试论我国社会保障制度改革的路径，本文主要内容关键词为：试论论文,路径论文,社会保障制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，尤其是近年来，社会保障制度对于我国社会主义市场经济体制的建立和我国社会政治稳定的作用日益重要。健全社会保障体系，有助于消除市场经济竞争机制运行中产生的不安定因素及其所引起的社会震动，有利于保证改革的顺利推进、经济的持续增长和社会的全面进步。本文就我国社会保障制度改革的现状、问题及政策措施予以探讨。
一、我国社会保障制度改革的主要进程
我国社会保障制度在建国之后才有了实质性进展，其标志是1951年政府颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。我国现行的社会保障制度继承了原苏联从供给制基础上形成的高度集中的计划经济的许多弊端，以追求社会公平为目标，片面强调国家对全民的福利性，从总体上看不仅范围小，而且助长了分配中的平均主义。近年来，我们在这种保障制度的基础上，对社会救济、社会保险、社会福利和优抚安置等方面都进行了较大的改革。其中改革项目最多、幅度最大、影响最剧烈的是对社会保障制度的改革，尤其在养老保险、医疗保险和失业保险方面力度最大。
1.养老保险的社会统筹面不断扩大
这些年来，我们在养老保险方面主要进行了三次大的改革。第一次是从1986年起，对全民企业、大集体企业职工及全民合同制工人实行养老保险统筹制度改革。这一改革举措出台后，由于人们长期受国家包下来的影响，只讲权利，不讲义务，对个人交费一开始难以接受，以后随改革进程的发展和宣传教育的深入，大部分职工逐渐接受。到1998年底，全国参加基本养老保险的职工达8475.8万人，复盖率为80.5%，基金累计结余612亿元。（注：劳动和社会保障部：《1998 年劳动和社会保障事业发展年度统计公报》，载《中国劳动保障报》1999年6月17日。 ）第二次是1991年开始推行的农村养老保险统筹制度。这一制度坚持社会养老和家庭养老相结合、自助为主互助为辅的原则。在基金收取上，以个人交费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，这三部分基金全部记入农民个人帐户。在基金收取方法上也比较灵活，每月交一次可以，每年交一次也可以，一生交一次也行，收成好时可多交，收成不好时可少交甚至停交。从1991年到1997年底，全国已有30个省、市、区，2000多个县市的8200万农民参加，积累资金120多亿元，而且已有39.4 万农民领取了养老金。第三次是1994年10月开始在全国推行的机关、事业单位养老保险制度改革。1994年10月，人事部在江苏省镇江市召开全国机关事业单位养老保险制度改革会议，标志着这一工作在全国试点推行。至1997年10月，全国已有26个省、市、区的近200个市地、1500 多个县市开展了试点，参加保险的人数已占机关事业单位总人数的30%以上，基金流动积累50多亿元。（注：李利明：《97’社会保障速缓辙深》，载《中国市场经济报》1997年12月23日。）这3 次改革为我国养老保险制度的建立奠定了基础。
2.医疗保险制度改革取得突破
医疗保险是难度最大的改革项目之一。为突破难点，1994年4月， 国务院确定从1995年起在江苏省镇江市和江西省九江市先行试点，以后逐步扩大到全国40多个城市。经过试点，取得了一定的经验，到1998年底基本成熟，国家出台了城镇职工基本医疗保险制度改革方案。新方案增添了职工需交纳相当于个人工资2%的医疗保险费等的内容， 并限定了社会统筹基金最高支付限额为当地上年社会平均工资的4倍左右， 从而使医疗保险制度加强了对职工医疗费交纳的义务和对医疗消费的约束，增强了职工的责任感，体现了“公平共济”和“只能根据可能、不能根据需要”的筹资用资原则。 为了保证医疗保险制度改革的顺利开展， 1999年5月和7月，劳动和社会保障部等部门分两批下发了《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理办法》等6个配套文件， 为医疗保险制度改革的全面推行进一步做了制度和体制准备。
3.失业保险制度改革力度加大
失业保险改革始于1986年。为了配合劳动体制和经济体制改革，国务院颁布了《国有企业职工待业保险暂行规定》，这标志着中国开始建立与市场经济相配合的失业保险制度。但鉴于当时处于新旧经济体制转轨的起步阶段，因而规定的保险范围比较窄，其对象仅限于破产企业职工、濒临破产被依法整顿期间精简的职工、企业中止和解除劳动合同的职工、企业辞退的职工这4类人员。保险费一般按标准工资总额的1%缴纳，1993年在国务院发布的《国有企业职工待业保险规定》中，把交费标准改为按企业全部职工工资总额的0.6～1%缴纳。但交纳的费用远远不能满足失业救济的需要。为了加大失业保险改革力度，1998年劳动和社会保障部、经贸委出台了新的方案，将交费比率由企业按工资总额0.6～1%改为企业按职工工资总额2%、职工个人按平均工资的1%交纳， 并要求失业保险金的绝大部分应用于失业职工的失业救济金以及领取失业救济金期间的医疗费等费用，另一部分用于下岗职工费用。90年代中期以来，由于失业下岗人员增多，享受失业救济的人员迅速增加，失业保险的作用日益明显。仅1998年，社会保障部门就为参加失业保险的7927.9万人中的158.1万人提供了失业救济，为148.6万企业困难职工提供了一次性救济。（注：劳动和社会保障部：《1998年劳动和社会保障事业发展年度统计公报》，载《中国劳动保障报》1999年6月17日。 ）失业保险制度的逐步改革，一方面为企业参与市场竞争和提高经济运行效率创造了条件，另一方面也促进了再就业。
另外，我国在对养老、医疗、失业保险改革的同时，也对工伤、生育保险和住房保险进行了适度调整，目前已初步形成了具有中国特色的社会保险制度。
二、现行社会保障制度的主要问题
我国社会保障制度通过上述以养老、医疗和失业保险为重点的改革，有了明显的改进，但就全国整体而言，仍是城乡分割，内容不系统，对象不全面，管理不统一，制度不健全。具体讲，现行的社会保障制度还存在以下几方面的问题：
第一，社会化程度低。本来，社会保障是一种凭借“社会”力量保证社会成员的基本生活，体现“人人自我保障、社会为人人保障”的精神。然而长期以来，我国在城镇企事业单位实行的是社会福利功能与企业生产功能相混合的体制，“企业办社会”问题十分突出。只有把企业负担的社会福利功能转由社会负担，企业才能轻装上阵，进行正常的生产和经营。
第二，复盖面狭窄。按照社会保障的公平原则，它要求将全体国民都纳入社会安全网内。世界上经济发达国家的保障面都比较广泛，而我国真正能享受到社会保障的人只是国家机关工作人员、国有企业和城镇大集体企业职工，这部分人员占社会成员的一小部分。三资企业、私营企业和小集体企业职工及个体经营者多数并没有参加。特别是占全国总人口70%以上的农民，目前仍基本上被摒弃于国家的社会保障体系之外，全部的保障依赖于家庭和土地。虽然1991年开始实行农村养老保险，但参加保险的人口十分有限。并且国家对农村养老保险在经费上不予投入，实际上并不是一种严格的“社会”保障行为。社会保障对农民来说，显然是不公平的。现行的社会保障复盖面不全，有违社会保障的公平原则。
第三，内容单一。现行的社会保障项目，除养老、医疗保险外，失业、工伤、生育等保险业务还未全面实施，未能使社会成员一生中可能遇到的风险都置于各种社会保障项目之下。最突出的问题是，现行的失业保险与当前市场经济的发展很不适应，不仅失业保险的对象过于狭窄，而且筹集资金渠道过于单一。综合各方面估算结果，目前国有企业富余人员至少在2000万以上，以每人每月200元计，一年则达500亿元，相当于目前国有企业职工工资总额的10%以上。（注：葛延凤：《改革与发展过程中社会保障制度的建设问题》，载《社会学研究》1998 年第2期。 ）而现在实际执行中的失业保险基金相当于企业职工工资总额的3%，失业基金难免杯水车薪。
第四，基金使用不规范，缺乏合理的保值增值手段。世界各国社会保障基金的运用都是在保证投资安全的情况下，投向可获取较高利润的项目上以使其增值。而我国在基金保值增值方面还存在许多问题，一是挤占挪用保障基金的情况时有发生。据审计机关报告，1996年全国发现被挤占挪用的社会保险基金近60亿元；（注：朱子荣：《我国社会保险存在的主要问题及改革取向》，载《当代财经》1998年第3期。 ）二是当前基金存入银行或购买特种定向债券的管理办法，难以使基金保值，更谈不上增值。但向其他领域投资，国家政策又不允许。
第五，公民保障意识淡薄。社会保障的一个基本原则是权利和义务相统一，即社会成员领取社会保障资金是以其对社会履行了义务并缴纳保障基金为前提的。但由于我国长期实行企业包下来的方法，职工自我保障意识缺乏，只强调并要求国家为其保障，不愿自己缴纳费用。而与此同时，国家每年用于职工福利的各项补贴却越来越多。据测算，1993年全国社会保障福利支出和住房支出两项合计占职工工资总额的67.8%，占国民生产总值的10%。（注：李铁映：《建设具有中国特色的社会保障制度（上）》，载《理论动态》第1242期。）
三、加快社会保障制度改革进程的路径分析
按照党的十四届三中全会《决定》要求，我国社会保障制度改革的目标是：到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利义务相对应、管理服务社会化的社会保障制度。为了以上目标的实现，今后应从以下几方面努力，加快社会保障制度改革进程。
1.根据不同保险对象，确定各自资金来源，实行不同保险模式
世界各国保险模式可分为3种：国家保险型、投保资助型、 强制储蓄型。我国应根据不同对象采取不同的保险模式。国家机关和财政拨款的事业单位的社会保障，主要依靠国家财政解决，以国家保险型为主；城镇企业职工的保障基金由国家、企业和个人共同负担，以企业和个人为主，实行企业和个人投保，国家资助；城镇个体经营者和农民在依靠家庭保障的同时，宜用优惠政策吸引个人储蓄养老。
2.实行社会统筹和个人帐户相结合的资金筹集方式，适当增加个人责任，提高社会保障的社会化程度
对于社会保障基金的筹集，世界上有3种方式：一是现收现支， 即以支定收、不留积累，由在职职工负担退休职工的费用。我国改革之前即是采用这种方式，费用在企业营业外列支。这种方式已不适应现实需要，因为它不能体现权利和义务相统一的原则；二是完全积累式。保障基金全部由个人在年富力强时逐年积累，实行个人帐户，年老和病残时才能领取。这种方式忽视了国家和企业的责任，不符合社会保障的社会性原则；三是部分积累式，即支后节余，滚动发展。我国当前的社会统筹和个人帐户相结合就是这种方式的具体体现。这种方式符合我国效率优先、兼顾公平的分配原则：社会统筹基金互济性强，但使用效果差，它体现公平；个人帐户基金互济性差，但使用效果好，它体现效率。我国采用这种方式筹资，由国家、企业和个人共同负担。当前的问题是，企业仍负担过重，难以改变职工对企业的过度依赖，必须通过增加个人责任来改变这一状况。通过改革，逐步提高劳动者交费比例，相应降低企业交费比例，这有助于解决“企业办社会”问题，同时，也体现了社会保障的社会化原则。
3.加快立法速度，逐步实现社会保障的规范化、法制化
建立社会保障制度是为了维护社会稳定和化解社会风险，保护劳动力的再生产，促进经济可持续发展，其基本保障必须具有强制性。这方面的运作已为国际经验所证明。 在目前世界上已建立社会保障制度的140多个国家和地区中，有80多个国家和地区开征了社会保障税。（注：张瑾：《开征社会保障税刻不容缓》，载《经济参考报》1998年11月17日。）这一税种的开征，为稳定基金来源提供了法律保证。我国在社会保障方面缺乏基本的法律法规，现有的有关社会保障的几项单行《条例》、《暂行规定》等行政法规也是粗线条的，为此需制定社会保障方面的专门法律。从目前看，制定一部对所有社会保障内容都适用的统一的社会保障法的条件还不成熟，但急需制定《社会保险法》、《社会救济法》、《社会福利法》等单行法规，并及时发布相应的实施细则，以法律的形式来规范国家、社会保障职能部门、企业和职工个人之间的权利和义务，以及各项社会保障费用缴纳比例和社会保障金的给付标准、各项社会保障基金的管理与投资运营原则和办法等，使各项社会保障事业的运行逐渐步入法制化、规范化轨道。
4.建立多种形式的保障制度，扩大社会保障复盖范围
多种形式的保障是指除了国家的保障形式外，还要努力发展商业保险和民间互助。发展商业保险和民间互助有助于扩大社会保障复盖面，特别是有助于城镇个体劳动者和农民享受社会保障。商业保险在我国是80年代以后才开办的保险业务，但直到今天，人们并没有对其重视和深入认识，往往只强调商业保险与社会保险的区别，忽视二者之间的内在联系和相互补充。实际上二者之间的联系相当紧密：社会保险的程度高，商业保险的市场份额就少；社会保险的程度低，商业保险就需多承担一些保障。商业保险不仅与社会保险有关，而且与社会救济也有密切的联系。如参加了商业保险中的人身保险、城乡财产保险等项目，就可以排除投保人由于意外事故而突然变成社会救济对象的可能性。所以，应重视商业保险的发展，特别应在农村采取措施，结合计划生育工作，扩大独生子女与纯女户父母养老保险范围。在城镇居民中，应积极办理人寿保险、财产保险等险种。通过商业保险对社会保障体系的介入，构筑一个法定保险和自愿保险相结合，为全体社会成员提供全方位、多渠道服务的社会保障体系。
民间互助是我国传统的保障形式。我国目前的民间保障，除了具有悠久历史的家庭保障外，还有以下主要形式：工会系统组织的互助会和互助保险、农村的合作医疗、非营利性质的慈善机构及基金会等。今后，应充分发挥民间保障的作用，在城镇职工中，应大力发展工会组织的互助保障，以便使参加互助组织的职工在遇到生、老、病、伤、残及灾害等生活困难时，及时得到互助组织物质上和经济上的帮助。在农村，应逐步恢复合作医疗制度，使患病农民在集体医疗组织的救助下，较好地解决其看病愁问题。同时，国家应尽早开征遗产赠与税，并相应制定公民向非营利机构捐款的税收优惠政策，鼓励高收入阶层踊跃向慈善机构捐赠，支持民间慈善机构和基金会的发展，为构筑稳定的“社会安全网”创造条件。
5.加强社会保障基金的管理和运营，确保基金保值增值
对于社会保障基金的管理，世界各国政府都比较重视，不少国家把它视为“第二财政”。根据国外经验，要使基金保值增值，关键是规范管理和科学运作。为此，1996年我国政府做出决定，在国家未建立社会保障预算制度之前，社会保障基金先按预算外资金管理制度进行管理，将各项社会保障基金纳入财政专户，实行收支两条线。这一改革举措，使社会保障规范化管理迈出了重要一步。今后是否可考虑借鉴国际经验，在企业股份制改革时，进行基金投资。鉴于社会保障基金使用的安全性原则，国家可限制其投资领域，如可投向交通、水电、矿产等回报率较稳定的基础设施和基础产业。同时，还应发展社会保障金融事业，通过金融杠杆，融集社会闲散资金投向社会保障事业，如投资开发社会保障产品，兴办风险小、收益快的公益事业，为地区内、部门内联合发展社会保障事业提供融资服务等，以此促进社会保障基金的保值增值。
6.积极发展社会保障产业，完善社会保障功能
随着经济体制改革的发展，社会保障不足和社会保障需求增加的矛盾将更加突出，在无法完全靠政府来解决这一矛盾的情况下，社会保障必须从自身的发展中找到希望和出路。从系统论的角度看，任何一个高级系统都必须具有相对独立性，必须具有一个相应的自我保护系统。社会保障系统作为整个国民经济主系统的附属系统，其资金的来源和社会保障事业的正常运行，除了国家这个主系统的支持外，还应具有自我发展和自我增值能力。要达到这一目的，必须发展社会保障产业。首先，应大力加强社会保障产品的生产，满足社会保障对象的特殊需要；其次，应积极发展社会保障服务产业。应提倡和鼓励国家、集体、个人大力兴办专为社会保障对象服务的公寓、疗养院、康复院、医院、学校、俱乐部、活动中心等机构，进一步搞好家庭服务、便民服务、妇幼保健、社会娱乐等活动，以老人服务和失业人员服务带动其他社会保障服务产业的发展。