官僚制之后是什么？——兼与张康之先生商榷，本文主要内容关键词为：官僚论文,张康论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果摒弃官僚制已经成为一种时代的要求，那我们则必须在理论上提出“官僚制之后的是什么”这个基本问题。张康之先生以《寻找公共行政的伦理视角》提供了一种启发性的思考，站在对官僚制之弊病的人文救治这个理论立场上提出了公共行政道德化问题，并在理论和实践两个方面进行了积极的论证，给我们带来了一个新的理论视野。客观上，科层制是现代社会在成长过程受到经济主导而产生的一种结构，它是现代社会结构化的最显著方面。（注：值得注意的是，不加区分地使用“官僚制”这个术语时，在常识意义上将会导致两个混乱：第一是无法将传统的官僚制形式和现代官僚制形式（即科层制）区分开来，而这两者之间实际上有着不可沟通的鸿沟。实际上我们讨论的是现代官僚制。由于第一点，我们经常会把我国行政体制中存在的官僚主义与官僚制弊端直接等同起来，而事实上，诸如长官意志、人情关系、个人特权等等官僚主义作风恰恰是科层制所拒斥的东西。所以有学者直接提出为“科层制”正名的问题。本文实际讨论的是科层制，但在涉及我国行政体制时，却包括对科层制的物化和官僚主义两个方面的克服，故而在标题中还沿用了“官僚制”这一术语。）对科层制的评估和提出对它的修正和替代问题，实际上与对现代性的反思是一致的，这个问题对于中国特色的社会主义建设具有基础性和战略性的意义在于，与社会主义市场这种探索性的经济体制一致，它是体现效率和公正的新型政治体制探索的可能路径之一。鉴于此，我们提出一些不同的意见，强调通过外在的方式为公共行政提供道德制约或者引进公共行政的道德主体都不足以克服现代社会管理的物化，一个实际可能的方案在于尊重现代社会的结构化，把公共管理所内含的价值约束激活为它的基本维度，从而促进社会秩序的道德化。
一、官僚制的意味
官僚制对于现代西方社会的发育，其成就是不言而喻的，在某种意义上，赫伯特·西蒙在20世纪70年代以决策理论及其相关研究获得诺贝尔经济学奖便是对韦伯关于现代社会之科层制理想类型的一个总结性评论。但是，它的成就也不足掩盖它的矛盾或弊端，正是因为此，“摒弃官僚制”或“再造政府”在20世纪80年代以后成为在西方公共行政之研究和实践领域都很强劲的呼声。这一点直接推动了我们学者官僚制的反思和对公共行政的新思路的积极探索。
但值得注意的是，西方对科层制的反思是在新的条件——主要是新自由主义意识形态逐步占据西方政治价值主导地位——进行的，这意味着这种反思本身并不涉及科层制的历史合理性和内在局限，而主要集中于科层制在满足现代社会的效率要求方面的失灵，也即是政府失灵。例如，在“再造政府”的理论呼吁和实践中，“再造”本身即意味“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程”。（注：戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社，2002年版，第14页。）我们应该看到，这一目标实际上是由于20世纪70年代之后西方新的科技革命、管理革命和跨国公司崛起所催生的全球市场结构变化等因素直接推动的，因此直接要求不是彻底抛弃现代公共管理体制，而是对科层制的改进。这种改进，由于现代市场与科层制之间的复杂关系，如果不从根本上改变建立在现代市场之上的政府与市场的关系，而提出根本地解决官僚制的物化问题是不可能的。为说清这一点，我们必须审理科层制的意味。
在科层制研究的历史中，韦伯可能是恰当的起点和产生持续性影响的最重要理论家，因为正是他对科层制的历史合理性进行了准确的定位和提出对科层制的理想类型。在韦伯看来，官僚制是在经济成为社会的主导因素，人们行为从传统、价值、情绪向目的理性过渡，统治类型由传统的和魅力型向合理的过渡这一背景下逐步成为合法型统治的“最纯粹类型”的。指出这一点非常重要，因为恰恰是韦伯说明了官僚制的合理性前提，这个前提是现代经济。如果进一步注意到，这个经济的两个基本特征是为利润而生产和组织化生产，那我们便不难理解以这种经济为基础的政府体制为什么会突出效率要求，也能够理解为什么韦伯断言“契约任命即自由选择，是现代的官僚体制的本质”？（注：韦伯：《经济与社会》上卷，商务印书馆，1999年版，第247页。）也能够理解为什么现代官僚是形式化（即程式化）的？只要注意到上述基本问题，我们便会把现代官僚制与古代官僚形式区分开来，从而看到它恰恰反映了现代经济基础之上的个人独立、契约平等、程序公正等基本要求。并且可以肯定地说，这是它的道德方面，当然也正是在这一意义上，它是反对道德的。因为，它在选择了与市场一致的价值作为自己的道德底线，便拒斥对它的其它道德要求。这样，如果提出摒弃官僚制的问题，而不在理论上证伪工具理性问题将会引起逻辑问题。
现在，我们转向公共行政。在这一点上，韦伯说得也很清楚，借助于官僚体制的行政管理班子进行的统治，是“合法型统治的最纯粹类型”。也即说，公共行政实际地承载传统社会之政治的职责。但是，这多少面临着一些基本的矛盾，这些矛盾与现代经济政治体是一致的。历史地看，如果公共行政的含义是属于公共生活的管理，那么它是以不干预私人活动为自己的价值底线的。在现代社会，这一原则虽然几乎完整地保留了下来，但由于现代经济（私人）活动之间的普遍依赖，公共生活本身的内容已经大大地改变了，它不是经济之外的某种独立的公共生活，而是与经济这种私人活动一致的公共活动。（注：关于这一点，可能会引发进一步的争论。但必须指出的是，这是一个长期被学者们忽视的事实。阿伦特等人早就指出，在资本主义社会，“物化化的劳动占据公共领域，就无真正的公共领域可言，最多只是进行一些公开的私人活动”。参阅《人的条件》，上海人民出版社，1999年版，第114页。）当现代政府按照市场的要求变化时，政府与市场、政治与行政的二分便成为不可避免的趋势，因为市场挑战着传统的政治伦理，但社会又需要一个整合的秩序框架为市场提供保障。由于这一特征，现代政府成长一个独特的路径，一方面，它必须为解决在市场中形成的道德冲突提供一个价值平台（罗尔斯所言的“重叠共识”、布坎南所言“赞同的计算”），并直接干预市场效率的失败，即市场失灵；另一方面它又不能把自己的价值强行推向市场。这便导致了政府与市场、效率与公平的复杂争论。在这种冲突中，服从宪法政治框架，科层制担当着维系社会秩序的重任，它以宪政共识作为自己的价值和道德前提服务于市场的效率要求。所以，虽然行政在其起源上是政治的，但它逐步摆脱传统政治而成为相对独立的领域，正是因为这一点现代社会在西方那里最后形成政治与行政二分的公共事务管理体制。而这一结构也表征了公共行政的尴尬，它无法对社会提供价值制约，但它却又是人们公正诉求的体制依赖。
二、公共行政的尴尬和给官僚制戴上伦理紧箍咒的可能性
正是由于官僚制的上述意味，它在现代社会中必然与经济过程同步地发生物化现象。因此，从韦伯正面确证这种“无人统治”的理想方式之际，他也实际上提供了对它进行批评的入口。在今天，对官僚制的批判已经从不同的方面提出，但无论是马克思主义的还是自由主义的，批判的存在只是官僚制自身问题的直接反映。因此，在理论上提出对官僚制的救治也是一种现实的要求。
但不管怎样，在设计救治方案时，我们必须注意官僚制本身的意味，这便是作为一种契约，它本身即是“道德的空场”，故而不可能在保留契约方式基础上给它戴上一顶道德的帽子。因此，从根本上来说，无论是马克思主义者还是自由主义者，都面临马克思对英国社会主义者的批评，既要资本（保留科层制），又不要资本家（拒斥物化），这是完全错误的。（注：参阅《马克思恩格斯全集》第46卷，上册，第517页。）当然，我们现在还没有进入马克思所预计的彻底抛弃官僚制即消灭资本主义的那种历史条件，因此我们必须在公共行政这个问题上面临这样的尴尬，既要忍受它的物化代价，又必须在理论和实践两个层次上提出对它的“道德”制约的可能性问题。应该说，张康之教授关于“公共行政的伦理视角”现实意义也在于此。这样，我们的问题便转化为在现实条件下，如何进一步审理官僚制的“道德的空场”？如果审理被这个“道德的空场”所掩盖的“制度的空场”——即被自由主义假设所掩盖的社会公正要求和制度改进的可能性。我们认为，这一要求作为制度改进的强大动力而存在，而现代经济结构和官僚制本身的发展也不断积极着制度改进的条件。只有从这个角度出发，对科层制的批判便不再仅仅是给披上一件道德的外衣，幻想只要在公共管理中大量使用道德水平高、素质优秀的人才，无论是其效率还是公正的目标都会迎刃而解。因为，现代社会成长的基本经验告诉我们，问题并不在于人，而在于制度本身。
这样看来，对待官僚制本身，我们认为下列立场是中肯的，即科层制具有两面性：它对自由和自发性，自然也对社会进步，构成强有力的威胁；但同时对个人和社会，又提供了许许多多利益。（注：参阅查尔斯·佩奇为彼得·布劳等《现代社会中的科层制》第二版写的序言，学林出版社，2001年版，第4页。）这也决定了现代公共行政体制改革的尴尬，即必须在官僚制内部对官僚制改进，从而达到改变自身的目标。西方，特别是美国的行政实践在经验上展示了这种可能性，而理论上正反两个方面的争论，也说明这似乎是惟一可行的路径。下面我们较为详细地讨论一下有关理论。
从韦伯出发，在理论上官僚的焦点问题似乎是理性，但是理性不是一个道德的预设，而是具有现实基础的抽象的理想类型，我们已经充分看到韦伯的官僚制与经济人假设之间的关系，因此，以“交往理性”或“公共理性”来替代官僚制之工具理性基础一直是不同批评思潮的基调。特别是社会批判卢卡奇以降，西方马克思主义攻击资本主义的重心之一即是工具理性，它通过法兰克福学派而成为今天的显学，哈贝马斯影响尤为巨大。张康之教授也充分地注意到这一点，但直接从哈贝马斯出发仍然面临着一个问题，即不替代资本主义的经济实质而试图在其上嫁接一个“交往理性”同样是一个乌托邦的追求，这是哈氏理论影响大但难以操作的基本原因。特别是哈贝马斯基于交往理性采取普遍法治国家预设并为北约干涉南联盟进行辩护时，他更是面临一种尴尬：在全球范围，由于这种价值不通过统一的程序成为全球共识，它便成为少数强权国家剥夺和压迫其他国家的工具。这一做法也直接违反西方的民主精神，不仅无助于解决官僚制的问题，反而出现了韦伯所要预防的价值合理性问题，即否定了官僚制对民主的保障意义。事实上，从西方组织变迁和管理学实践更容易地看出当代的问题，因为至少在梅奥霍桑实验之后，李嘉图的群氓假设（即经济人假设）便受到了致命的打击，但问题是在实践上我们无法克服这种历史的依赖关系。在这一点上，除了经济实践的巨大强制性外，同样重要的是，在理论上或许正如罗尔斯评论功利主义以及反对派所作的断言，不是经济人的假设没有局限，而是它的反对派缺乏一个完整而统一的学说。在理性假设上，组织人、社会人和复杂人无不切中经济人的问题所在，但总是无法替代它。
从前面讨论看，官僚制改进问题涉及两个方面：一是作为整个公共行政体系赖以作用的价值共识，即宪政框架；二是在这一宪政框架上公共行政改进的政治程序。罗尔斯以其“与作为公平正义相联系的秩序良好之社会”前提，强化了通过改进共识来改善官僚制的可操作程序。（注：参阅罗尔斯：《政治自由主义》，译林出版社，2000年版。）在这个框架中，我们将能够通过程序和组织方式使新型的道德成为政治价值，从而获得对程序和组织方式的改进，达及公共行政的“道德化”要求。这就既回避了把传统的道德重新纳入官僚制这种不可能的想象，又拒斥地简单地站在后工业文明（或后现代）立场上把那些既经不起分析更不能操作的价值凌驾于社会秩序之上的要求。当然，共识改进这种机制事实上也是以保全多元性为前提的。通俗地讲，即试图克服体制对人进行道德要求这种不合理状态，也鼓励个人通过奉献来促进体制改革的做法。不过，在理论和实践上，这种对官僚制的改进，结果仍然是官僚制。这样，本文标题“官僚制之后是什么”的答案仍然是官僚制。但不能否认的是，从长远看来，如果这种改进是可能的话，它的最后结果也会彻底地改变官僚制而进入彻底的民主制公共生活管理体系，因为在一步一步的制约过程中，市场最终将退出现代社会的价值主导地位，而作为社会运行的必要基础而存在。
三、中国行政体制的道德化和以德行政问题
在论及中国行政体制时，必须回到中国语境。在这里，我们首先提出几个流行的研究容易忽视的重大问题：其一，不加区分的“官僚主义”是不是对现代官僚制弊端的一个准确概括；而要解决这个问题则必须涉及第二个问题，我们现行的行政体系是否是现代官僚制；而要回答这个问题则需要，第三，我们的社会结构和制度安排是否能够与西方进行沟通。如果不提出这三个方面的问题，我们便容易形成两个方面的混乱：一是从我们自己的伦理价值出发批判西方的官僚制，形成外在性批评；其二，简单地套用西方官僚制经验和理论来研究中国的行政问题。
我们先从第一个问题入手，在这个问题上，邓小平同志有着科学的概括，在1980年对我国领导制度中的官僚主义以及其它弊端批评时，他指出官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象。我们现在的官僚主义现象，除了同历史的官僚主义有共同点以外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义。（注：《邓小平文选》，第二卷，人民出版社1994年版，第327-328页。）它的特点是同我们独特的社会主义集中管理之政治体制直接相关，也同我国发展中国家独特的社会结构直接相关。正是这个原因，我们不能从批判官僚主义出发，直接得出否定西方官僚制的结论。在直接的意义上，现代官僚制是克服传统官僚政治许多重大弊端的有效制度，例如在我国行政体制中长期存在的家长制作风，甚至下级对上级的人身依附关系、领导干部的终身制、政治特权等封建主义残余影响。事实上，邓小平反复强调和特别重视党和国家领导制度的改革，其最重要原因在于，在我国行政体制中出现的这些错误，“固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”。（注：《邓小平文选》，第二卷，人民出版社1994年版，第333页。）正是这一点，在现代社会的普遍性上，我们必须从改进体制入手，而不首先对行政主体提出道德要求，通过这种方式来满足社会主义行政的基本要求。
第二，由于中国行政体系并非典型的科层制，也即与西方资本主义的行政体系有着本质的差异，因此必须把中国特色的社会主义作为研究中国行政改革起点。关于这个问题，国内学者已经充分注意，并从不同的方面提出问题。在这里，我们着重强调的是在特殊的意义上，由于我国实际地提出了对西方官僚制的替代问题，因此，必须重新审视自身独特的历史资源。例如，社会主义价值共识对行政体制的制约问题。当然，在当前我们面临的情境更为复杂，即在市场化进程中已经开始出现的物化问题。而对于此类，在全球范围对现代性的反思则必须成为我们的基本立场。在这一点上，举个具体的例子，即政府与市场职能的划分问题。我们必须从西方的经验教训入手，充分认识到政府同样内含着对市场进行制约的职能和政府作为重要的经济资源的事实，从而防止由于人们对市场的偏好而忽视了这一点。事实上，斯特兰奇女士通过对10多年国际政治经济变化的观察，她强调人们往往忘记这一点：市场仅仅存在于国家的许可和权威之下，而且它们经国家命令的允许的方式从事经营活动。（注：参阅斯特兰奇：《赌场资本主义》，社会科学文献出版社，1999年版，第33页。）因此，在这一点上，我们必须重新审视政府的作为问题。当然，我们并不直接从这里出发提供彻底地改变市场经济性质的问题，这一乌托邦目标远没有达到实现的可能性。因此，惟一的现实可能是政府改进，西方对官僚制提出了这个问题，我们有中国特色的社会主义在对西方现代性替代的意义上也直接面临这个问题。这便涉及第三个问题。
第三，在普遍意义上，这种改进的可能技术路径。关于这一点，我们认为，本文第二部分的罗尔斯框架可以作为重要参照，即通过建设科层制来改进科层制，这似乎是一个矛盾，但它确是惟一可行的道路。事实上，20多年的改革经验和教训之一不是都能够在这一点上得到体现吗？一方面，我们成功改变了超越实际水平的对个人的要求，从而极大地实现了个人的解放和体制的活力；另一方面由于体制还不完善，造成行政体制的官僚主义作用的泛滥。通过制度建设来实现社会主义民主，这一点不仅是我国现行行政体制的改革要求，同时也是通过与西方社会制度进行沟通的地方。在这一点上，对西方的研究恰恰能够成为我们的重要参照。
在上述三个前提上，我们便能够与张康之教授“公共行政的伦理视角”所推导出的“以德行政”进行对话。我们基本上不能同意这一结论。在我们看来，在普遍意义上，我国尚没有直接以后工业文明作为物质基础来超越现代性的形式化，因此《公共行政的伦理视角》把后工业社会作为起点，存在诸多难度。（注：参阅《公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社，2002年版，第10页。）从中国特色社会主义对现代性的超越看，我们能够从价值上提出对行政主体的道德要求，但是，却不能把这一要求作为组织制度的原则。也即是说，在没有证明“组织人”和“经济人”已经在我国成为过去之际，我们便不能简单地提出新型的人的预设，当然也即是现代社会结构的预设。对于这一种前瞻性道德研究似乎可以这么做，但是对于公共行政这种操作性要求很高的研究来说，则是不行的。因此，在这个问题上，“公共行政的伦理视角”也带有对“以德治国”原则的某些误解。我们认为，如果不在现代性基础上来讨论“以德治国”这个问题，必须会陷入一个理论困境，即无法把这一思想与传统政治伦理区分开来，从而在实践上形成对少数行政主体道德水平的依赖，这恰恰是违悖现代民主精神和社会主义价值要求的。
前面已经强调，现代社会制度的最重要特征之一，即是在管理个采取了否定传统价值的不确定性，从而为增进民主提供了有效通道。而它的物化的克服必须通过扩大生产力基础和自觉地进行社会改造来进行。这意味着，社会主义绝不是一个价值判断，而是一种现实的运动，这一点马克思早先说清了。因此，切不可把“以德治国”理解为中国传统政治伦理的复归或后工业文明的要求，而必须把它作为当代有中国特色的社会主义要求，这一要求既包含了对前述对西方现代性的替代选择（内容替代），同时又是以尊重现代性民主政治规律（形式规律）为前提的。因此，“以德治国”问题恰恰不是一个结构原则，而是中国共产党人特色政治的内容，它与通过市场这种方式来建设社会主义的经济这一经济结构是等质的。这样看来，张康之教授所言的政府道德化才是成立的，但是这个道德化恰恰又不是能够通过培养道德主体来实现的。首先需要解决的问题是，通过现代法律建构起一个保障伦理价值进入政治的合法程序，通过程序正义防止个人或少数利益集团垄断社会分配权力。这正是罗尔斯作为公平的正义给我们提供的启示。如果不意识到这一点，“以德行政”便缺乏实际操作的基础。张康之教授指出“基于法律制度的原则而构建起来的形式化的社会秩序并不是真正理想的社会秩序”，（注：张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社2002年版，第361页。）这一点无疑是正确的，但是进一步指出：“真正属人的秩序的建立必须是对这种虚假秩序的扬弃，是一种对人进行了价值改造，使人在普遍的伦理体系中准确地找到自己位置的秩序”，这却是有问题的。且不说“真正属人的秩序”是一个无法证伪的价值，从而是无法进入操作的传统政治诉求，仅就“对人进行了价值改造”这一点来说，如果张教授把“如果政府不能够在体制上道德化的话，行政人员的道德因素就仅仅性于单个行政人员的道德，是不稳定的、不恒久的”这一前提坚持下去的话（注：张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社2002年版，第312页。），那我们无论是从当代西方实践，还是中国面临的问题，都可以看到：“普遍的伦理体系”如果能够在政治上体现，必然是通过合法程序成为政治实践价值的那种东西，这意味着形式化的社会秩序仍然是基础性。离开这个基础声称一种普遍的价值，必须会形成一种霸权政治。普遍人权的困境、哈贝马斯关于普遍法治社会的声称所遭遇的问题，从实践和理论两个方面都证明了这一点。当然，张教授已经意识到公共行政的伦理化最终不是一种强制性的外在秩序，而是内在的自觉，并且从利益需求和秩序供给等多方面讨论了这个问题。这些讨论给我们提供了积极的意见，但是其中也包含着重大的张力，例如“行政人员的以德行政是社会公正和公平的前提”（注：张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社2002年版，第398页。）这个提法不应提倡，一方面，我们无法在这一点把现代政治与传统区分来，另一方面近20年中国改革开放实践的经验告诉我们，在利益面前，行政人员的德行在利益面前是最靠不住的东西之一，否则我们便很难解释已经出现的重大的腐败现象。因此，我们强调的是，张教授的讨论至少面临一个矛盾，如何把实际上外在的伦理要求内化为政府和公共行政的实际品质？也即是说，张教授之以德行政恰恰是一种伦理的视角，一种无法实现的伦理视角。
我们的意见是，马克思对资本主义的批判并非因为资本主义不道德，而是它的内在矛盾，因此对资本主义的替代也不是给资本主义穿上道德的外衣，这也是不可能的。事实上，我们已经强调，每一种制度都包含了不可超越的道德前提，并且体现在它的公共行政中。社会主义对资本主义的超越首先不是在道德上，而是在它的制度优越性上，这种制度本身能够克服资本主义社会秩序的物化现象，从而保全了被这种物化所排挤的多样性的价值、多元化的道德要求，从而从根本上解除了制度对人的强制。在这一意义上，我们当前面临的问题，绝不是外在地提出道德要求，而是如何在制度上完善这样一种体制。这样看来，以德治国的关键不是以德行政，它仍然是以法行政，只是我们必须把法本身不再看做是传统社会以阶级或阶层对抗为基础的统治意志的体现，而是以平等的多样性、公正为基本内涵的治理原则的体现。在这一意义上，以德治国首先强调的恰恰是政府和公共行政忠实地反映最广大人民群众的利益要求这一点，即张康之教授所言的“公共行政的道德化”，它也是“社会秩序的道德化”的基本保证，但是绝不是依赖行政主体的道德化的结果，相反行政人员的道德状况（不是他们的个人道德水平，而是作为行政人员的普遍的道德水平）恰恰是规范行政的后果。
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