试论我国的再就业税收优惠政策，本文主要内容关键词为：再就业论文,试论论文,税收优惠政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然再就业问题随着市场化改革的深入有所缓解，但由于“累积效应”，其影响范围之广和程度之深仍是社会关注的焦点。为了解决下岗再就业问题，政府也出台了许多税收优惠政策。而现行政策从指导思想、政策条文到作用机制均存在诸多缺陷，导致政策效益不高。为了有效缓解我国就业矛盾，本文提出从扩大再就业税收优惠范围、丰富优惠形式、提高政策法律层次等方面的优化建议以及严格执法检查程序、加大违法处罚力度等建议。 职工下岗是中国市场化改革过程中出现的特殊社会现象，其问题的复杂性和严峻性凸现在三方面。一是下岗人数规模庞大，虽然近年来每年新增下岗职工人数不断减少，但仍有大量下岗人员未能再就业。2013年城镇登记失业率4.1％（2014年政府工作报告），2012年有917万（ 2013年中国统计年鉴）城镇下岗职工，2012年年底城镇失业人员再就业人数552万人（ 2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报），但仍有300多万人尚未实现再就业。二是再就业增长率处于波动之中，增长缓慢。我国城镇职工下岗人员再就业率（再就业率=当年下岗人员再就业人数/当年下岗人员总人数）从2008年的56.43%增长到2012年的60.20%（ 数据来源：2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，作者整理），增长缓慢，2009年、2011年再就业率均较前一年有所下降，处于波动之中，再就业率仍处于相对低位。三是下岗失业人员生活极其困难，甚至无法保障其基本生存需求，这既不利于社会公平与稳定，也有悖于“人人平等、按劳分配”的社会主义劳动制度。 近几年来，为进一步促进再就业工作，国家针对再就业薄弱环节，适时出台了一系列税收优惠政策，初步形成了一个结构合理、覆盖广泛、层次多样的再就业税收优惠政策体系。再就业税收政策在税收体系中处于何种地位，在促进再就业方面效果如何，本文将对其进行分析。 一、再就业税收优惠政策实施的理论依据 （一）再就业问题形成的历史背景 再就业问题的产生有其深刻的制度因素和转轨特征。伴随着我国经济体制改革的推进，以市场为导向的劳动就业体制改革也在不断深化，显著表现为在计划经济下以“高就业、低工资、低效率”为特征的“统包统配”就业体制转向市场经济下“自主择业、自主招聘”为特征的“双向选择”就业体制。在计划经济体制下，国有企业等公有制经济形式除了组织生产外，还承担了大量的安排就业和提供社会保障等理应由政府承担的社会责任，导致企业权责不分、负担加重、经济效益低下。庞大而低效的国有企业影响了经济效率，对其进行全面改革势在必行。改革的目标之一就是将社会责任随着市场化改革的推进逐渐从企业中剥离出来，让企业轻装上阵参与市场竞争；其二便是赋予企业自主经营管理权，使企业在组织生产、职工辞聘等方面更多的是基于对经济利益的考量；其三便是对国有企业的产业结构进行调整，促进产业升级；最后便是对长期亏损、资不抵债的国有企业实行“关停并转”，实行民营化改制。国企改革的种种措施都指向一个结果，职工下岗现象的普遍出现。在此过程中，数以千万计的国企职工以“下岗分流、减员增效”之名被解聘，被动地承担了国有企业改革的成本。 （二）税收政策促进再就业的理论依据 再就业问题不仅仅是经济问题，更是关乎社会稳定和公平正义的政治问题。从下岗带来的社会经济成本来看：首先，使下岗职工产生了被剥夺感，进而引发社会信仰危机，认为政府不讲道义，下岗是政府的“卸磨杀驴”之举。其次，大规模的下岗是对人力资本的巨大浪费，表明生产要素并未得到充分利用，经济增长潜力并未得到充分挖掘。再次，下岗人员的大量存在产生了巨大的社会成本，影响社会的和谐与稳定。由于失去工作和收入，下岗人员承受着来自家庭、社会的巨大压力，容易在心理上失衡，往往成为影响社会稳定的高危人群。最后，下岗直接导致了下岗人员生活困难，带来了生存压力，城市下岗职工的生活困难程度较之农村更甚，他们在没有土地、没有现金收入，却面临着教育与医疗的刚性支出的情况下，可能连吃饭都成问题。此外，下岗职工主要集中在40至50岁之间，上有老下有小，其工资收入是家庭生活的主要来源，一旦下岗，全家就会陷入贫困的境地，使得受影响人群成倍递增。 在是否直接干预再就业问题上，政府陷入两难困境：一方面，从计划经济时期就业制度设计的初衷来看，国家与国企职工的雇佣关系构成一种“隐性契约”，职工接受低工资的代价是在其退休后获得相应的养老保障，低工资隐含着他们对劳动终身制和退休保障的投资，下岗结局无疑是国家的单方面“毁约”行为。另一方面，在市场经济条件下，企业基于对经济效益的考量采取减员增效的做法亦无可厚非，而且政府不应干预企业人事管理。但政府作为社会管理主体对两个问题仍需厘清：一是“就业”本身具有正外部性，不仅具有经济效益，亦具有缩小贫富差距、维护社会稳定的社会效益，政府对企业辞退职工的做法虽然不能直接进行行政干预，但必须基于社会效益予以经济补偿和引导。二是政府在下岗问题的角色扮演中具有责任和过失。从政府责任来看，国有企业在生产要素成本较低的时候超额利润都上缴给了国家，企业不但没有积累，而且还面临设备老化、离退休人员增多等问题，现在把企业推向市场，企业要调整产品结构、适应市场竞争，只得把困难转嫁到下岗职工身上；从政府过失来看，人们常常将下岗现象归咎于产业和资本结构不合理，人浮于事，但在计划经济时期，从产业投向、资源配置到人员招聘、组织生产等都是由政府决定的，下岗存在政府行为因素。 基于以上分析，在下岗再就业问题上，政府决不应以市场经济为借口而对下岗工人弃之不顾，甚至妄图以牺牲一代人为代价，依靠时间解决问题，而是应积极发挥政府职能，帮助下岗职工再就业。在具体方式上，政府应尽力避免两点：一是直接发布行政命令要求企业吸纳下岗职工（这样便回到计划经济的老路上）；二是通过所谓“买断”的方式给予下岗职工一次性经济补偿（财政既无力承受，也不能解决实质问题）。政府应该遵循市场化原则，发挥财政税收政策的激励和导向作用，促进企业吸纳下岗人员再就业。这样既不违反市场自主规则，也保障了下岗人员的基本权益。因此，国家促进再就业的税收政策具有理论依据和现实需求。 二、再就业税收优惠政策的效果评价 （一）再就业税收优惠政策概述 1.激励下岗失业人员自谋职业的税收优惠政策。从事个体经营（不包括建筑业、部分娱乐行业）并持有《就业失业登记证》的再就业人员在重新就业3年内，依照8000元/户/人的标准逐年抵扣当年实际应缴纳营业税、城市维护建设税、教育费附加税和个人所得税。若再就业人员年度应缴税款小于上述可抵扣税款限额，则以较少税款为限；若大于可抵扣税款限额，则以可抵扣限额为实际缴纳额。 2.激励企业吸纳下岗失业人员的税收优惠政策。商贸类企业、服务型企业（不包括部分娱乐业）、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区内的一些小型企业，若能利用新增的岗位来安置新持《就业失业登记证》的再就业人员，并能与其签订一年以上期限的劳动合同并为其缴纳社会保险费用，在三年内可依法按实际聘用人数抵扣企业营业税、城市维护建设税、教育费附加税和企业所得税的税款，标准是4000元/年/人，并可按各省、自治区、直辖市实际经济发展情况上下浮动20%。 （二）再就业税收优惠政策效果分析 《财政部、国家税务总局关于支持和促进就业有关税收政策的通知》出台，对下岗再就业人员自谋职业、自主创业，企业吸纳下岗人员等给予税收减免政策，有效地发挥了税收对再就业工作的促进作用。但由于指导思想、部分政策条款都颇具争议，其政策效果呈边际递减趋势，对其检视与完善已成为当前亟待研究的课题。 1.政策本身存在的主要问题。首先，优惠政策范围窄，税负不公。目前，再就业税收优惠政策的适用对象范围狭窄。一方面，被鼓励实现再就业人员的范围被框定在国有企业、破产需要安置和国有性质集体企业中下岗需要再就业的人员，而无业人员、失地农民、残疾人士都不在享受税收优惠政策的范围内。“就业”和“再就业”一字之差，不同群体在享受税收优惠政策的待遇上却迥然不同，这有悖于税收公平原则。就政府层面来说，不论是“就业”还是“再就业”，其面临的压力是一样的。为了帮扶弱势群体，必须要给予适当的政策倾斜，但不能对本已处于弱势地位的纳税群体再人为造成新的不平等待遇，否则既无法达到制定优惠政策的初衷，又不利于营造公平的税收环境。另一方面，再就业税收优惠政策面向的企业范围较窄，只包括纯零售商业企业、部分服务型企业（不包括娱乐业）以及一些国有性质的小型加工企业等，而能大量吸纳再就业人员的劳动密集型产业却无法享有同样的税收优惠。 其次，优惠政策过于零散，界限难以掌握。税收优惠政策是针对下岗人员再就业难这一现象出台的，在不同时期针对不同的情况，国家陆续出台了相关的税收优惠政策。许多优惠政策都是以实施细则、临时通知或补充规定的形式加以规定的，法律阶位低，且没有形成完整稳定的法律体系，导致人为随意性大，税收优惠可能被滥用或寻租，达不到预期效果。同时带来具体执行尺度难以掌握，执行严了加大税收征纳成本，执行松了给企业偷漏税费开了“绿灯”等种种问题。 最后，优惠政策的调整手段单一，减免税种有限。下岗职工再就业是一个系统工程，应建立起系统的税收支持体系。目前现有的再就业税收优惠政策条款少，主要体现在企业所得税、个人所得税和营业税上，而承担了我国主要税收负担的主体税种之一的增值税，优惠政策非常少。而在现实中，下岗人员再就业时从事个体经营选择的行业主要分布在商业零售、加工、修理、修配或者餐饮等领域，主要是因为进入这些行业所需的投资少、收益快、风险小。然而，上述行业除餐饮业外，都需征收增值税，不利于鼓励下岗人员自主创业。对于地方政府而言，再就业税收优惠政策主要涉及的是地方税种，减少了地方税收，地方政府执行这些政策的积极性并不高。 下岗人员的再就业问题是一个全国性、全局性的问题，中央政府发挥主导性作用，不应将解决该项问题的压力移至地方政府，否则，不利于下岗人员再就业宏观目标的实现。 2.政策执行中存在的主要问题。《就业失业登记证》是下岗人员享受国家优惠政策扶持的一项凭证，但在实际工作中，由于利益的驱动，如今却成为一些不法人员弄虚作假、骗证逃税的“通行证”，现行的再就业税收优惠政策在征管方面存在以下问题： 第一，真证假用问题突出。企业雇佣下岗职工来经营，凭借《就业失业登记证》办理营业执照。有些人拿到营业执照后并没有按照事先约定安置下岗人员，而是只给一些“借证费”、“租证费”。由于与经营者存在雇佣劳动关系，下岗职工迫于就业压力，也与经营者串通一气，共同蒙骗税务机关，偷逃国家税费。 第二，新老企业界定标准难以把握。再就业税收优惠政策规定了相应的享受优惠政策期限，如《通知》规定“原享受下岗失业人员再就业税收优惠政策的原持证人员，继续享受原税收优惠政策至期满为止，再就业税收优惠政策在2010年12月31日未执行到期的，可继续享受至3年期满为止”。于是，一些已从事个体经营的下岗人员，瞄准了这个时间差，“打擦边球”，纷纷以合法手段和程序注销旧照办新照，掩盖长期经营的历史，将原先正常使用而未到期的营业执照提前注销，稍微更换字号、名称或转换经营地点，重新申请办理新营业执照，享受新的再就业税收优惠政策，而实际并未改变其经营模式。在现有税收优惠政策中明确规定不能享受税收优惠的领域，在实际管理中难以实现有效的监控，税务部门也没有条件逐户实地核实。 三、优化我国再就业税收优惠政策的建议 为了实现国家促进下岗人员再就业的初衷，发挥税收优惠政策效应，国家财税部门应双管齐下。一方面完善促进再就业的税收优惠政策，完善法律法规；另一方面要加强执行管理，确保政策效果的实现。 （一）对优惠政策本身的完善 1.扩大税收优惠政策的对象和行业范围，保证发挥对下岗再就业的促进作用。一是适当扩大享受税收优惠政策的对象范围。把企业安置持有《就业失业登记证》的下岗失业人员这一条件扩大到持有《就业失业登记证》、《残疾证》、《低保证》等待就业人员和社会弱势群体。二是扩大享受税收优惠政策的企业范围。从公有制企业到私营企业、从服务业到制造业，以及吸纳下岗再就业人员的应纳税事业单位和其他组织，都给予相应的税收减免优惠，以期最大限度创造再就业岗位，提高再就业比率。 2.完善优惠形式，实现多种优惠形式并存。现有实行再就业税收优惠减免政策的税种中不包括增值税，实行减免的税种也不包括个人独资、合伙企业的个人所得税，对于下岗失业人员从事商业、加工、修理业等行业的税收优惠也只是部分优惠，这些政策尚未充分发挥对下岗失业人员的鼓励、扶持作用。针对以上问题，可从以下思路进行调整：第一，将现有的减免税种扩大至增值税。原有政策之所以未将增值税纳入进来，可能是因为增值税具有下一个环节的“抵扣链条”特点。但实际情况却是，众多的个体工商户可能不需要或者根本不具备开具增值税发票的条件，即使优惠政策对这一部分进行减免，也不会影响到增值税“抵扣链条”的完整；若个体工商户具备开具增值税发票条件，则将其按照企业标准执行，也不会影响增值税“抵扣链条”的完整。第二，对从事个人独资、合伙企业的下岗再就业人员缴纳的个人所得税比照个体工商户予以减免。现行的下岗再就业人员所缴纳的个人所得税是按照“生产经营所得”征收，并没有给予相应的优惠政策，实际上也成为其转换身份进行避税的诱因，应该进行政策上的调整。 3.提高税收优惠政策法律层次，对税收优惠单独立法。我国目前仅有一些零散的关于再就业税收优惠政策的文件，法律阶位低，税收优惠基本法律缺失，这与国家鼓励、扶持下岗失业人员积极再就业的初衷不符。所以，需要制定关于再就业税收优惠新政策，并要明确再就业人员享受优惠政策的权利和义务以及相关管理部门的职责范畴，设置完善的税收优惠制度，改变接收再就业人员企业享受税收优惠政策零散的状况，改为定点、定量执行，对于一些重点企业，还应给予更多的优惠政策，为再就业人员创造良好的就业环境，体现我国政府鼓励和扶持再就业的意图。 （二）对优惠政策执行方面的建议 1.严格检查优惠政策执行程序，保证国家政策得到全方位的贯彻实施。税务管理部门需严格审批下岗失业人员和企业的税收减免申请。符合政策的给予依法减免；对形式合法而实质可能存在骗取税收减免的，要仔细鉴别，并和相关部门比如工商等加强沟通和协调，保证税收减免申请能被及时、有效地处理，使国家税收在不无故流失的前提下，切实给予下岗失业人员以一定的税收优惠。另外，还应建立享受税收优惠企业的年检制度，及时根据实际情况调整享受税收优惠的企业名单。 2.加大违法处罚力度。若有不符合税收优惠条件的人员通过不正当手段获取《就业失业登记证》来达到少交税的目的，一经发现，首先要追缴其已被减免的税款并给以额外数倍罚款，相关部门应收回其所持《就业失业登记证》。若偷逃税款数额巨大，已触犯法律的还要移送司法机关处理。只有加大其违法成本，使违法成本远远高于少交税款，才能及时遏制这些企图通过税收优惠政策偷逃税款的行为。标签：税收优惠论文;