技含量高、竞争能力强的支柱产业；形成全面开放的格局；形成资源枯竭城市新的接续产业；形成比较完善的社会保障体系。整个东北老工业基地将朝着技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地迈进。其中几个趋势引人注目：一是以高新技术和先进适用技术为特征的工业经济占据主导地位；二是高科技行业跨越发展，地位空前提升；三是服务业后来居上，中心城市第三产业比重可能超过第二产业的比重；四是现代农业领跑全国；五是惠及百姓的人居环境从根本上得到改善。
蓝图绘就，东北当自强！