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一、社会发展的趋势
1993年7月的一天，克林顿在白宫草坪的讲台前，宣布了改革政府的总计划，克林顿在报告中宣称：需要将政府带入信息技术时代，改革的核心是在政府领域内引入市场文化。[1](P126)
其实，进行政府改革是本世纪七十年代以来西方许多国家普遍采取的一项实现公共行政现代化的重要决策。西方各国政府进行的这种改革并不是自愿选择的结果，而是各方面压力的结果。虽然各国的具体情况各有各的不同，具体目标也有一些差异，但基本上都关注着如何解决经济衰退，实现国民经济的稳定和发展，以提高本国在世界市场中的竞争能力，以及如何消除官僚主义，为消费者提供更高质量的社会服务，重新改善政府在公众中的形象。但是，各国普遍面临财政危机，而公民对政府的期望越来越高，于是，如何使政府能以最小的投入获得最大的产出，以满足人们的社会需求，成了各国政府改革所关心的重要问题。中国的十几年来的政府改革也是各种压力作用的结果，只不过中国有中国独特的经济背景以及独特而且深厚的政治文化背景，走了一条有中国特色的道路。了解西方一些国家的政府改革思路，对于认识中国政府改革和加强中国的行政法治建设具有很重要的意义。
美国社会在七十年代就已存在着经济危机、社会危机、财政危机以及政府信任危机，危机使改革政府的呼声逐渐成为政府改革的一项决策，使其由思想认识转化为一场实践运动。自里根当选总统时起，美国政府就开始了全面市场化的政府改革。二十世纪三十年代罗斯福新政之前，美国政府在经济上一直采取的是自由放任政策，联邦政府在国民经济中的作用相对地说是很小的，政府除了采取保护关税、赠与土地、兴建铁路，为国民经济发展创造条件以外，对经济不直接进行干预，而是让市场机制来调节经济，让亚当·斯密所称的“无形的手”发挥其妙用。但是，1929年—1933年的经济危机以及随后而来的大萧条使一部分人认识到了市场调节的局限性。罗斯福实行新政以来，政府开始对国民经济的许多方面实行干预，把美国的经济变成为“混合经济”，即自由的和受管制的经济。联邦政府被赋予了广泛的社会经济职能。为了稳定社会，促进经济发展，美国政府通过宪法手段和其他法律措施，把政府干预社会经济生活的政策、措施合法化、固定化，因形势发展而新发展起来的行政法律制度当时所面临的首要任务就是使行政机构的代理权合法化。“行政法律制度的发展史，就是一部日益扩大行政权，不断限制司法权的历史。”[2](P201)政府的信任度提高，也导致了美国政府职能、经济职能的持续膨胀。通过历届政府的努力，到本世纪六十年代，美国政府建立起来了系统的社会保障福利制度，政府规模达到了空前的地步。政府规模的迅速膨胀，同时也阻碍和限制了自由市场的活动，导致了经济衰退、通货膨胀，以及由此而形成的财政紧张等一系列问题，人们对政府的信任产生了危机。正如美国前总统里根指出的：“过去半个世纪中，人们得到的是新政、伟大社会以及产生了一个拿走45%的财富的政府。人们已经受够了”[3](P184-185)。于是，上台后的里根政府开始实施政府职能的市场化改革，解决财政危机问题。如消减开支，把企业中的最基本的经营之道引入州政府机构，提高政府效率；提倡责任政府观念，权力下放于本地方政府和社区；精减政府机构，以提高政府工作效率。建立了格雷斯委员会，又叫“成本控制私营部门调查委员会”，为政府提供公共选择的建议，减少不必要的开支。最引人注目的改革成就还表现在放松管制的改革上，1981年通过了12291号总统令，要求所有新制定的政府规章都要符合成本一收益分析的标准，[4](P11)开始了大规模的放松甚至废除政府管制的变革运动，把竞争引入到以前由政府的独立管制机构垄断的基础设施部门以及其他有关公共利益的领域。经营的自由以及竞争上的威胁，促使公共服务提供者采取更好的服务，获得了很大的社会效益。
里根政府的改革在后任的政府中一直没有被中断过。克林顿入住白宫以后，在促使政府职能市场化方面比前任政府有更猛的势头，他们企图通过引进市场文化，使政府在社会发展中真正起到有效的作用，这些改革实质上是美国政府改革的进一步深入，同时，也反映和演示出世界各国政府改革的方向或趋势。
二、政府职能的改变
政府既能促进发展，又能阻碍发展。政府是强制权力的象征。哈耶克认为，国家必须拥有强制权力以防止个人实施强制，即便仅仅是为了防止更为严酷的强制，也要求一个强制机构永远存在下去。他还认为政府对于创造“一个竞争性市场正常运转所需要恰当的框架和公正的法律是必要的。它对于颁布征税的原则以及安全和健康的条例是必要的，因为这有利于共同的利益”。政府能够促进经济稳定和防止大的衰退。[1](P26-27)但政府的权力必须有所限制，否则，过多的国家干预只会扰乱和破坏经济生活的内在自然秩序，带来一系列灾难性后果，严重危害民主制度的存在。按照公共选择的结论，凡有可能，决策权应交给个人自己。政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人所作决策的社会效益比国家干预之前更高。以往的政治制度以及由此而建立起来的政府机构显然不利于这种社会需要，重建民主政治制度，特别是建设一个能有效制约政府行为的政治法律决策体制成为必要。[4](P31)在美国的这场政府改革运动中，重塑政府的理论和实践对社会产生了很大的影响，已经成为90年代西方世界公共行政理论和实践的发展方向，而且，从这些理论和实践中可以看出政府的职能发生着极大的变化。
美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在其所著的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》（《重塑政府》）一书中系统地总结了美国各级政府近二三十年来吸收企业家精神改革政府的实践，提出了十条改革思路，确定了政府已由原来的管理者转变为服务者，行政已由原来的管理行政变成了服务行政。如从划桨到掌舵，政府应该起掌舵在不是划桨的作用；从服务到授权，政府将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元；从垄断到竞争，将竞争机制引入政府内部；从规章到使命；从投入到效果；从官僚到顾客；从浪费到收益；从治疗到预防；从集权到分权；从政府到市场。这种理论被称为重塑政府理论，它在美国产生了很大的影响，为政府改革提供了蓝图。尽管在现实中也受到了来自多方的争议。如认为私人领域的市场机制并不能简单地直接移植到公共部门等。但是这毕竟为政府改革带来了新的活力。而且，改革促使政府职能发生变化，政府角色由被动变为主动，政府与公民的关系由管理与被管理的关系转变为服务与被服务的关系，由此确定了政府权力的服务性、有限性、监督性以及一定程度的对抗性，这种观念的改变对于我们的认识是至关重要的，给我们也带来了许多启示。中国虽然与美国有着不同的社会制度，中国人与美国人有着不同的传统文化，但是在世界经济一体化的现代社会中，有些观念却是一致的、相通的。正是由于认识到了这种一致性，我们可以借鉴他国的经验和教训，可以从他国的政府改革思路中寻找可用的策略，加快我国政府改革的步伐和力度，使我们少走弯路。
三、对政府行使权力的制约
政府对于提供必要的规则和制度是必不可少的，这些规则和制度可以使市场经济得以持续繁荣，从而使人民过上更健康、更快乐的生活。但是政府不是万能的，政府的权力应当受到制约。
按照布坎南的观点，国家不是代表整个社会的唯一决策单位。人们并不是为了追求真善美而是为了去实现各自的利益而参加政治活动的[4](P28)。在公共领域里，如果某一项政策的选择要满足于不损害任何一个人的利益的条件，就必须采取一致同意的选择规划。由于一致同意的代价非常昂贵，它不是一事无成，就是不得不经常向反对者行贿。因此，公共领域的选择规则往往倾向于尊重多数的意见，实行少数无条件服从多数的原则。所以，政府（国家）应该是公共利益的代表者。政府权力具有公共性和强制性。但是我们知道权力很容易被滥用，为防止权力被滥用于某一些人的私利而与社会公共利益背道而驰，权力必须被制约，必须得到社会的认可或者授予，共中最主要的方法是进行宪法制约的行政法治。
政府首要的也是最基本的职能是执行法律、条例和政策，也就是把法律、条例和政策运用于具体的事例，同时它们在政策和法律的制定过程中发挥重要的作用。而随着社会政治、经济尤其是工业化的发展，行政的内涵日趋繁杂，行政事务不再是简单的、片面的，而是大规模的全面的社会化行政，行政成为一种专门的职业，作为行使行政权力的任职者有了越来越多的自主权，同时又被要求必须具有其职务所需要的、经长期正规教育方可获得的专门技能和知识，以及高尚的做人和为公众服务的道德素质。这样，如何制约政府的权力就成为现代政治法律制度的关键问题。
（一）对政府权力的制约首先在于宪法制约。“宪法的美德不在于它的庄严，而在于它的被适用。”（汉密尔顿语）宪法是一国法律制度的根本法，宪法在其规范性意义上具有最高性，一切法律规范都从那里取得“合法”效力，政府的权力取得、行使及对其监督的根本性问题是由宪法规定的。在这个问题上美国有较早的实践，美国不仅以成文法形式制定了世界上最早的宪法，而且，通过制定宪法修正案以及以最高法院对宪法的解释等宪法惯例，增强宪法对公民权利的保障和对政府权力的制约，以实现对公共利益的保护。美国的权利法案和宪法第十条修正案在美国公法史上产生了至关重要的影响，使政府权力的制约，并使其正当、合法地行使给予了宪法性保障。1803年马歇尔对“马伯里诉麦迪逊案”的裁决，确立了法院解释宪法的权力，法院有权宣布国会制定的法律、总统发布的行政命令、行政机关颁布的规章条例以及州宪法和州法律违反宪法，因而无效，不得实施。政府其他部门必须受法院裁决的约束。这与美国人法律至上的观念有关，更体现美国人对法律具有强烈的信仰。
相比之下，我国公民的法律意识较淡，我们的宪法制约机构也比较弱，尽管我们的宪法对公民的权利、义务都作了明确的规定，对国家机关权限的划分和行使也作了明确的规定，但我们没有建立起一套宪法救济制度，现实中宪法实际上是一种庄严的摆设。对于国家机关误用、滥用宪法赋予的权力，应该履行职责却不履行等行为，目前我们只能靠内部协调或纪检部门去纠正解决，不能通过法律手段解决。何况国家机关、其他权力组织人员有不少违宪侵权现象，那些有“合法性”来源的有约束力的规范性文件中并不必然都严格依照宪法原则、规范创制，这种“抽象的违宪侵权”事实上也很多。为实现行政法治，必须建立一套完善的宪法救济制度，[5](P388)以宪法的高度加强保证对国家权力的保障和制约，使行政权正常运行。
（二）行政法律制度的完善。为使政府强而有力，除了宪法的保障与制约外，还应当正确界定行政系统的软、硬件规则，以免造成软件不软、硬件不硬。市场经济从某种意义上讲不是法制经济，市场经济呼唤法律规则。为保障市场经济稳定发展，必须加强行政法制建设，建立一套完善的行政法律制度。强化行政机关的基本职能，强化对行政权的制约，强化对行政执法的监督，遏止对权力的滥用。为此，首先应强化政府任职人员的业务素质。在政府与市场同时发挥调节社会的作用的时代，政府运行市场化、政策制定自主化是必然趋势，政府任职者必须是高素质的人员，只有高素质的人员才能使政府职能发挥积极作用，如在解释法律和政策、制定行政法规和规章以及对行政纠纷做出裁决等方方面面，高素质的人员才能把握并运用自如。其次，明确行政机关的职权和职责，使其依据法定职权、法定程序办事，提高行政效率。在我国现有的法律体系下，做到依法行政，同时根据社会发展的需要，加强法制建设，提高立法和执法的质量。最后，应加强行政法治监督。我们知道，有法不依比无法可依所带来的后果更加可怕，有法不依将使法律的权威和尊严荡然无存。这就要求理顺行政执法体制，加强廉政建设，保证行政执法机关合法、公开、公正、高效地执法。既要加强和完善行政系统内部层级监督及审计、财政等专项监督，还要强化司法监督和群众监督，强化行政执法责任制和评议考核制，使行政法治在政府权力的过程中全面铺开。
（三）行政人员道德意识的提高与完善。中国有德治的传统，德治作为一种治国方略和一种道德理想在中国的社会发展中产生了极大的影响。“为政以德，譬若北辰，居其所而众星拱之”（《论语·为政》），“治以道德为上，行以仁义为本”，“道之以德”等成了历代统治者的治国格言。其中有强化封建专制政府、臣民义务本位文化等消极因素，也有倡导统治者以身作则、崇尚德性、道德教化等积极因素。在现代市场经济体制和建立民主政治制度的基础上吸纳其中合理因素，有利于社会稳定和经济发展。
江泽民同志以我国三千余年的治国方略为借鉴，在新千年开始，提出我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要始终坚持不懈地加强社会主义法治建设，依法治国，同时也要始终坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国，把依法治国与以德治国紧密结合起来。这是对我党领导人民安邦治国的基本方略的精辟概括。道德和法制从来都是相辅相成、相互促进的。强调道德不仅为经济发展所需要，也为社会文明所呼唤。要做好这项工作，关键在党、在党的各级领导干部，在掌握着国家行政权力的行政人员。因为行政人员的道德思想和个人道德修养始终影响行政运作的实效，影响政府力量的有效发挥。高度道德责任感能给现代民主政治机制中的行为主体以法理控制以外的道德控制，这为现代政治操作的更高效率提供了多一重保障，尤其是工业文明发展到极致的当代，个人的全面发展已经成为历史必然，单纯依靠存在于个人生活以外的法律力量，已显得不足以支持了[6](P382)。中国目前市场经济刚刚确立，但新旧体制并存，相应的配套设施不足，法律约束欠缺，更应强调行政人员的德性和修养，倡导高度敬业、见利思义等道德意识。这样，既可以减少以权谋私、权钱交易等种种社会弊端，更能促进现代民主法治体制建设的进程。
总之，任何社会里的法律和政府都有权威，但是，法律权威高于政府权威。这不仅是一个观念，更应该是我们的信仰。政府作为经济发展的促进者和合作者，其权力的行使必须受到法律的制约，从事这一职业的人员必须加强自身品质修养，必须具备相应的、高水准的道德素质。
收稿日期 2001-06-25
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