地方政府职能的落差与社会公共领域的治理困境--基于广场舞冲突案例的分析_公共领域论文

地方政府职能堕距与社会公共领域治理困境——基于广场舞冲突案例的分析，本文主要内容关键词为：政府职能论文,困境论文,社会公共论文,冲突论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1672—6162(2015)03-0023-10

      1. 引言

      社会公共领域是社会领域与公共领域的交织地带，是公民互动、政府与社会相互作用的公共空间，也是政府、企业和公民利益交织的节点，能否处理好社会公共领域的冲突和矛盾是能否实现社会和谐稳定的基础和关键。国内外理论界探讨社会公共领域治理“应然图景”的研究文献可谓汗牛充栋，特别是哈贝马斯(Jürgen Habermas)、奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)、戈德史密斯(Stephen Goldsmith)等西方学者在理论建构方面沿袭了“大社会、小政府”的西方理论路径，提出了公共领域、公民社会、多中心治理、网络化治理等一系列类似于“理想类型”的理论范式。但这些理论范式对于社会公共领域治理“实然状态”，特别是社会公共领域治理困境的关注却存在一定的不足，这些理论范式也未能深入地考虑资源稀缺性和竞用性的基本事实。但在中国这样的人口大国，人均资源严重不足对于社会自主治理能力发挥提出了严峻的挑战，制约了“大社会、小政府”理论逻辑的适应性。

      其实，早在1982年，政治学家达尔在探讨多元主义民主困境时就影射了公共治理困境的存在。达尔指出，是自治还是控制？多少自治与多少控制合适？应当赋予什么角色以多少自治？关于什么活动与包括政府部门在内的哪些其他角色有关？以及包括政府在内的什么角色应当在什么活动上向哪些其他角色施加多少控制？采取哪些控制手段？这些都是政治生活中的普遍困境[1]。但直到最近几年才开始有文献专门探讨社会公共领域治理困境问题。比如，Wani基于对非洲的观察，认为贫困、腐败、缺乏充满活力而又健全的公民社会，以及缺乏政府对公民社会组织约束是造成非洲社会公共治理困境的关键障碍[2]。王星基于案例分析探讨了中国城市基层社会管理的困境，认为在基层社会管理实践中，代表国家的权责型参与者与代表社会的生计型参与者内部的利益分化以及相互间的利益冲突使得社会自主治理陷入需要权责型参与者重新介入才能达成的尴尬境地[3]。但经验世界中社会自主协商机制成效如何？政府在弥补和改善社会自主治理困境方面表现如何？地方政府在社会公共领域治理实践中到底承担了什么样的角色？对于这些问题学术界尚未给予较为全面、明确的回应。

      有鉴于此，本文将基于案例比较，在分析社会公共领域中政府与社会主体关系基础之上，主要探究“地方政府职能堕距”对社会公共领域治理所带来的挑战。

      2. 案例选择及概况描述

      有学者认为，在决定采用何种研究方法时需要考虑三个条件，即研究所要回答问题的类型，研究者对研究对象及事件的控制程度，以及研究的重心是当前发生的事情，还是过去发生的事情[4]。研究“怎么样？为什么？”的问题类型一般适合使用实验法、历史分析法和案例研究方法。但实验法需要对研究过程进行控制，历史分析法研究的焦点是过去，只有案例研究方法适合研究者无法对研究过程进行控制，而且是聚焦当前发生的问题的情境。近年来持续升温的广场舞扰民或冲突事件正是这样的事件，而探讨广场舞冲突的缘由也正是研究“怎么样？为什么？”的问题。所以，案例研究方法就成为本文研究的不二选择。

      广场舞本质上属于公共文化活动，而广场舞冲突发生的空间主要是社区广场、公园等公共空间，属于公共领域范畴。如此，近几年来持续出现的“广场舞冲突事件”就可以作为分析社会公共领域治理问题的现实样本。同时，为了使本文研究结论更具有说服力、经得起推敲，本文研究采取了多案例研究设计。借鉴多元实验逻辑、遵从复制法则，本文案例的挑选综合逐项复制(Literal Replication)和差别复制(Theoretical Replication)双重模式，既挑选治理成功的经验性案例，也选择失败的经验案例，从正反两个方面检验研究结论的可靠性。为此，本文选取了9个经验案例，从正反两方面来探讨社会失灵及地方政府职能堕距现象对于社会公共领域治理所带来的挑战。本文案例分析资料主要来源于主流媒体网络报道，部分来源于笔者在湖南永州市阳明山国家森林公园管理局获得的一手访谈资料。2014年6月至7月，笔者考察了阳明山国家森林公园管理局辖区居民广场舞开展情况，并就广场舞活动中的人际互动情况对部分跳舞居民和管理局领导进行了访谈。

      考虑到广场舞冲突事件中以广场舞者与小区业主之间的冲突最为突出，本文所选取的9个案例中，6个与广场舞者和小区业主之间的冲突有关，2个为不同广场舞群体之间的冲突。前者包括昌平鸣枪放藏獒事件、温州高音炮事件、武汉泼粪事件、长沙芙蓉区荷花园街道、长沙开福区荷花池社区和长沙天心区新园社区；后者包括湖口防洪堤广场场地纠纷和常州芦墅公园场地冲突。

      就冲突激烈程度看，除了阳明山国家森林公园管理局未发生冲突外，其余8个案例均涉及不同程度的冲突。昌平鸣枪放藏獒事件、温州高音炮事件、武汉泼粪事件、湖口防洪堤广场场地纠纷和常州芦墅公园场地冲突事件都发生了较为激烈而且持久的冲突与对抗；昌平鸣枪放藏獒事件中，作为广场舞噪音受害者的史某不但殴打跳广场舞的王某，甚至在王某朋友李某为王某被打一事找史某协商赔偿时鸣枪威胁，并放藏獒恐吓跳舞人群。温州高音炮事件中，小区业主与广场舞者发生多次争吵，最后选择“以噪制噪”，花26万元买了“高音炮”用于对抗广场舞音乐噪音。在武汉泼粪事件中，受广场舞噪音烦扰的居民不但与广场舞者发生口角，还采取了投掷硬币、碎石和泼粪等危险办法。湖口防洪堤广场场地纠纷中，两队广场舞者不但恶语相向、相互撕扯、加大音响音量互相干扰对方，还恶意破坏对方购买的石凳等相关设施。在常州芦墅公园场地冲突中，不同的广场舞队伍为了争夺跳舞场地，从最初的口头争执，发展到肢体摩擦，甚至互相破坏音响设备。长沙开福区荷花池社区和长沙天心区新园社区的不同广场舞队伍之间，以及广场舞者与其他小区居民之间也曾发生过争吵，得益于社区和街道工作人员①的积极介入，因广场舞而引起的矛盾与纠纷并没有升级为肢体冲突或者直接对抗(参见表1)。

      就资源竞争性程度看，昌平鸣枪放藏獒事件、温州高音炮事件、武汉泼粪事件、湖口防洪堤广场场地纠纷、常州芦墅公园场地冲突、长沙开福区荷花池社区和天心区新园社区都存在广场舞者要求公共文化活动空间与社区居民要求安静私人生活环境之间的竞争，或者广场舞者之间争夺公共活动空间的竞争；长沙芙蓉区荷花园街道在街道和社区帮助下开拓了足够的公共文化空间；永州阳明山国家森林公园管理局则由于地广人稀不存在公共空间资源竞争问题。

      事实上，资源竞争性仅是广场舞冲突事件频发的前提与诱因，最终决定广场舞冲突激烈程度以及冲突能否解决的关键还在于社会自主协商能力和地方政府职能有效履行与发挥情况。基于此，本文将综合资源竞争程度、冲突激烈程度、公民协商与否、协商成功与否、政府介入情况和冲突成功解决与否等几个方面来分析广场舞冲突事件对于理解公共领域治理困境的启示，特别是地方政府有效履行社会管理职能对于社会公共领域治理的重要意义。

      

      3. 政府的角色与职能定位

      3.1 政府不完美但不可或缺

      政府与市场关系是过去一个多世纪里经济学理论界和实务界争论的焦点，但争论的最终结果却是：政府失灵和市场失灵都是客观存在的和不可避免的，两者均非治理的万能良药。面对市场失灵和政府失灵的双重困境，一部分学者积极寻求促进“善治”的第三条道路，在总结地方治理实践的基础之上提出了社会治理或者说公民社会②的思想。但与政府和市场一样，公民社会同样不是万能的。公民社会存在协商和合作的可能，但公民个体很大程度上是有限理性者、机会主义者，甚至是追求个人利益最大化的“经济人”；加之资源的使用和占用往往具有竞争性，把私人利益或小团体利益置于优先地位的公民往往难以通过自主协商在利益分割上达成一致同意。如此，公民社会也就不具备充分的自主治理能力，或者说，社会治理同样存在不足，也会发生失灵现象。

      面对政府、市场与社会机制都可能发生失灵的尴尬局面，公共行政领域学者提出了多元治理思想，并主张政府要在公共治理中承担“元治理”角色，即政府在治理网络中要“设计机构制度，提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调”[5]。本质上，政府本身就是适应社会自主治理机制不足而产生的，其适应性来自暴力机关支持下的强制性权力，这种强制性权力把社会冲突限定在一定可控范围之内，是实现社会秩序的根本。但现实却是，社会失灵并不代表政府行动会产生更好的结果，关键在于“识别真实的政府在做什么，而不是想象的政府在做什么”[6]。

      从“实然”角度来看，把政府看作是一个具有自我利益追求的博弈参与方也许更有助于我们认识公共领域治理困境。因为，政府及其工作人员在履行其法定职责、规范市场交易和公民社会治理过程中，经常会谋求自身利益，乃至牺牲公共利益。然而，硬币的另一面却是：霍布斯(Thomas Hobbes)式的利维坦虽不是人类社会追求善治的理想类型，但以政府为主体的强制性权力对于保障和增进自主治理的秩序，防止社会的“野蛮状态”都是至关重要的。“实际上，很难有一个组织的个人或社会问题不求助于政府的解决”[7]，每一类治理主体具有其局限性和适用性，需要在政府这一治理主体协调下，通过多元化治理主体的博弈和沟通来追求“善治”的实现。尼采曾设想了一个理想类型，即无政府的自然状态(In a State of Anarchy or Nature)[8]，既没有伦理，也没有法律来约束人们的行为，人与人之间只是弱肉强食的丛林逻辑。但如果真的没有政府强制性法律的约束，人类社会将会陷入弱肉强食的丛林逻辑。恩格斯也认为国家是为了解决社会中的不可调和矛盾和对立、避免人类社会自我毁灭而出现的，作为一种表面上凌驾于社会之上的力量，国家权力应当缓和冲突，把冲突控制在“秩序”的范围内[9]。

      3.2 提供公共产品与公共服务是地方政府的主要职能

      政府不完美却又不可或缺，那么理应承担“元治理”角色的政府，尤其是地方政府要在社会公共领域治理中履行何种职能呢？公共行政学领域学者认为包括政府在内的公共组织的目的就是提供公共产品和服务，是满足组织外部而非组织内部的人们的需要[10]。新制度主义则指出政府要增进秩序，使市场和社会自治领域协调变得更容易[11]，即强调政府的市场监管与社会管理职能。流行的财政联邦主义则更进一步，提醒我们注意区分中央政府和地方政府职能上的“应然”差异，主张中央政府承担稳定性和收入分配职能，而地方政府承担提供公共产品和服务职能，因为中央政府极有可能对地方居民的公共服务偏好熟视无睹[12]。

      综上，学术界对于地方政府应该积极履行社会管理与公共服务职能已经形成了共识，但在中国这样的急剧转型国家，地方政府的实际职能往往并非如此！从控制国有企业，到垄断土地一级市场、干预土地价格形成，官商共谋、谋求个人或部门利益，管制市场和社会微观领域，地方政府可谓“一手遮天”。已有研究将中国地方政府的职能角色概括为上级政府指令、地方公共事务的代理人和追求自身政治和经济利益的自利者[13]，对上级行政机关负责并谋求自身利益成为地方政府的主要职能，但社会管理与公共服务提供反而成了其次要职能。这也是造成转型社会公共领域治理难题的关键原因之一。

      4. 社会公共领域治理困境的生成逻辑

      4.1 资源竞争下的社会公共领域自主治理困境

      哈贝马斯(Jürgen Habermas)意识到了公民社会领域的私人性，认为组成公民社会的那些社团、组织和运动会通过对私人生活领域中形成共鸣的问题加以感受、选择、浓缩以及放大后，引入公共领域[14]。事实上，公民个体及其组织是通过自主参公共领域事务来追求自身利益，并通过社会认知形成自己的偏好，进而自我表达，力求把“个人诉求扩大为公共话语”[15]。社会治理的一个重要前提就是有社会责任感的公民，它要求公民不仅关注自己的利益，也关注集体和公共的利益。“这种社会责任感将使公民共同参与对话和决策过程，这种社会责任感也将使公民关注我们所共有的利益，而不是把那些驱使我们四分五裂的东西。”[16]这与哈贝马斯所主张的沟通理性是一致的，公民社会可以通过自主对话与协商达到理解和合作。也正是因为如此，就如两百年前对市场“看不见的手”的狂热一样，学术界充满了对社会治理机制的乌托邦式幻想，把弥补政府失灵和市场失灵的希望寄托于公民社会。殊不知，社会治理机制同样存在失灵问题，公民自主协商存在诸多障碍和困境。

      在近期发生的广场舞冲突事件中，广场舞者、小区业主和路人皆从自身利益，或小群体利益出发，谴责或反对另外一方，而未能设身处地地考虑他人利益和公共利益。广场舞者认为“跳舞要是听不清音乐，动作难以投入，也就起不到锻炼的目的，而且跳舞的人里面不少都上了年纪，有些人听力也不好，声音太小根本听不清”。而小区业主则指出，“有的家里孩子要读书，有的身体不好的老人怕吵”③，广场舞侵犯了他们的休息权。针对小区业主要求的休息权利，有广场舞者不以为然，认为“如果实在是嫌吵，可以让孩子换个房间学习，或者自己装个隔音玻璃”④，完全不考虑小区业主的诉求。同时，不同广场舞队伍之间更是为了达到独占公共空间的目的而用尽各种手段，欲把其它舞队驱离出场。广场舞者和小区业主皆强调自己利益和行为的正当性，最后陷入公民自主协商无果的尴尬境地。在北京昌平鸣枪放藏獒事件中，施某在广场舞噪音鸣枪泄愤之前，也曾多次与跳舞的邻居当面协商；在武汉广场舞人群被泼粪事件中，楼上的住户也曾多次交涉，但未果，最后才采取了过激行为。这既暴露了公民社会自主治理能力不足、有效互动模式缺乏的窘境，也突显了个人或小集体利益至上、缺乏对公共利益的关怀、有效公共行为规范的缺失、公共道德准则未能深入人心等文化和制度不足问题。这两方面因素也极大地降低了通过公民自主协商解决冲突的可能性。

      4.2 地方政府“做了什么？”

      4.2.1 地方政府职能堕距

      面对社会自主治理能力不足所引致的社会自主治理困境，政府需要勇于承担责任；同时，公共道德秩序未能深入人心，公众缺乏对他人利益和公共利益的关怀，有效互动模式缺乏，也需要政府充分发挥“元治理”角色，提供科学的道德和法律规范文本，并积极、主动、严格公正执法，让道德、法律法规文本深入人心，真正起到维持社会互动秩序、促进社会自主协商沟通的作用。国家政策文本中则将促进社会自主协商的需要进一步明确为推进基层协商的职责。2015年2月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，明确了地方政府及其派出机构在稳步推进社会自主协商方面的责任，指出，通过行政村、社区协商无法解决或存在较大争议的问题或事项，应提交村(居)民会议或村(居)民代表会议决定；加强乡镇、街道对行政村、社区协商活动的指导，跨行政村或跨社区的重要决策事项，根据需要由乡镇、街道乃至县(市、区、旗)组织开展协商。

      但在广场舞扰民这一问题上，多数地方政府管理部门并未起到组织开展公民自主协商的作用，甚至当公民自主协商无果主动要求政府部门介入时，相关管理部门也不愿意履行相关管理职责，暴露出地方政府履行职能方面存在的诸多问题。

      在伦理道德层面，地方政府官员缺乏提供公共服务与为人民服务的意识，用“统治”的思想来对待公民；在行政行为层面，地方政府自身职能定位不清，容易寻租的经济管理职能积极去履行，而缺乏经济利益的社会管理和公共服务职能则缺乏履行的积极性。这两者共同促成了地方政府职能堕距现象的发生。本质上，“地方政府职能堕距”是地方政府职能“应然图景”和“实然状态”之间的差距，它具体包括两个方面的内容：一是地方政府与中央政府在职能转变方面的差距或差异，即中央政府在职能转变方向、内容和速度方面都先于和优于地方政府；二是地方政府在职能转变方面与经济社会发展要求之间存在差距，当经济社会发展逐渐走向成熟，进人工业化后期，要求政府主要承担社会管理和公共服务职能，但基于路径依赖和经济自利动机等因素影响，地方政府依然以执行经济管理职能为主。

      如果不考虑大规模战争和瘟疫爆发等危机时期，从管制型政府向服务型政府转型是政府职能转变的必然趋势，是顺应市场化和民主化发展的必然选择。但还有一个基本的事实我们不能够忘记，那就是中央政府与地方政府之间，乃至不同地方政府之间的职能分工不完全相同，中央政府职能转变更多的是一种思想的转变和预算方向的调整。但地方政府，特别是基层政府更多的是一种政策执行层面和服务态度的转型。中央层面思想和预算方向的调整并不会对其利益造成明显的损害，成本也相对较低，但地方政府职能的转变却涉及到利益的重大调整和基层政府工作人员伦理价值、工作内容和服务态度的根本性转变，其心理成本和经济成本都是巨大的。一方面，习惯了管制思维和发号施令的地方行政人员如何才能形成头脑风暴，放弃管制，把为辖区居民提供满意的公共服务作为自己的核心目标，这其中涉及到伦理价值和思想观念的转变，极有可能是一个痛苦的心里转变过程。这与奥格本在1923年出版的《社会变迁》一书中所提出的“文化堕距”⑤是相关的和相似的，是一个缓慢变迁的过程[17]。另一方面，从管制到服务职能的转变也意味着地方政府不得不放弃原来享有的部分经济利益⑥，这也必然引起地方政府的抵制。这两类成本加在一起就产生了地方政府在职能转变方面的迟钝状态，以及在政策执行和提供公共服务方面的避责心态——“多一事不如少一事，能不管的就不管，能少管的就少管”。这里有必要强调的一点是，“地方政府职能堕距”不完全等同于避责，避责是政府知晓自己的职责，但出于各种原因不愿意去执行、去担当；而地方政府职能堕距还包括政府未认识到或不认同自己角色与职能定位的情况。

      总体来看，地方政府职能堕距反映了三个方面的问题：

      (1)地方政府职能堕距意味着地方公共行政人员为人民服务意识或者公共服务动机不足，不认同其社会管理与公共服务提供的职能定位。由于受到传统官僚主义行政文化痼疾的影响，以“官—民”二元对立为代表的官僚主义文化深深影响着国人的思想和行为，即表现为地方公共行政人员更习惯于以高高在上的姿态安坐办公室，而不愿意主动下基层为人民服务。然而，行政文化变迁是一个缓慢过程，天生具有滞后性，即表现为文化堕距；如此，文化堕距最后延伸为地方政府职能堕距。

      (2)地方政府职能堕距反映了中央与地方政府间关系协调不畅问题。我国政府机构改革的一个主要方向就是实现从“中央高度集权”到“中央合理集权与地方适度分权”的转变，但由于“职责同构”、政府间利益博弈等因素的影响，中央与地方政府之间的权责划分一直未能完全理清；地方政府基于财政收入等因素考量不愿意去积极履行社会管理与社会服务职能，而更愿意与中央政府一道发挥调控经济职能。

      (3)地方政府职能堕距反映了行政体制改革方向的偏差。过去的行政体制改革主要集中于政府机构改革，即把行政体制改革主攻方向定位于政府机构的精简，试图通过机构精简来促进政府职能转变，而对构建科学激励机制与有效政治问责机制的重视却相对不足。然而，缺乏科学激励机制与有效政治问责机制的行政体制改革难以切实起到促进政府职能转变的积极作用。

      4.2.2 地方政府在社会公共领域冲突中的“四张脸”

      “地方政府职能堕距”的一个重要后果就是地方政府履行职能时的“选择性执行”，即选择执行那些能为其带来工作福利或寻租利益的职能，而放弃或不积极主动执行那些不能为其带来工作福利或寻租利益的职能；而社会领域，特别是社会公共领域则是政府“选择性执行”的最大受害者。因为与市场领域，乃至社会私人领域相比，社会公共领域存在的经济利益机会最少，政府管理部门也最缺乏积极介入的经济动机。同时，与市场领域发达的经济组织基础和灵敏的价格信号系统不同，社会领域公民自我利益表达的诉求是多元的，很难形成类似于市场上的均衡状态。所以，与市场公共领域相比，社会公共领域对政府“元治理”角色的渴求更甚。

      但在广场舞冲突事件中，政府却未能承担起“元治理”角色。国家曾以立法形式保障公民的休息权，在1996年颁布的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》规定，禁止任何单位、个人在城市市区噪声敏感建设物集中区域内使用高音广播喇叭；在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭和在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的，应由公安机关给予警告，可以并处罚款。

      《中华人民共和国环境噪声污染防治法》进一步规定了政府行政管理部门的相关责任，受到环境噪声污染危害并造成损失的单位和个人，有权依法获得赔偿。发生赔偿责任和赔偿金额纠纷，应当事人请求，由环境保护行政主管部门或者其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构调解处理。但在现实情境中，“地方政府职能堕距”的存在却使得地方政府难以在公共领域治理中发挥有效协调功能，即表现为地方政府在社会公共领域冲突中不主动作为、不作为、选择性作为或不能有效作为。

      (1)地方政府“哭丧的脸”：不主动、不情愿作为。

      在本文选取的9例经验性案例中，凡是政府职能发挥到位，地方政府积极履行行政职能的地方，广场舞文化都得到和谐发展，冲突也都能得到较好的解决。以温州高音炮对抗广场舞事件为例，早在高音炮“对决”广场舞噪音事件被媒体曝光之前，当地居民和广场舞者之间的争议和冲突已经持续了数年之久，但地方政府一直“视而不见、听而不闻”。在媒体曝光冲突事件之后，温州的广场舞冲突受到社会各界的广泛关注，也引起了浙江省省委领导对温州市有关方面不作为的批评。在社会舆论和上级领导的压力下，温州市鹿城区仅仅用了几日就拿出了解决方案：一方面，发布“广场舞公约”，并由公安、环保、城管等部门联合执法；另一方面，区政府相关部门在广场开建“中央音控系统”，统一控制音响大小、音量“旋钮”。这就有效解决了个别广场舞大妈或广场舞团体把音量开得过大，造成噪音扰民的问题。

      这次被媒体和全社会广泛关注的广场舞冲突事件，一方面从侧面证明了当地政府在公共领域治理中的“不作为”问题；另一方面也肯定了地方政府在解决社会公共领域冲突中的关键作用。我们看到，当地方政府迫于社会舆论和上级领导压力去有所作为的时候，问题就迎刃而解了，这也充分说明了地方政府发挥“元治理”角色、积极履行公共服务提供职能对于弥补公民社会自主治理能力不足的重要性。

      毫无疑问，温州高音炮对抗广场舞事件的成功解决不是安装统一“中央音控系统”所展露的技术上的改进和突破，表象背后更深刻的问题在于地方政府职能的转换。正是因为地方政府的缺位、职能转换不到位，未能积极主动地组织社会自主协商与提供相应的公共服务才造成了广场舞冲突持续发酵的窘境。

      (2)地方政府“微笑的脸”：主动作为。

      在本文所选取的、来自湖南的4个成功案例中，地方政府相关管理部门积极主动地承担起了组织社会自主协商与提供公共服务职能，取得了很好的效果。长沙市芙蓉区荷花园街道办事处为广场舞者提供活动场地，还主动与辖区大型连锁超市协商，让超市等企业在固定时间段提供前坪广场作为“舞场”，企业还主动提供音乐电源。长沙市开福区荷花池社区则主动出面，代表舞迷们挨个争取到了馨域大厦业主的支持和同意，把这块空坪建成了文化广场，并配套了相应的设施。在社区发生广场舞纠纷以后，社区主任与广场舞者协商后约定，把跳舞时间固定在每晚7：30～8：30，形成晚上固定时段跳广场舞、早上孩子们早读、其他人晨练的和谐局面，并解决了资源恶性竞争问题。长沙市天心区桂花坪街道新园社区金桂小区的社区干部则主动出击，与辖区一集体资产办公室达成协议，由他们免费提供了一个约200平方米的室内场所作为舞蹈室。跳舞的人多了，喜欢跳的舞种不同，社区牵头组织居民代表协商最后达成一致，分时间分舞种来跳，一、三、五晚上跳广场舞、二、四、六晚上跳交谊舞，避免矛盾和冲突。不难看出，通过街道和社区干部的主动干预，广场舞的冲突都得到了有效的预防和解决。

      当然，最值得肯定的是阳明山国家森林公园管理局。阳明山国家森林公园总面积114.2平方公里，只有3000多人口居住，不存在明显的公共空间资源竞争问题。但管理局还是主动出击，在阳明山国家森林公园入口广场前安装了大屏幕液晶电视，每晚7：00～9：30定时播放广场舞教学视频，鼓励公众到广场跳舞娱乐。用管理局X局长的说法就是“老百姓闲着没事做，鼓励他们去跳跳广场舞，比在家打麻将好多了！”

      很明显，当地方政府能够积极主动介入社会公共领域冲突，尊重公民利益诉求，把组织社会自主协商与提供公共服务作为自己的职责，社会公共领域冲突概率就会降低，已经爆发的冲突也能够得到有效的控制与协调，进而促进社会和谐。

      (3)地方政府“冷漠的脸”：不作为。

      与湖南的4个成功案例相反，在常州芦墅公园场地冲突事件中，正是由于地方政府公共服务意识不足，未能承担起组织社会自主协商与提供公共服务的责任，及时协调不同广场舞队之间的利益冲突、为广场舞者提供充足的公共活动场地，才使得广场舞者之间冲突延续数年。在社区内有广场舞、佳木斯操、交际舞3支队伍，总人数超过200，但仅有芦墅公园广场不足300平方米的空间是适合的跳舞场地，如果大家同时跳，平均每个广场舞者大约只有1平方米的活动空间，非常拥挤。同时，三支舞队所放音乐不同，经常相互提高音量，试图影响和驱赶其他舞队，为此，三支舞队从口头争执，发展到肢体摩擦，甚至互踹音响。事实上，社区不缺乏可用跳舞场地，中吴大桥下有一块场地约有芦墅公园广场3倍面积，建成多年，一直弃用。而且该场地距离居民区约三四百米，如选择此处跳广场舞，既缓解了空间冲突，也不影响居民休息，可谓一举两得。但由于桥下没灯光，广场舞者不愿意去桥下跳舞。为此，社区居委会曾通过街道办事处向区建设局建议将中吴大桥下的场地架设灯光照明设备，供居民跳舞使用，但未得到政府相关管理部门回复。

      同时，在北京昌平鸣枪放藏獒事件和武汉泼粪事件过程中，小区业主与广场舞者之间的冲突和矛盾长期持续，地方政府及相关管理部门都未能积极主动介入调解。冲突双方也没有向政府及相关管理部门寻求帮助的意愿，在双方自主协商无果的情况下，冲突不断升级，乃至出现了鸣枪放藏獒和泼粪这样的极端对抗行为。

      正如前文中所提到的，不同于市场私人领域，公共领域治理缺乏或少有增加经济福利和寻租利益的可能性，地方政府相关管理部门自身缺乏积极性，这与“应然图景”下的政府“元治理”角色是相悖的。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第六十二条规定，环境噪声污染防治监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。有些地方政府也出台法规文件，明确了街道办事处等相关管理机构的职责，如《上海市街道办事处条例》规定，街道办事处要负责组织实施社会治安综合治理规划，开展治安保卫、人民调解工作；要开展便民利民的社区服务。但一般情况下，即使相关管理部门“不作为”和“乱作为”，往往也没有相关监督机关或上级部门来对地方管理部门进行监督和处罚，他们也就缺乏积极性去介入社会公共领域的矛盾。

      (4)地方政府“尴尬的脸”：有权威的政府才能做好裁判员。

      此外，地方政府的权威性也是其承担“元治理”角色、在社会公共领域发挥协调和裁判功能的一个关键性制约因素。对于社群、社会组织而言，竞争拥有和掌控关键资源与权力对于群体或组织成员有着强大吸引力。在此情境下，合法性权威，特别是强制性合法权威的存在对于保持群体或组织凝聚力是至关重要的。本文案例所涉及的广场舞冲突事件中，造成公民协商、乃至政府相关管理部门介入调解无果的一个关键性制约因素就是缺乏权威。一方面，公民社会自身权威缺乏；另一方面，由于地方政府信用缺失等因素的影响，在很多情况下，政府相关管理部门也难以成为社会公共领域的权威。社会学角度，管理部门是一种符号，一种可信和权威的符号。如果地方政府管理部门丧失了其权威性，也就不能起到应有的协调和裁判作用。

      在湖口防洪堤广场场地纠纷中，老年舞队指出“当时的防洪堤广场还只是一块空置的水泥地，什么设施都没有，我们自发筹款埋了电缆，装了电灯，买了音响器材，安了石条坐凳”⑦；并且认为中年舞队买了更高的音响设备，调大声音就是为了驱逐老年舞队，甚至暗中把老年舞队购买的石凳砸坏、推倒。中年舞队则否认破坏石凳行为，并认为广场属于公共空间，大家都有使用权。县信访办、县体育局等多个部门曾经成立工作组，数次组织广场舞者之间开展自主协商，但均未取得明显成效，两支舞队依然冲突不断。这说明，地方政府只有具备权威性、取得人民信任，才能有效承担“元治理”角色，更好地起到协调社会公共领域冲突、协调不同利益主体关系的作用。

      综合上述广场舞冲突事件的比较分析，我们不难发现，资源竞争程度越强，往往冲突激烈程度就越强，公民自主协商达成一致的可能性也越低。同时，资源竞争程度并非广场舞冲突持续和升级的关键，特别是来自长沙的三个案例中，资源竞争程度与广场舞冲突激烈程度之间并不存在明显关联，与冲突最后能否自主协商解决之间也没有明显联系，而地方政府是否积极主动承担社会管理与社会服务职能才是冲突最后能否得以成功解决的关键性因素。当地方政府具有权威性，并以“微笑的脸”积极主动地介入社会公共领域，纠纷就能够得到较为圆满的解决；当地方政府缺乏权威性，即使介入社会纠纷也难以发挥应有的作用，纠纷双方也不会信服政府相关职能部门的调节方案，即表现为地方政府“尴尬的脸”；而当地方政府不作为或被迫作为，表现出“冷漠的脸”或“哭丧的脸”的情况下，社会公共领域冲突都在所难免，甚至冲突升级，发生暴力对抗(参见表2)。

      

      后三种情况，即地方政府展现为“冷漠的脸”、“哭丧的脸”与“尴尬的脸”时，都是地方政府职能堕距现象的表现。特别需要指出的是，地方政府履行社会管理职能时面临的尴尬，或者说权威性不足，既是地方政府职能堕距的表现，也是政府职能堕距的结果。改革开放以来，响应党中央“以经济建设为中心”的号召，各级地方政府注重经济职能的有效性，而忽视了社会管理与公共服务职能等其他领域职能的有效发挥，进而造成了地方政府在社会公共领域的权威流失[18]。政府权威流失则反过来影响了地方政府在社会领域职能的有效发挥。

      5. 结论与政策建议

      上述研究发现对于处于转型期中国社会公共领域治理，特别是认识和解决社会公共领域冲突具有重要的现实意义和启示。无论是无政府主义，还是犬儒主义都是“乌托邦”，在资源相对稀缺和阶层分化的社会里，脱离政府的市场经济是不可能存在的；同样，脱离政府保护的成功社会治理机制也是不存在的。社会公共领域治理的成功关键在于以信任为基础、由具有公共利益关怀的公民组成的公民社会存在，更在于勇于承担“元治理”角色的政府及其职能的适当发挥。但“地方政府职能堕距”现象的存在，严重削弱了地方政府在社会公共领域治理中的积极作用，是造成社会公共领域治理困境的关键原因之一。

      有鉴于此，通过全方位制度设计促进地方政府职能转变，规范地方政府行为就成为当务之急。具体来说，要做好以下几个方面的工作：

      (1)在法律层面，明确地方政府公共服务职能。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽几经修改，但始终未提及地方政府公共服务职能，目前地方政府公共服务职能基本上游离于法律和法治之外，这与现代法治政府的理念是格格不入的[19]，也不利于转变政府职能，解决“地方政府职能堕距”问题。可考虑在宪法、法律、行政法规、地方性法规中相应明确不同层级政府及其派出机构的公共服务职能。

      (2)在组织结构上，重塑纵向地方政府间结构，形成以直接服务公众的基层工作人员为主体的“金字塔”型的结构，并增加基层服务人员薪酬待遇，促进其工作积极性的提高。在我国，作为区县级政府的派出机构，街道办事处是发挥地方政府社会管理和公共服务职能的重要力量，但我国现有街道办事处人员配备和能力明显不足。2012年，我国城市街道办事处共有7282个，而同期的城市人口为71 182万人，平均每个街道办事处管辖人口数约为97751人⑧，街道办事处很多时候也是有心无力。这也是造成当前地方政府介入包括广场舞事件在内的公共领域冲突不足的关键性组织因素。

      (3)在制度激励上，要加快国家治理体制机制改革、强化政治问责机制的建设和落实[20]。加速地方政府职能转变关键是要把激励搞对，即“要如何赋予广大的参与者，特别是政府以合适的激励”[21]。首先，要调整官员绩效考核标准，加快实现从“经济绩效”到“社会绩效”指标的转移，以实现激励与政治目标的统一[22]；其次，要强化政治问责机制设计和执行，引导地方政府职能实现从以经济调节和市场监管为主，到以社会管理和公共服务为主的转变；第三，在地方政府层面，通过立法等形式推动地方公共财政预算方向调整，逐步加大公共服务投入在地方财政预算中的比例；第四，在基层公共服务人员激励方面，建议在街道办事处全面推行聘任制，并在街道和社区推行直选和居民公共服务满意度评价⑨。

      (4)营造良好制度环境，培育社会自主协商能力。无论是社会公共领域治理还是解决“地方政府职能堕距”问题，都需要一个健康和充分发育的公民社会，并在其基础之上建立健全社会自主协商机制，增强社会自主协商能力。为此，政府既要改变“控制社会”惯性思维，在法律法规、资金和政策方面支持民间组织和公民力量的发展，让其成为相对独立的社会治理主体；也要加强相关组织协调与制度设计、促进社会自主协商能力发展。前者要求国家在立法和公共行政实践中全面保障和支持公共媒体和公共知识分子的言论自由权及其相关人身保障权利，推动形成一个以公共媒体为对话平台，以公共知识分子为支撑，以广大公民为主体的公民社会体系。因为，只有这样的公民社会体系才能真正起到监督政府积极、合理地履行职能的作用。地方政府要授予基层相应的权力，并明确基层政府及其派出机构和居民委员会组织开展社会自主协商与构建社会自主协商制度化模式的职责。

      ①街道办事处作为地方政府派出机构行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权，而根据居民委员会组织法的规定，社区居民委员会是居民基层群众性自治组织，不设区的市(县级市)、市辖区的人民政府或者它的派出机关(街道及其办事处)是其指导机关，居民委员会的主要职责也是协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。在很大程度上，街道办事处和居民委员会都是地方政府发挥职能的重要渠道。所以，在本文中，我们把街道办事处和社区居委会职能发挥归于地方政府职能范围。

      ②公民社会的概念首先由洛克(John Locke)提出，但他的公民社会概念等同于从自然状态经过社会契约而形成的政治社会，之后大量的学者使用了这一概念，但对这一概念的理解和定义都是不同的。我国学者张华在分析众多学者关于“公民社会”概念的理解和界定后认为“公民社会”概念的演变分为三个阶段：第一阶段是公民社会与野蛮社会的分离，即公民社会首先是文明社会；第二阶段是与政治国家的分离，即公民社会的非政府领域；第三阶段则是与经济社会的分离，即公民社会还是一种非市场领域。

      ③参见：《鸣枪、放藏獒、泼粪“广场舞”纠纷频发如何化解？》(http://news.xinhuanet.com/local/2013-11/08/c_118062187.htm)。

      ④参见：《武汉一小区居民不满广场舞扰民高楼泼粪抗议》(http://hb.qq.com/a/20131025/002839.htm)。

      ⑤1923年，社会学家W.F.奥格本在《社会变迁：关于文化和先天的本质》一书中首先提出“文化堕距”概念，用以说明在社会变迁过程中，由于社会各部分变化速度差异而产生的诸多问题。奥格本认为，与物质文化与科学技术相比，制度与观念等的变迁速度往往更慢，这就产生了一种迟延现象。这种迟延产生的差距即文化堕距。

      ⑥原有的经济利益既包括相关福利待遇，也包括寻租利益收入。

      ⑦参见：九江新闻网，《湖口防洪堤广场两支舞队因场地问题时常产生纠纷》，2011年4月21日。见于http://www.jjxw.cn/1081/2011/04/21/781@1414021.htm。

      ⑧相关数据均来源于2013年国家统计年鉴。

      ⑨在我国，把街道办事处和社区居委会层面的激励搞对具有重要现实意义。街道办事处作为地方政府派出机构，其核心职能就是执行上一级政府政策、提供公共服务，其对上一级政府政策执行效果如何、提供公共服务绩效如何，都应该由本辖区居民来决定。同时，社区居委会名义上是居民自治组织，但在实际运作过程中依然带有国家政权的影子，是国家控制社会的组织形式，提供公共服务也是其最为核心的功能。要激励其更好地发挥其应有的服务职能，一个较为可行的办法是在街道办事处全面推行聘任制，并通过居民选择权来决定街道办事处工作人员职位去留和工资绩效。居民选择权可以通过两种方式来体现，一是通过独立第三方来执行居民地方公共服务满意度调查，以公民满意度作为街道办事处工作人员工资标准和职位去留的主要依据；二是在社区居委会直选的基础之上推行街道办事处直接民选制度，促进其把为辖区居民提供优质的公共服务作为自己的职能基础。这样既可以扩大公民参与，提高公民对政府的满意度和信任度，也有利于树立街道办事处、社区居委会，乃至地方政府在公共治理体系中的权威地位，建设更具回应性的服务型政府。

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