我国社会救助发展方向与政策调整——基于分配正义视角，本文主要内容关键词为：发展方向论文,视角论文,正义论文,社会救助论文,分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问题的提出
社会救助是现代社会通过立法形式确立的保障社会贫困人群生活的一种制度安排，在本质上是对“分配正义”的具体化、制度化。分配正义无疑为现代政府推行社会救助制度提供了价值基础。近年来，我国社会救助事业发展迅速，已基本建成以制度性救助为主体，临时性救助为辅助的综合性社会救助体系，城乡贫困群体的基本生活得到了有效的制度保障。但社会救助体系的执行和实施仍不适应基本民生需求对分配正义的要求。特别是在我国经济不甚发达，收入分配差距拉大短时间难以根本遏制，贫困人口规模仍很庞大，低收入群体生活面临诸多困难的形势下，保障生活困难社会成员的生存权，彰显社会公平正义，必然依靠社会救助充分发挥功能，这也是促进以公平正义为核心的社会价值建设，加快实现全面小康社会的必然要求。社会救助只有充分地体现分配正义，才能不断巩固其存在的合法性和实效性。本研究的主要目的是基于分配正义，探索彰显分配正义的社会救助发展方向及政策思路。
一、分配正义的内涵及其与社会救助的关系
人类社会尊崇正义、追求正义。尽管人们对正义持不同认识，但一般而言，正义(Justice)是人性中的善，是一种符合正当性的公正、平等的社会原则。正义概念关涉社会成员的应得，其核心是“每个人得其应得”和“公平对待”。①如果将正义作为社会道德的基础和社会良性运行的规则，那么分配正义无疑充分彰显正义的核心要义，在正义的概念谱系中居于基础性地位。分配正义注重程序正义和结果公平，坚持“人为目的”，强调“国家保证财产在全社会分配，以便每个人都能得到一定程度的物质手段”②，而不管他的“品质”和“做了什么”；分配正义坚持把那些尚未达到基本人权的人的权利作为首要人权，把消除一部分人的痛苦比增加另一部分人的福利看得更加重要，把同等条件的人应得到同等待遇作为第一原则，坚持正义的公平性，注重优先保护弱者。这种充满人道关怀、公平优先的正义观，为政府公共行为的合法性和有效性提供了价值基础，特别是对于解决贫困这一现代社会最为突出的社会问题，分配正义及其所确立的价值和原则，有着重要而深刻的意义。
众所周知，在现代社会中贫困现象更多地体现为一种局部性和结构性问题，其发生在很多时候具有不可避免性。致贫原因主要有三个方面：一是个人主观上消极不努力；二是人力资本不良或生命周期内遭遇风险事件；三是适应市场风险的能力弱。不论是哪种原因导致的贫困，总是表现为一部分人生存条件和生活质量低下。为了使贫困的社会成员能生存下来，也是为了降低由于贫困而影响政权稳定的风险，人类从17世纪的英国济贫法时代以来，就普遍采取建立和实施社会救助的方式，对陷入生活困境中的社会成员施以各种形式的救助和保护。时至今日，这一解决贫困的模式已毫无争议地进入到了政府职责体系之内。但是，是一种什么样的价值观让人们对社会中的穷困者，特别是对有劳动能力的贫困者持宽容态度，并支持政府承担制度性救助职责？或者说，这种实践自觉的形成其价值基础何在？同时，这种价值基础对于社会救助实践又有何意义？
要回答上述问题，我们应当弄清楚结构失衡社会需要什么样的价值来支撑社会建设。社会贫困问题说到底是结构失衡社会的一大特点。在这样的社会蕴藏着两种力量，一是合理的收入差距和适当的生活层次有利于激发社会创造活力，其二是不合理收入差距或悬殊的生活水平将带来社会阶层格局失衡，最终加剧社会断裂，进而威胁社会的正常运行。因此，结构失衡社会需要的是使结构趋于平衡、促进社会融合的价值导向，而分配正义对这种社会的建设具有价值基础作用。一方面分配正义反映了人类共性的善，这是凝聚社会的最基础的道德力量，当人们对贫困现象持有分歧而陷入价值冲突时，分配正义总能占领道德的最高点，从而为减弱社会离散提供共同支点；另一方面，分配正义适合结构失衡社会中，对社会发展保持协调、可持续的需要。由于贫困问题本质上反映的是人与人之间的不平等，尽管不平等不一定是不正义，但是固化的、畸形的不平等和失衡，会侵蚀社会正义感，最终必然破坏正义，进而导致社会的阶层、利益、价值观产生断裂，对社会的正常运行构成危害。在一个结构化的、多元共生的社会，分配正义越能得到充分彰显，就意味着那些在社会失衡中遭受不幸的人能获得弥补，那些在经济弱势而社会风险承受过大者的风险得以分散，从而社会的结构越趋稳定、运行更加良性。
从根源上看，分配正义对社会救助建立和实施具有价值基础作用，社会救助的建立就是源于分配正义这一价值的自觉实践，同时，分配正义的实现也需要社会救助提供载体和平台。结合中国的实践来说，分配正义为建立和实施社会救助奠定了三个层面的基础：一是在认识层面，分配正义既反映了人的社会道德，是人性善的体现，也反映了强势群体为了共同的生存利益而选择与弱势群体共享生存空间和资源，对于执掌公共权力的政府而言，则体现了将社会道德转化为国家权力意志的正当性，也就是以公共权力克制一部分人的独占和垄断，实现全体社会成员的共同发展。如果社会成员普遍性地持有分配正义观念，则有助于对这个社会的政府建立和实施社会救助产生价值认同或最大限度地减少价值分歧，从而扩大政策共识，减少执行中的抵触，促进制度目标的达成。二是有助于确立救助原则。社会救助制度本质上是一种把公共资源用于纳税和贡献相对较少的社会贫困者的再分配制度，特点是对贫困对象按照差别原则实施单向性资源转移，其建立和有效运行必须坚持弱者优先、不计贡献、平等共享的原则。分配正义提倡“人为目的”，主张社会财富和资源应当人人均等普惠，这些观念在社会救助制度建立和实施中得到了体现。也只有充分融入分配正义的价值观念，把公共资源分配给边际效应最大的社会成员，社会救助的效能才能最大化。三是有助于建立救助瞄准机制。分配正义主张优先保障条件最差者、同等条件的人应得到同等待遇等原则，对于建立救助项目、确定救助对象、制定救助标准、完善工作程序，实现社会救助的有效执行，具有重要指导意义。
当然，分配正义只是我们进行社会干预的价值倾向，在于从价值层面提供一种结构失衡社会的一般性原则，作为结构失衡突出问题之一的贫困问题，其制度化解决自然应当坚持分配正义的原则。结合中国的国情，我们也应当把是否符合分配正义作为检视社会救助运行的基本原则，推动救助制度建设向分配正义的实质化方向发展。
二、当前社会救助运行有待充分彰显分配正义
经过十多年发展，中国的社会救助制度已逐步走向定型，不仅为社会贫困群体的基本生活构筑起了一道安全网，使社会贫困成员生计上有了保障，更为重要的是彰显了政府对公民生存安全方面的责任，促进了社会正义理念的传播。同时，我们也注意到，由于起步较晚，社会救助作为实现社会分配正义的载体和平台，其坚实性和有效性离社会的需要还有很大差距，不能完全适应充分彰显社会公平正义的要求。
第一，社会救助作为彰显分配正义平台的地位和功能有待强化。在我国市场经济确立的过程中，由于经济社会体制发生深刻变革，加之市场化程度不断提高，一方面导致经济发展中不同群体和阶层之间收入差距呈逐步扩大态势，那些在市场机制中的高脆弱性群体普遍面临着较高的生存风险；另一方面，受市场化改革不到位、公共服务体系不健全等因素影响，社会和家庭承担了较多的民生福利责任，特别是原有的福利保障体制趋于瓦解而新的国家福利职责正处在重构之中，使社会成员个人承担着来自住房、教育、医疗等基本民生保障方面的巨大压力。至于传统意义上的“三无”人员，非户籍流动人口、失地农民等群体不仅在当代承受巨大的生存压力，还面临着生存危机代际传递的风险。此外，在法制不健全的条件下，产生了一部分依靠泛市场化、权力资本化、“制度真空”等因素而提高了收入水平的少数人，他们对生活质量要求较高，从而对不断攀升的生活成本有着较高的承受度，却拉高了社会的总体消费水平，使低收入群体的生活成本加大。如果把社会救助建设放在这样的背景下考察，我们有理由认为中国的社会救助承担着重要的责任，它不仅要像传统救济一样，对失去生活来源的人提供基本生计，而且要建构立体化、全方位、广覆盖、相衔接的制度化体系，为在市场经济和工业化中后阶段处在新社会风险中的那些低能群体、脆弱性群体提供全方位的社会保护，并以此来实现社会分配正义。为了解决当下社会财富占有越少者而风险承受却越大的问题，我国政府为此付出了大量努力，但放在中国社会民生变化的大背景下，中国社会日益紧迫的民生需求形势，凸显出政府维护社会分配公平正义的职责有待强化。原因就在于，虽然各级政府高度重视加强以改善民生为重点的社会建设，但由于目前社会建设的提出和实施主要还停留在纲领性战略思想层面，同经济建设相比，社会建设牵扯面广、更为复杂，不仅要求政府的职能定位由经济增长向社会服务和管理转变，更需要各级决策者对此逐步扩大共识，有赖于社会体制改革的逐步深化，也需要科学确定社会建设的微观指标和发展目标。而这些正是制约社会建设加快进行的难题，从而也影响到社会救助事业在政府工作中的位置。实际上，社会救助应当是社会建设的基础性制度安排，在就业、教育、住房、医疗卫生、社会保障等重点民生领域中的基本需求都需要社会救助发挥功能，但是由于中国的社会救助正处在制度“锁定”期，在救助对象和内容上缺乏扩展性，这造成了制度性救助保护不足，广大低收入群体缺乏必要的救助保护机制预防和应对生活风险。
第二，社会救助的功能定位以及覆盖面和救助程度有待调整和加强。我国社会救助的发展轨迹主要体现为以低保制度为起点，由点及面，逐步在城乡建立涵盖生活、医疗、住房等各方面的制度体系。这种制度体系以生活保障为主要内容、以“三无”人员为主要对象、以货币化救助为主要手段，以选择性、补救性为主要特征。应该说，社会救助体系建立极大地促进了中国的民生保障事业。但是，也要看到，中国社会救助建设的初始逻辑来自于对上世纪90年代国有企业改革的回应，之后才作为市场化改革引致问题的解决方案而出现的，由于启动之初的市场发育程度相对较低，不可能适应市场机制的内在规律进行相关制度设计，反而继承和延续了很多传统救济的思维和理念，这使中国的社会救助不能适应市场经济下新社会风险的需要。主要表现在：一是“底线”定得过低。社会救助的实践理念是只有在生存底线下的人才有资格得到救助。由于贫困群体对公共政策影响弱，对于何种程度才算“底线”，往往不是由贫困的社会成员所能决定的。目前主要取决于财政能力而确定救助内容和救助程度，与经济社会发展、平均生活水平和物价变化不能完全保持同步，对于社会救助在增加社会弱势群体的社会资本，进而增强其社会参与方面的功能作用十分有限。其二，服务覆盖不足。社会救助属于公共产品和基本公共服务，应当面向城乡全体居民，并使各项社会救助服务与基本民生需求保持一致。但是目前的发展状况距此还有很大差距。最突出的是市场经济的发展带来了劳动力大规模的跨地区流动，而城乡社会救助存在严重的城乡二元化，导致农村社会救助的发展普遍落后于城市，一些救助性福利覆盖不到农村居民；由于救助制度在城乡、地区之间缺乏统筹，许多有需求的非本地户籍流动人员得不到应有救助。因此，总的来看，社会救助总体供给不适应需求的不断增长。
第三，社会救助财政投入相对不足且结构不合理。社会救助主要通过资源分配实现对低收入群体的保护。近年来各级财政持续加大社会救助资金投入，2009年国家财政投入城乡低保事业费970亿元，其中，中央转移支付低保资金620亿元、补助医疗救助资金84.5亿元③，社会救助财政投入绝对量增长的同时，投入的相对量和结构仍显不足。如果按照农村人均纯收入1 196元的扶贫标准，要保障目前4 760万农村低保对象的生活，每年存在资金缺口约180亿元；若按照世界银行每天1.25美元的生活标准和目前7105.6万④城乡低保救助规模测算，年救助资金缺口超过1 500亿元。2009年我国城乡低保救助的资金投入只有970亿元，还不到资金需求总量的40%。财政投入存在较大缺口主要是低保救助标准低从而实际补差低，2009年城市和农村低保人均补差仅有143.7元和50.4元，而同期城市困难户和农村低收入户仅食品消费一项就达157元和90.7元⑤，如此之低的实际救助水平很难满足困难群众的实际生活需要。在投入结构上，农村贫困面、贫困深度都甚于城市，且农村救助对象占全国低保救助总人口比重超过了60%，而社会救助的投入却显著低于城市，“十一五”时期国家财政投入农村低保的资金只占总投入的40%左右。如果按照1∶5的城乡贫困人口分布结构，以及3∶1的城乡消费水平差距，农村社会救助投入占社会救助总投入的比重大致应为54%。因此，尽管农村社会救助制度在建立和完善的过程中，国家财政投入也在逐步增加，但总的看，社会救助财政投入仍偏向城市。此外，在社会保障支出中，社会救助投入所占比重还不够合理。“十一五”时期，我国社会救助财政投入总量为3 497.2亿元，占社会保障支出的比重为10%，而同期基本社会保险资金支出的比重达到60%，考虑到中国存在庞大低收入群体需要政府救助，这种不平衡的资源分配很不符合当前社会保障事业发展重点对资金的需要。
第四，社会救助的瞄准机制有待完善。社会救助作为一项选择性福利制度，需要有精确而富有弹性的瞄准机制，以确保不同需要的救助对象得到应有救助。为了提高救助准确性，民政部门积极探索建立联席会议制、跨部门的收入信息比对机制等措施，对提高社会救助的准确性和有效性起到了积极作用。这些探索主要是解决低收入家庭收入难以准确核实的问题，但在救助标准不断提高、救助覆盖面逐步扩大的条件下，仅从收入环节入手还难以准确认定有相同收入水平而有不同救助需求的救助对象，特别是社会救助制度已经发展成为以正式制度为主体，涵盖优惠政策、费用减免、偶发补助等在内的综合性救助体系，缺乏对准确的支出评估的救助瞄准机制，必然造成救助不公平。社会救助瞄准机制主要存在以下问题：其一是贫困家庭收入核实难，替代性工作程序准确性不够。由于社会总体信用体系缺失，加之有些收入极易隐瞒，低收入家庭收入难核实的问题制约了社会救助提升管理水平。实际工作中采取的民主评议等方法不够精确，依据贫困家庭的劳动力状况所采取的推定收入、假定收入法不能完全保证公平，收入核实难题不解决将直接影响社会救助向分层分类化方向发展。其二是偏重于收入审核不能准确筛选出相同收入而支出需求不同的贫困家庭。低收入家庭之所以陷入贫困，多数是因为收入能力低下而支出较大，相同收入水平而支出需求不同的家庭必然贫困程度也不同，因此，评估困难程度不能只重收入更要看支出需求。社会救助应当使救助对象得到与其困难程度相匹配的救助，而偏重收入的瞄准机制对此问题不能予以有效解决。其三，附加性救助政策措施缺少相应的瞄准机制与之配套。特别是在低保制度的长期实施形成了贫困“标签化”效应，各地推出的保障和改善民生政策措施的实施往往依托低保制度所认定的贫困对象，使低保制度的“含金量”不断提高，这导致了一个相对固定的“过度”救助群体。由于他们所得救助相对集中，从而生活状态好于那些徘徊在救助边缘的低收入群体。这有悖于社会救助对分配正义的要求。
上述简要分析表明，无论在宏观层面还是微观层面，分配正义的价值原则在我国社会救助实践中尚未得到充分贯彻和体现，也限制了社会救助应有功能的发挥。
三、分配正义视角下社会救助发展方向和政策调整
我国正处在经济和社会转型交叠时期，社会利益格局深刻变动，社会公众对公平正义的诉求愈趋强烈。分配正义作为基础层面的社会价值，是公平社会最起码的标准和要求，也是社会救助制度的价值基础，坚持分配正义价值调整和完善社会救助政策，是推动社会救助发展升级的必然选择。要把社会救助打造成为充分彰显分配正义的载体和平台，需要针对问题和不足，认真研究提出今后一个时期社会救助建设的努力方向，并进一步明确政府的职责和政策调整的着力点。
考虑中国转型社会中传统贫困因素与新社会风险相互交织以及由此导致的社会民生问题愈趋加剧的变化趋势，立足基本国情和社会救助建设既有基础上，本文认为今后一个时期社会救助建设的努力方向应当是：坚持分配正义取向，以结构升级、程序优化为主要目标，以拓展体系、完善制度、加强管理为主要内容，加快推动建立保基本、全覆盖、多层次、防预型的社会救助体系。分配正义的价值取向，是指引社会救助发展的基本理念，应贯穿于制度建设和执行的各环节；结构升级，就是要在巩固以最低生活制度为主体的基础上，逐步拓展制度内容，实现以基本生活、基本医疗、基本住房、基本养老为主要支柱，经济援助与服务保障相结合的社会救助制度体系；程序优化，就是要坚持规范、高效、便捷的原则，建立与不同救助制度相匹配的救助申请、审批、执行、反馈程序，将救助工作纳入规范化、制度化轨道。保基本是社会救助的功能定位，就是从低收入群体的社会生活状况出发，以保障基本生活为目标，为低收入群体的基本生存提供兜底性保护，保护公民起码的、基本的生存权益；全覆盖要求城乡、户籍与非户籍人口享受相同的救助制度，并使一切涉及公民基本生存的民生问题得到制度性救助。多层次需要回应不同社会民生问题、应对不同贫困程度，建立多元化、梯次性救助制度体系，既按照不同困难程度实施差别化救助，也要保证同等境况的人得到同等水平的救助；预防型是社会救助的发展模式，就是要建立贫困预警机制，加强贫困动态监测，适当前移救助程序，实施经济援助与增强社会参与能力相结合、与维护救助对象生存尊严相统一，积极消除社会排斥，促进社会融合。应当肯定，坚定地按照上述方向推动社会救助的探索和发展，我国社会救助事业必将从城乡分割走向城乡统筹，从单一化低层次向复合性、立体化，从覆盖不全面走向全面覆盖，从注重生存救助到生活救助转变，必将构建起统一、公平、普惠的制度体系，为社会成员的基本生活提供全方位保护。
加强社会救助建设，推动其发挥充分彰显分配正义的平台作用，需要对现行的社会救助制度和政策作适当调整和完善。
第一，拓展制度体系。适应民生需求，建立内容全面、制度完善的社会救助体系，是发挥社会救助效能的基本前提。当前基本民生需求呈现多层次、多样性、升级化变化趋势，社会救助制度要从生存救助向基本生活救助、从应对传统贫困到防御新社会风险拓展，逐步建立复合化、梯次性的制度结构，为每一个可能陷入贫困的社会成员提供基本的社会保护，使社会基本公正得以充分实现。为此，应通过对现有制度框架的调整、完善和补充，巩固已有制度，把成熟的政策提升为新制度，使社会救助体系的制度构成更加全面、覆盖更加广泛。要在完善最低生活保障制度的基础上，进一步强化包括住房、教育、医疗以及权益维护等在内的各项救助制度，进一步完善针对失业、老年、残疾等原因的救助制度，积极探索符合弱势群体需要的康复服务、心理救助、就业扶持制度，及时出台针对非户籍流动人口、失地农民等边缘群体的扶持保护政策。继续巩固城乡低保，进一步细化救助内容，综合运用款物加服务的救助方式，优先和着重保障失依儿童、老年人和残疾人的基本生活。继续完善医疗救助，适当放宽准入条件，加强与基本医疗保险、农村合作医疗、商业医疗保险的衔接，在条件允许前提下逐步取消病种限制和救助限额，逐步扩大医疗救助覆盖人群和救助水平。加大保障性住房建设力度，采取租赁补贴、实物配租、低价转让等方式，优先保障救助对象的基本住房需求。完善临时救助制度和应急性救助，有效应对意外变故造成的生活风险，逐步扩大低收入边缘群体救助范围。
第二，改进制度设计。社会救助是一种选择性社会保障制度，所面对的是全体社会成员，而只有符合救助条件的人才能得到应有的救助，唯此才能体现国家和社会对弱势和贫困群体生存权益的尊重和保护，才能彰显公平社会的包容性和分配正义价值。救助准入机制作为救助对象筛选机制，直接决定着社会救助运行成效。只有把制度设计的着力点放在完善准入退出机制上，才能从根本上实现“应保尽保”的救助目标。为此，要从救助标准制定、收入审核、需求评估等方面入手，进一步探索完善以收入和支出相结合、以家庭为单元、兼顾个体，分层化、分类化的救助准入退出机制。其一，完善救助标准制定。不仅要依据财政能力，更要结合贫困家庭的结构特征，涵盖基本生活需要，建立同步于经济社会发展水平和物价波动的生活保障标准动态调整机制。医疗、住房、教育等专项性救助标准，应突破以低保为资格的限制，建立以需求评估为主的救助标准。应从有利于降低不合理差距、促进城乡一体化的角度，适时将救助标准制定权限，上调至省级政府，省级政府制定指导性标准，县级政府依据经济社会发展水平执行有浮动的救助标准。其二，加强救助需求评估。贫困对象需要在多大程度上救助有赖于精确合理的需求评估。需求评估主要从支付能力和基本需求两方面来进行。对支付能力的评估重点是家庭经济状况核查，要继续坚持收入申报和核查相结合的手段，进一步完善低收入家庭认定办法，建立收入和财产指标体系评估救助对象家庭经济状况；进一步探索设立家庭收入核查机构，在保障公民权利前提下，完善跨部门的家庭收入信息共享机制；研究编制低收入家庭基本生活费用价格指数，加强对低收入家庭经济状况的动态监测和群众评议，既要以家庭为单元也要兼顾家庭成员个体的救助需求。加强对基本民生需求的评估，在相同经济条件下优先保障刚性需求和特殊困难家庭的需求。其三，完善退出机制。要支持有劳动能力的救助对象早日脱离救助，积极融入社会、自食其力。要加强与就业相衔接，针对低保对象的特点和市场需求，为其提供免费或优惠的技能培训和职业教育，多渠道创造就业机会。加强救助对象的分类登记管理，适当扩大有劳动能力的救助对象与无劳动能力救助对象之间的救助级差，提高其劳动自救积极性。
第三，加强制度衔接统筹。这是发挥社会救助制度整体效能的需要，目的是在体系内实现各项救助制度互联、互补，在体系外与就业、保险、社会扶助等制度衔接、配套，实现社会救助功能的规模化和最大化。为了实现社会救助体系内外的衔接和整合，需要从三个层面着力。一是从消除社会成员的贫困出发，基于衣食、住、医、教、行、权益保护等不同层次的基本需要，合理整合各项救助制度和政策，形成全覆盖网络。制定与正式救助制度相配套或补充的临时性救助措施，以应对物价上升或其他突发因素对低收入家庭造成的生活困难。二是应逐步实现城乡统筹。社会救助制度严格来讲技术标准相对不高，完全能做到城乡统筹。要深化以户籍为条件的救助资格认定制度改革，探索以居住地和纳税年限为标准的资格认定制度，逐步打破城乡二元化的救助体制。要加快社会救助制度在农村的推广普及，实现医疗、住房、就业扶助以及水、电等减免优惠政策城乡制度统一。积极探索非户籍流动人口、农民工的医疗、权益保护等救助制度，为城乡一体化救助创造经验。三是从提高效率出发，形成救助工作联动机制。进一步理顺部门职能，适当调整和归并不同部门的救助职责，建立联席会议或救助会商制度，形成既合理分工又协同配合的救助工作机制。由不同部门、社会组织负责或参与的救助行动要在一个信息管理平台上组织实施，促进信息共享和资源整合，避免出现救助不公正现象。
第四，优化管理运行。我国社会救助体系运行已发展到向管理要效益阶段，必须以救助工作规范化水平的提高，促进社会救助体系效能的提升。规范管理的基础在于依法管理。要积极推动《社会救助法》及早出台，调整完善城市低保条例，研究出台农村低保条例，及时将各地行之有效的救助政策措施上升为制度，为救助工作的规范化管理提供制度保证。需要依据社会救助相关法规政策，围绕社会救助对象申请、审核、审批、公示、救助金发放、评估与反馈等各环节建立可操作化、精确的制度规范，严格和规范各项工作操作流程。
四、社会救助发展的保障条件
社会救助既是社会体制的构成，也受社会体制的制约。处在社会基础层面的社会体制改革如果深入不下去，嵌入其中的社会救助制度的发展也必将难以实质突破。其实，我国社会救助实践中遇到的问题，从根本上来看，主要是政府职能不到位以及外部社会体制改革滞后于社会救助发展的需要，因此，只有加快政府职能转变，深化社会体制改革，才能为社会救助发展创造条件。
第一，应着重强化政府的社会救助职责。作为政府的一项基本职责，各级政府应当把社会救助作为基本公共服务放在社会管理的首要位置，注重维护社会公平正义，统筹社会救助事业规划、项目和资金安排，认真履行主导责任。应建立中央主导、地方分责的社会救助政府责任框架，中央政府从宏观层面，注重在调控和均衡化方面，在规制、资金和对地方政府的考评环节发挥主导作用；省级政府要发挥辖区内调控职能，在制订救助标准和财政资金调配方面发挥作用；县区级政府侧重于因地制宜地贯彻和执行各项救助制度，承担适当的财政责任。要根据经济社会发展需要，优先把社会救助纳入各级经济社会发展规划，使社会救助事业进入基本公共服务体系。建立政府部门与社会组织合作机制，保护民间救助参与的积极性，发挥公益性社会组织和基层社会组织在群众帮扶中的优势和作用。大力加强和支持社会救助经办机构建设，扩大政府购买服务，为社会救助工作的正常开展提供必备条件。加快推行政府行政问责制，拓宽民众参政议政渠道，使政府救助工作有广泛有力的社会监督。
第二，应加快建立社会救助资金自然增长机制。加大政府财政投入和调动社会资源是社会救助体系顺利实现发展转型，彰显公平性的物质条件。从战略上看，应加快调整和完善财政支出结构，促进财政支出向社会救助支出倾斜。公共财政用于社会救助的资金总量和结构应根据社会经济发展状况、贫困形势的变化、财政收支等因素适时进行调整，使社会救助的标准同步于物价总体波动、社会平均生活水平的变化，确保社会救助体系可持续发展，最大限度地满足贫困群体基本生活需要和解决其他困难的需要。要逐步建立以省级财政投入为主、中央财政补助、省以下财政比例分担的救助资金财政分担体制。应适应“省直管县”改革的推进，配合救助标准制定权的上移，使省级财政在救助资金投入中占大头，适当减弱区县财政责任，取消乡镇、街道财政配套。中央财政要进一步完善专项调剂资金制度，用于补助中、西部、革命老区、少数民族地区以及老工业基地、资源枯竭地区救助资金的不足。加快转移支付制度与方法、手段的改革，逐步采用“因素法”为基础的转移支付办法。在转移支付的结构安排上，中央和省级财政要根据地区人口、经济、财力和支出标准等综合因素，科学测算救助“标准支出”和地区财政“标准收入”，依据客观指标，设置转移支付救助项目和指标，确定标准支出规模。同时，应大力发展社会慈善事业，引导各界热心捐献及提供帮扶服务，充分地调动社会资源补充社会救助资金的不足。
第三，应妥善解决基层社会救助工作力量薄弱和经费短缺的问题。要用好基本公共服务均等化带来的机遇，破除狭隘部门利益，主动将社会救助工作所需的编制、机构、人员、经费纳入政府公共服务均等化战略；在体制外，要积极探索在社会救助领域引入专业社会工作，推动社会工作岗位开发，建立政府购买服务机制，解决社会救助工作队伍和经费问题。
第四，应建立向中低收入群体倾斜的收入分配机制。部分社会成员在收入分配格局中的劣势是造成贫困的重要原因，只有形成有利于向中低收入群体倾斜的收入分配机制，才能从上游缓解社会救助的压力，同时也才能使社会救助起到扶持弱势群体自立的目的。政府要主导收入再分配机制，强化维护社会公平分配的职责，通过财税杠杆和国有资源，合理缩小初次分配产生的收入差距。通过经济结构和税制调整，避免落后产能和税负向农村、经济欠发达地区以及中低收入群体转嫁。应保障流动人口、农民工等低端劳动者的合法收入，执行严格的劳动保护制度、最低工资制度，切实维护劳动者合法权益。
第五，应推进城乡分割的户籍管理制度改革。导致社会救助分配不公，城乡差距拉大的体制原因在于不合理的户籍管理制度。现行的城乡分割的户籍管理制度与就业、入学、社会救助等制度紧密相连，不对其改革社会领域特别是社会保障领域就难以实现城乡一体化。目前全国已有10余省区市开展了统一城乡户口登记制度改革试点，需要在总结试点经验基础上，进一步推进这项制度的改革，逐步缩小城乡居民因户籍登记管理差异而产生的社会保障待遇差距，为社会救助城乡统筹一体化发展创造条件。
社会救助作为保护公民基本生存的制度，分配正义是其价值基石。我国社会救助体系的建立实施对于维护社会成员的生存权益，促进社会公平正义起到了基础性作用，但仍不适应新形势下基本民生需求对分配正义的要求。必须以分配正义为发展和改革的价值支撑，以结构升级、程序优化为主要目标，以拓展体系、完善制度、加强管理为重要内容，进一步推动社会救助体系建设向保基本、全覆盖、多层次、防预型方向发展。为此，必须发挥政府的主导作用，优化救助制度设计、加强制度衔接统筹，加强制度规范化运行，同时还需要社会体制的改革与之同步。
注释：
①陈少峰.公平的正义.北京：人民出版社，2009.31
②李强主编.分配正义简史.南京：译林出版社，2010.5
③数据来源：中国民政统计年鉴2010.北京：中国统计出版社，2010
④2009年，城市低保人数2 345.6万人、农村低保人数4 760万人、五保供养人数553.4万人。
⑤根据《中国民政统计年鉴2010》和《中国统计年鉴2009》整理得来。
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