公共服务绩效审计评价体系构建路径研究——基于新公共服务理论的视角，本文主要内容关键词为：公共服务论文,视角论文,绩效论文,路径论文,评价体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从新公共管理到新公共服务：公共性的回归与服务理念的升华
公共服务是使用了公共权力或公共资源的社会生产过程，提供公共服务是政府的责任，随着经济社会、民主和法制的发展，公共服务模式必然面临着变革。新公共管理运动的实质是加强公共行政，其价值取向是市场化和顾客导向，是政府为实现经济（economy）、效率（efficiency）和效果（effectiveness）的“3E”做出的决定性努力（里查德·J·斯蒂尔曼，1999）。以追求“3E”为中心的新公共管理运动，具有较好的实用性，但没有重视把公共管理的目标放在公共伦理的脉络中来考察。而当代公共管理以民主宪政为基础，强调追求人民主权、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值，脱离了这些基础，公共管理就将迷失方向，无力承担起捍卫民主政治价值的责任，并最终丧失公共性。新公共管理运动过于强调市场所引发的问题，受到了学者及各国政府的重视，由此出现了以治理理论为基础的新公共服务。
可见，新公共服务强调的是公共服务的社会和民主导向，主张用民主和社会的标准来衡量公共服务质量。在新公共服务中，公共利益是至高无上的，而且它是各种利益对话和“重叠”的结果。政府的作用是协调公民和其他群体之间的利益以创造出共享的价值。登哈特等（2000）提出的新公共服务学说，实际是对公共管理公共性的重申和回归，以纠正新公共管理的偏颇，一定程度上实现了对新公共管理的超越。
二、公共服务绩效审计评价体系：公民导向的目标重构
（一）价值定位：公民导向。
从新公共管理向新公共服务的过渡说明了政府提供公共服务的行为不单是一种行政行为，还是政治行为，不仅仅要强调效率和经济，还要关注民主、参与这些社会政治价值。政府必须以新的革新方式主动出击，去理解公民正在关心什么，必须对其需要和利益做出回应，这样公民权利才能更好地实现。尚虎平（2008）指出，地方政府绩效评估要坚持以公民为导向的原则，评估内容、标准和指标体系设计应从为公民服务的立场出发，同时在评估过程中要有公民的广泛参与，为人民服务。可见，新公共服务的最大努力是要“颠覆”新公共管理的价值优先性。公共行政的首要任务是帮助公民阐述并实现他们的共同利益，确保公共利益居于主导地位，效率和生产力等价值观不应丧失，但应被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。
（二）目标重构：关注公平、民主、回应性、质量、效果、效率和经济性。
丹尼斯普瑞斯波尔（1989），就综合审计的“3E”观点提出了质疑，认为应关注政府项目及政府活动所生产的利润分配与再分配的不公平、对社会秩序稳定的影响以及对生态环境的维护情况，致使绩效审计目标从“3E”发展到“5E”。然而，新公共服务理论给我们提供了一个公共服务绩效审计评价的新视角，那就是以公民的公共利益诉求为核心、以公民的满意为导向提供公共服务，关注公共服务的回应性、公平性、民主性；关注公共服务的质量、效果；同时关注提供公共服务的效率以及经济性。因此，我们可以根据新公共服务的价值理念，以公民满意为总目标，根据公共服务的属性，进一步将其拓展为具体目标如公平、民主性、回应性、质量、效果、效率和经济性等。新公共服务理论对公共服务绩效审计的理论研究和实践操作有重要的启发和借鉴意义，政府价值定位的变化必然导致绩效审计目标定位的变化，进而影响绩效审计评价维度的确定、评价指标的选择以及权重的配置等发生一系列变化。可见，新公共服务理论不仅是构建公共服务绩效审计评价体系的理论基石，更是评判其设置优劣的价值尺度，进一步丰富、拓展了公共服务绩效评价审计的目标视角。
（三）技术路径：公众满意度和公众评价、结果评价与过程评价相结合。
满足公民的基本公共服务需求是政府根本职责所在，因此公共服务绩效审计评价必须重视公众的满意度和公众的评价。因为在公共服务的供给过程中，公民作为公共产品和服务的接受者，对公共服务供给情况有着更加直观的感受，如果脱离公众这一服务对象去评价公共服务绩效将难以保证评价结果的客观性，绩效审计的质量难以保证。公共服务改革模式非常重视结果导向管理，结果导向型的绩效评价指标设计理念关注公共服务产出与效果，但并不意味着应忽略过程，结果的有效实现有赖于有力的过程控制及阶段性产出。因此，应以公民导向为原则，重视公民满意度，以公民为核心评价主体，从公共服务的规划（预算）、供给过程、产出到结果，建立全方位的有主有次、相互配合的公共服务绩效审计评价体系。
三、公共服务绩效审计评价体系优化：基于BSC的技术路径
平衡记分卡（Balanced Scorecard，BSC）（Robert S.Kaplan，David P.Norton，1990）作为一种有效的综合业绩评价工具，在保留了主要财务指标的同时，从顾客、内部业务流程、学习与成长等四个纬度，深刻地描述了战略在公司各个层面的具体体现，这与新公共服务价值诉求存在着高度的内在一致性。新公共服务理论重视以民为本，应从战略的高度思考问题，行动要具有民主性，而BSC能够将这一愿景及战略目标放在政府公共管理的核心地位，提出多元的、可量化的、能够落实服务型政府战略的绩效指标设置，平衡记分卡的战略目标转化与细分功能对于非营利组织的目标多元化和业务计划都有很好的指导作用，便于政府日常的绩效管理。
平衡计分卡为知识经济时代的绩效评价框定了一个基本的维度范式和理念，具体维度、评价指标、权重可根据组织的目标、运营特点、发展阶段、所处环境等因素，进行灵活设定和选择，其高度的灵活性为应用于公共服务绩效审计评价预留了充分的操作空间。
（一）评价维度的确定。
1.公民维度。公共服务型政府的使命是为公民提供合意的公共服务，其出发点和落脚点都应是公民的需求，因此，政府改革和管理也都应是公民导向的。依据新公共服务理论，政府应“服务于公民，而不是服务于顾客”，应将“追求公共利益”作为价值定位的优先顺序，因此以“公民”代替“顾客”并将其置于公共服务绩效评价纬度的最高层，以体现与逐利企业的根本不同。
2.公共服务预算纬度。根据公民的需求，结合当前公共资源、财政收入状况，通过公共决策程序，确定提供哪些公共服务、提供的量和质、用什么方式提供等问题，并做好公共资金配置计划，这就是公共服务预算的编制过程。它决定了公共服务提供的规模和大小，以及具体的管理控制和考核要求等。公共服务预算决定了公共服务的成本控制和绩效目标要求，决定了公民有效需求的供给总体状况和满足程度，它是连接公民需求和现实供给的桥梁。在这里，公共服务预算维度相当于企业绩效评价的财务维度，但公共服务的公共利益优先顺序决定了其不能像企业一样置于评价维度的第一层，因此放置于评价维度的第二层。
3.服务流程维度。在确定了公共服务预算后，就面临着生产提供符合公民要求的公共服务环节，我们称之为服务流程。高质量的公共服务来源于良好的公共服务提供流程，服务流程是决定其公共服务产出和结果的驱动因素，是确保公共服务质量的重要环节。因此应不断改进服务提供流程，通过服务流程再造不断提高服务流程的回应性、规范化和信息化水平，提高公共服务提供的效率，以更好地满足公民需求。
4.学习与成长维度。公共服务提供流程的专业化要求和有效运行，依赖于高素质的公共服务生产人员。这就需要学习与成长纬度配备的合适人员素质结构，不断培训学习以达到提供公共服务的人员素质要求，畅通透明有效的信息等的支撑。因此，将学习与成长维度作为第四个维度。
（二）评价指标的设置。
1.公民维度。其核心评价指标应该是公民满意度（滞后性指标），而公民的满意度高低则取决于政府公共服务的属性指标（前置指标或领先性指标）。公共服务属性指标又可细化为公共服务供给的公平性指标，类似于常提及的基本公共服务均等化水平，可细分不同人群、不同地区设置考量指标；公共服务的回应性指标（能否识别需求并及时提供），这一指标具有重要的作用，它决定了公共部门提供的公共服务产品的合意性，是决定公民满意度的核心属性特征，可设置公共服务产品的需求满足度指标量化反映；提供公共服务的民主性（选择权、话语权、服务质量的反馈及处理）；公共服务收费的合理性；公共服务供给的及时性（效率）；服务的便利性、服务的质量（根据具体的公共服务属性设置，比如电压的稳定性、故障次数等）和服务的态度等相关指标。比如，夏洛特市交通部使用的服务属性指标有：便利的公共交通、准点公共运输、事故率、对市民意见和建议的回应率等（西奥多.H.波伊斯特，2005）。公众满意度及部分公共服务属性指标数据获得渠道是来自对公共服务的对象，即对公共服务的消费者的调查数据，属于外部绩效评价。比如在对A市公交集团绩效审计时，审计人员设置的公交服务满意度指标，可细分为：市民对公交汽车服务、公交线路设置、公交乘务人员服务态度及对公交乘车票价的满意度。利用网上问卷调查与公共服务机构自身提供的财务数据和日常管理统计数据等，获得了市民对A市公交服务满意度的评价信息。这样外部评价和内部评价相结合，前置指标和滞后指标结合，在很大程度上保证了绩效评价的客观性，降低了审计风险，同时又为分析绩效的取得与改进勾勒了一个清晰的路线图。
2.公共服务预算维度。公共服务预算维度的指标，主要包括两类指标：一类是预算成本控制指标和预算产出效益指标。对于预算成本控制指标，可设置预算资金总额指标和分类指标（人员经费预算、物料设备资源预算、信息系统等信息资源预算等）：人均预算资金额；各种资源的有效利用指标，如单位公共服务产品的预算成本（包括单位人工成本、单位行政管理成本等指标）。另一类是预算产出效果类指标，供给的公共服务总量、人均公共服务量、公共服务覆盖率、公共服务改善状况等，若是从国家或地方政府整体的公共服务投入角度来看，还会涉及公共服务投入结构合理性指标，公共服务投入分配的公平性指标。
3.服务流程维度。流程维度是决定型政府所提供公共服务的属性产出的关键环节，一个完整的公共服务供给周期，它涵盖公共服务的决策过程、预算编制过程、生产供给过程和后续服务过程等全流程环节。对于狭义公共服务生产供给环节，可从流程设置和流程产出两个方面进行评价：流程设置的评价内容，包括公共服务决策程序的合规性和民主性、预算编制的规范性和合理性、后续服务和反馈环节畅通性。具体供给环节中要求部门职责明确，分工合理，部门协调配合，执行顺畅，服务高效性，服务流程的规范化，突发事件的应急处理流程，服务流程的人性化和透明度、服务流程的电子化水平等来综合评价流程的适当性，如公交部门的服务流程评价内容可包括新增加的公共交通车辆与运营线路、公交覆盖率、公交路线和站点设置的规范性、合理性、公共交通的舒适度、安全感，平均候车时间、平均站距、平均换乘距离、高峰满载率等；对于流程产出可以用单位时间完成的服务工作量、服务等待时间、服务完成的平均时间等指标来衡量。比如平均出行时耗、平均时速等（韩明升，2009）。
4.学习与成长维度。为满足服务型政府改革的需求，应着力通过业务培训打造高素质干部队伍和人才队伍，再造公共服务文化——服务、民本、互动、热情、创新、责任；加强信息系统建设和改造支持政务公开、公平、高效的需求；调整组织架构，进行管理制度创新，推行绩效管理，不断深化干部人事制度改革，民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。因此其评价指标可包括公共服务部门的人力资源开发计划，公共服务员工对自身培训与提升的满意度，员工的各层次学历结构比重，员工人均培训时间，员工改进建议和采纳次数，信息系统与服务流程需求的匹配程度，组织文化和机构变革的有效性等。
（三）评价权重的分配。
评价权重的分配涉及各评价维度的权重分配以及每一维度内各评价指标之间的权重分配。指标权重的确定有主观法和客观法两大类，主观法主要有专家调查法（Delphi）、层次分析法（AHP）等；客观法主要有主成分分析法、熵值法和数据包络法等。美国使用的预算项目绩效评估技术，即“项目评估分级工具”（Program Assessment Rating Tool，PART）（张志超，2006），主要是通过对某预算项目的目标、设计、规划、管理、成效和责任进行全面评估来确定其有效性和有效性程度。PART的四个组成部分包括：（1）项目目标与设计，主要评估项目设计与目标是否明确，是否经得起推敲，作为一个绩效评价维度，权重可设为20%。（2）战略性规划，主要评估项目执行机构是否对项目的实施制定了合理的年度目标和长期目标，这一绩效评价维度的权重为10%。（3）项目管理，主要是对项目的机构管理水平做出评级，是否在财务疏漏和项目改善上做出努力。权重可设为20%。（4）项目效果/会计责任，主要是结合项目目标对项目实施绩效进行评价，这一评价维度的权重最高，达到50%。
评价权重的分配会因不同阶段、发展重点和公共服务属性的不同而有所差别。面对情况各异的公共服务，我们不可能确定统一的绩效指标体系，也不存在统一的指标权重，因环境、目标不同而变。因为卓越的绩效评价系统对每个组织都是独特的，必须按每个组织的需要和特点“量体裁衣”。但公民维度和反映公民满意度的指标，应在整个评价体系中占据绝对的比重，这是公民导向的公共服务绩效审计评价的必然要求。
总之，新公共服务理论的价值定位和理念，为我国公共服务绩效审计评价提供了目标重构的价值诉求，平衡计分卡为公共服务绩效审计评价提供了一个科学、灵活的思路框架和技术路径。
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