大国创新条件下的治理模式举证，本文主要内容关键词为：条件下论文,大国论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今世界已进入知识经济时代，知识与创新在经济增长中的作用凸显。迈克尔·波特将这种经济模式的发展战略称为“创新驱动发展战略”。他认为，国家竞争力优势在很大程度上取决于创新能力，尤其是科技创新能力。[1]世界各国都将推动科技创新、促进科技创新与经济增长有机结合作为各国重要议程之一，并且系统地出台了一系列促进创新的战略、政策和措施。2015年3月，中共中央、国务院发布了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，提出“面对全球新一轮科技革命与产业变革的重大机遇和挑战，面对经济发展新常态下的趋势变化和特点，面对实现‘两个一百年’奋斗目标的历史任务和要求，必须深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略”。 与此同时，学者们对于创新的研究更加深入。国家创新系统的概念一经提出，就对创新研究和创新政策实践产生了广泛而深远的影响。奥罗拉·特谢拉对国家创新系统的研究进行了文献计量学分析，讨论了研究的演化、起源和影响，研究得出纳尔逊、伦德瓦尔和弗里曼是三个引用率最高的作者，他们分别主编和撰写了有关国家创新系统的重要著作或论文，从不同层面讨论了国家创新系统的内涵和外延，对国家创新系统这一研究领域的形成作出了突出贡献。[2]OECD很多国家直接以国家创新系统理论为基础，推进其成员国国家创新系统建设。 如何对国家创新系统进行有效治理？国家应该在国家创新系统中发挥什么作用？什么样的治理模式有利于国家创新系统的绩效？这些问题的研究，无论是对进一步推进国家创新系统理论的研究，还是对描述、诊断和设计国家创新系统的实践都具有十分重要的意义。不过，这些问题无论是创新理论的研究学者，还是公共管理学者都没有引起足够重视。对于国家在国家创新系统中作用的讨论，更多是从制度和政策的角度去思考。较少从治理的视角进行思考。这里从治理理论的视角探讨国家创新系统，讨论国家与其他不同创新主体在国家创新系统中的互动模式及作用方式，将研究焦点放在国家创新系统的有效治理上，思考何种治理模式能够更有效地推动国家创新系统本身的创新绩效。 一、国家创新系统的治理模式：一个分类框架 国家创新系统这一理论的最大洞见是提出了两个核心观点：一是从系统的角度思考创新，认为创新是一个系统性活动；二是“重新发现国家”在创新中的作用，为国家对创新干预提供了完全不同于“市场失灵”的理论基础。伦德瓦尔在一篇回顾国家创新系统的论文中，对国家创新系统中“国家”、“创新”和“系统”三个概念进行了分析，他将国家创新系统划分为“内核”与“外围”两个构成部分，内核构成了系统及其要素，外围构成了系统的环境。而国家创新系统能否发挥作用，能否促进创新，能否提升经济绩效，其关键是国家创新系统是否能够进行有效治理。[3] 现有研究虽然认识到国家的作用，也认为国家创新系统具有“系统特征”，但是都缺乏如何使得国家创新系统实现有效治理的讨论。通过对国家在创新系统中发挥作用的程度，以及国家与创新系统中其他主体之间的合作程度，可以区分出四种不同的国家创新系统治理模式，即市场治理、国家治理、合作治理与共同治理(见表1)，这四种治理模式只是“理想类型”，是对现实的抽象。如果考虑一个更广阔的国家区域，很可能在一个国家内部也分别存在不同的创新治理模式。国家创新系统不同治理模式的提出，为描述、诊断和设计国家创新系统实践奠定了基础。
通过表1可以看出，市场治理意味着国家在创新中发挥作用较少，其他主体之间合作不多，创新更多的是市场主体之间竞争的结果，创新活动更多属于企业和市场的活动范畴。国家治理意味着国家对于创新系统的干预程度越来越大，国家开始发挥其在创新系统中的作用，甚至开始主导整个创新过程，其中日本比较典型。合作治理是对国家治理的修正和完善，强调国家在对创新过程干预的同时，与学校、企业、研究机构、金融机构等不同主体之间合作，它属于“强干预—强合作”范畴，其中三螺旋理论是这种治理范式的理论基础。而共同治理则是合作治理的进一步优化，它在吸收“合作治理”中“合作”要素的同时，主张国家适度退出创新系统，形成“弱干预—强合作”的范畴，开放创新系统理论是这种治理范式的理论基础。表2阐述了不同创新理论与治理模式之间的内在关系。
二、公共物品、国家干预与市场治理模式 从严格意义上说，市场治理模式是没有国家创新系统时的治理模式，属于国家创新系统处于缺省状态的治理模式，也可以说是国家创新系统理论产生之前人们对于如何实现创新的理论思考。市场治理模式的核心是市场失灵理论及政府与市场关系模式，它主要讨论两个问题：一是市场是否能够很好地实现创新，二是如果在创新领域存在市场失灵，政府应该发挥什么作用。对于经济学理论与创新之间的内在关系，伦德瓦尔曾经从分析视角转型的角度，提出了2×2的四分维度[4][5][6]，区分了新古典经济学、创新管理、奥地利经济学、演化经济学等四个分析范式(见表3)。根据伦德瓦尔等学者的看法，国家创新系统的视角强调将“创新”与“学习”有机结合，很显然，属于演化经济学范畴。而市场治理模式则是新古典经济学或创新管理范畴，它主要是从理性选择的角度讨论资源配置问题和创新问题，它们在本质上将创新作为一个市场活动过程，而在创新活动领域是否存在市场失灵则成为这些理论研究的焦点。
亚当·斯密是将技术创新纳入经济学讨论范畴的先驱，奠定了新古典经济学讨论创新的理论基础。他首先强调了技术发明和创新对于经济增长的意义。而对于技术创新和机械的发明，他进一步将这些内容纳入其分工和交易的范畴，认为一些人员专门从事技术发明工作，并且将之进行交易来获取利益，这既会促使科学技术创新，也会促进经济增长，这样科学技术创新就成为经济增长的内生过程，不需要外力干预。 关于创新领域的“市场失灵”的讨论起源于有关科学知识属性的研究，以及政府在科学资源配置中的作用。一些经济学家很早就认识到科学知识具有公共物品属性，“科学知识分享时并不会对知识本身产生消耗，并且科学知识一旦公开，也很难排除其他人对科学知识的使用。并且其他人的边际使用成本几乎为零，不像其他公共物品，不仅知识储量不会因为广泛使用而消失，而且广泛使用本身会增加知识量”[7][8]。如果科学知识具有“公共物品”属性，那么竞争性市场就不可能为公共物品产生提供太多激励，这会使得作为公共物品的科学知识供给不足。科学知识的产生，既受到科学家争取成为科学发现的第一人的激励和共同体的影响[9]，也受到科学研究的报酬和科学探索本身带来的乐趣驱动。科学知识是由个人认知投入、资源和运气等因素共同结合的产物。政府要对科学知识的生产过程产生影响，就需要对这些要素进行干预。与此同时，也有越来越多经济学家讨论科学与经济增长之间的关系，认为科学会对企业产生知识溢出效应，知识溢出效应是经济增长的基础，科学是经济增长的内生因素。 科学作为公共物品的理论，以及市场在科学知识配置中可能存在“市场失灵”的理论，构成了早期政府干预科学的重要理论基础。在政府应该在科学研究中发挥作用达成共识的同时，对于如何发挥政府在科学研究中的作用则存在广泛争议。一般而言，政府对于科学的干预主要从三个层面来进行：一是通过对科学研究给予资助、建立国家实验室和设立国家研究机构等来实施干预，这样使得更多资源配置在科学研究领域，其直接表现是国家对科学研究基金拨款数量的增加；二是通过建立一些鼓励科学研究的制度和政策来激励更多人员从事科学研究和探索，有研究者将政府对于科学的政策供给区分为供给面政策、需求面政策和环境面政策[10]，在这些制度和政策中，很显然专利制度和发明转让制度是最重要的制度安排；三是通过培养更多的科学人才，为科学研究提供更多的人才要素。简而言之，科学政策、科学投入和科学制度等构成了政府干预科学研究的主要工具和手段，它为政府在科学研究领域发挥作用提供了合法性。 与对科学重要性的强调和政府对科学干预相比，早期的研究者通常认为科学转化为技术过程、技术转移过程和创新过程属于市场配置资源的范畴，政府没有理由进行干预，技术和创新更多应该遵循市场逻辑而非政府逻辑。弗里曼在对技术变革和创新的经济学研究进行回顾中，认为经济学在经验研究中对技术变革的研究主要包括如下内容：技术学习的外部来源和内部来源、产业层面的渐进变革和全新变革、需求驱动和技术驱动的创新、创新的扩散、制度变革和技术创新的路径等。[11]还有很多学者直接遵循新熊彼特主义传统，认为资本主义本质特征是技术创新的过程，技术创新对于经济增长具有关键作用。技术转移是科学对经济影响的重要途径之一，很多学者开始讨论技术转移的过程、机制和绩效，不过在技术转移过程中也会涉及政府的研究机构、大学、国家实验室等的技术转移问题，这些转移过程可能遵循市场逻辑，但是对于其绩效评价标准可能并不能够完全按照市场价值来衡量，这为政府在技术转移中发挥作用，以及出台有关技术转移政策奠定了基础。[12][13]这意味着，政府在重视科学政策时，并不重视技术政策和创新政策，技术政策和创新政策的重要性是演化的结果，也是研究者和实践者认知变迁的结果。科学、技术和创新政策的提法则是国家创新系统理论提出之后的产物。 市场治理模式作为一种推进创新的理论模型，它更多强调市场的作用，而非政府的作用，这种模型也是新古典经济学逻辑的自然延伸。创新被认为是市场经济的内生过程，更多是企业层面的活动，市场是创新发现过程，企业家在创新过程中发挥关键作用。在这种治理模式中，政府发挥作用有限，它最多只是在科学研究或制度政策环境中发挥作用，国家较少直接参与创新活动或过程，国家更不可能与市场主体进行创新合作，国家在创新过程中并没有比较优势和信息优势。国家在营造创新环境方面比直接参与创新过程更重要，最好的创新政策就是没有创新政策的政策环境。不过，随着研究者对创新过程研究的深入，国家创新系统作为一个理论流派被提出，系统理论取代市场失灵理论，系统理论为国家在创新过程中发挥更大作用奠定了更为坚实的基础，这也是这里将要讨论的另一个创新治理的理论模型，即国家治理模式。 三、创新系统、国家主导与国家治理模式 市场与国家的关系问题是公共管理领域的一个永恒话题。事实上，对创新系统的讨论也同样存在这样的认知演进。从经济学对市场失灵的分析角度看，同样，在创新系统建设中，由于在科学知识的生产、技术研发、技术转换等创新行为过程中，基础研究成果有着公共物品的属性，使得以盈利为目的的私营部门缺乏投入的积极性，或者更多的时候缺乏投资的力量。个别企业的创新或研发成果，由于受到自然垄断和知识产权保护等原因也会抑制知识的流动，阻碍创新的扩散。在市场治理模式下，更大的不足存在于信息不对称产生的“死亡之谷”，即科学家在实验室进行科学研究，企业家在工厂进行实践生产，他们之间缺乏有效的对接和互动，使得科研成果难以发挥综合效益，影响了创新的实际效果。因此，在对创新的研究中，有学者开始关注国家治理体系的建设。国家治理的概念对应于国家创新系统，它是从系统角度思考创新问题在治理逻辑上的自然延伸。 “国家创新系统”概念的提出，是创新理论的重大范式变迁，具有划时代的意义，这个概念的提出为进行创新系统的宏观研究提供了基础。国家创新系统的概念起源于20世纪80年代，经由弗里曼的《技术政策与经济绩效：日本国家创新系统的经验》一书而广泛传播和扩散，并分别对理论研究和政策实践产生了广泛而深远的影响。随后，伦德瓦尔、纳尔逊、埃德基等出版了三本有关国家创新系统的著作，它们对于扩散国家创新系统的思想和理论起到了非常重要的作用。国家创新系统以演化经济学理论为基础，强调创新与学习的重要性，创新本身成为经济系统的内生过程。 伦德瓦尔对国家创新系统的理论基础作出了突出贡献，他讨论了国家创新系统之所以发挥作用的内在机理，提出了“创新是一个互动过程”的重大洞见，并重点对国家创新系统中“知识、学习与创新”之间的内在关系进行了阐述，这也使得国家创新系统成为一个“系统”理论成为可能。该理论最早起源于他关于创新来源于“使用者与生产者互动”的思想，随后“互动过程”进一步拓展，包含更多的行动者，互动过程更加复杂，互动层次也更多样，而创新系统也成为描述这一复杂互动过程的恰当概念。互动促进创新的本质在于通过互动可以提升学习能力，这样，学习是一个复杂的过程，既可以通过研究和搜索来学习，也可能通过行动来学习，还可以通过互动来学习。[14][15]伦德瓦尔对于学习和知识与创新系统之间的关系提出了一系列假设，包括：对于经济发展的知识具有地方性等特征，不能够从一个地方移动到另一个地方；一些重要的知识体现在个人或组织的程序与规章中；学习和创新是一个互动过程；学习和创新是一个相互交织的过程；国家创新系统既存在产业差异，又存在知识差异。[16]他进一步以公司为基础提出了国家创新系统发挥作用的四种模式，分别是模式1：公司产品竞争、能力建构、组织和创新活动；模式2：公司之间关系，以及公司与知识生产部门之间在创新过程中互动；模式3：从投入—产出视角出发，产业之间知识流动；模式4：教育系统，以及金融和劳动力市场。这四种模式分别体现了系统的层次性：模式1是公司层次，模式2是公司间层次，模式3是产业间层次，模式4是外围，这样不同类型、不同层次、不同领域、不同主体之间互动，不仅是创新过程的基础，而且是经济发展的基础。 国家治理模式强调国家在国家创新系统中的重要作用，它处于创新系统的“中心位置”，正是因为国家的存在，才使得创新从市场范式走向系统范式。在系统范式中，国家的作用和范围不是以“市场失灵”理论作为基础，而是以“系统失灵”理论作为基础。在国家治理模式中，国家发挥三个层次作用：一是国家要推动国家创新系统的建设和形成，使得创新从市场范式走向系统范式；二是国家要为国家创新系统运行提供制度环境和基础设施建设；三是国家作为重要主体直接参与创新活动和过程，包括制定规则、确定战略重点、投入资源、建立研发中心、建立合作联盟等。 国家是国家创新系统形成的基础，它也是国家创新系统中“国家”、“创新”和“系统”三个概念中最重要的概念。学者们对于“国家创新系统”概念的最大批评之一是国家创新系统是一个事后概念，并不是一个事前概念，它没有告诉人们国家创新系统的边界在哪里，国家创新系统是如何形成的，发展中国家如何建立自己的国家创新系统？它只是通过事后判断，指出这是一个“国家创新系统”，更多的是归纳性概念和描述性概念，而不是解释性和设计性概念。西蒙在对复杂系统的研究中，曾经指出复杂系统具有层级性和近似可分解性两个基本特征。[17]这些特征使得系统建构成为可能，也为了解国家创新系统的运行原理提供了基础。现有国家创新系统的建立，很少是完全自发形成，大部分系统在建立过程中，国家都发挥了十分重要的角色和作用。就一些后发国家而言，在实现技术和创新赶超时，国家成为建立“国家创新系统”的重要行动者。弗里曼在提出“国家创新系统”的概念时，就是以日本为例，日本在技术发展和技术创新方面，实施过一系列战略，国家在技术创新中发挥重大作用。 国家在“国家创新系统”建构过程中发挥作用的一个重要方式是提供制度和基础设施，它们属于创新系统运行的“外围环境”。纳尔逊在一篇讨论“技术、制度和创新系统”的文章中指出，演化经济学缺乏对制度研究的关注，制度经济学缺乏对演化研究的关注。[18]他提出了作为“社会技术”的制度概念，这种“社会技术”与“物理技术”共同成为技术的两种形态。纳尔逊进一步将“惯例”作为一种制度形态，它是一种“诀窍”，涉及劳动分工及其协调问题。从广义上看，国家也会制定一些“创新政策”来促进创新，创新政策本身是“技术政策”和“产业政策”的结合。“国家创新系统”本身也涉及地理区域和空间的概念，这意味着国家可以在基础设施建设方面发挥作用，为创新系统发挥作用提供更好的环境。 国家还可以直接作为行动者参与创新过程，成为创新系统的一部分。与制度和基础设施供给相比，国家作为行动者意味着直接干预创新过程，它可以表现为投入更多资金用于创新领域，建设一些公共实验室，共同研发一些关键技术，促进国有科研机构和院所进行“技术转移”，促进国家实验室、高等学校与企业等进行创新等。国家对资金投入的一个重要方面是国家在“研究与发展”方面经费投入的提升，在很多国家，国家在“研究与发展”方面的经费投入甚至超过企业在“研究与发展”方面的经费投入。此外，很多国家也在进行技术发展规划，直接干预技术发展轨迹。 国家治理模式作为一种推动创新的理论模式，更多的是从系统的角度思考创新而非从市场的角度思考创新，而国家无论是在系统的建构、直接参与创新过程还是在提供制度环境和基础设施等方面，都发挥着关键和重要作用。与市场治理模式相比，国家治理模式对创新过程从完全放任到全面介入，代表了另一种极端。这种治理模式，可以被称为“国家主导”的创新模式，系统本身的复杂性和国家创新系统理论本身为这一模式提供了理论基础。尤其是复杂系统理论的发展，国家越来越可能通过动态模拟来设计和建构一个系统，这为国家大范围地干预创新系统提供了技术可能性。经济增长理论中对创新重要性的强调，使得国家对经济干预转向对创新干预，这样国家治理模式进一步与经济学干预理论相结合。后面有关创新的治理模式都是对这两种治理模式的修正，它更多强调契约、协商、合作和共同行动等关系模式，试图对“系统”的含义以及“系统”中要素正当作用进行合理配置。可以根据合作程度以及合作自主性，进一步区分为合作治理模式和共同治理模式。与合作治理模式相比，共同治理模式本身包含了治理多样性的思考范式。这些治理模式本身也与国家创新系统理论存在共生演进的现象，“三螺旋”理论、“开放创新系统理论”、“产业创新系统”、“区域创新系统”、“全球创新系统”的提出，既是实践演进的结果，又是理论演进的结果，更是治理模式演进的结果。 四、“三螺旋”理论与合作治理模式 对于国家治理模式的一个主要批评是国家主导并不一定能够促进创新。国家本身存在的官僚主义等弊端，使其可能对于创新并不敏感，或者国家对创新的规划本身存在缺陷，国家过多干预创新过程会阻碍创新。此外，很多学者认为，国家创新系统理论虽然提出了系统的概念，但是对于系统是如何运行的，系统是如何互动的，系统如何成为一个整体的，这一理论并没有很好地回答。为此，亨利·埃茨科威兹和劳埃特·雷德斯多夫结合知识经济理论和创业型大学(也译为“企业家型大学)的概念，通过突出大学在创新系统和知识经济时代中的作用，提出了“大学—产业—政府”的“三螺旋”理论，以此来替代此前的“产业—大学”或“产业—政府”的“二螺旋”理论和国家创新系统理论。[19] “大学—产业—政府”的“三螺旋”理论强调“所谓的三螺旋就是一种创新模式，是指大学、产业、政府三方在创新过程中相互作用、密切合作，同时每一方都保持自己的独特身份……三螺旋创新模式的要旨是：大学、产业、政府这三个机构范畴每一个都表现出另外两个的一些能力，但同时仍保留着自己的原有的作用和独特身份。”[20]这意味着，三螺旋理论突出了大学、产业和政府这三个机构在创新中的作用，在这一理论中，大学角色变革是三螺旋理论产生的基础。埃茨科威兹认为大学经历了两次革命，第一次革命是将研究功能引入大学，第二次革命是将创业功能引入大学，正是第二次革命使得大学与产业相结合成为可能。在这一结合中，政府发挥关键作用。以美国为例，美国于1980年出台了《贝耶—多尔法案》，这一法案确认了联邦政府资助的研究项目的知识产权归属大学，这对激励大学进行知识产权申请和转移起到了关键作用，随后很多大学都建立了技术转移办公室，这使得大学与产业之间联系更加紧密，大学更多关注研究的商业价值。三螺旋理论如图1所示。
图1 三螺旋相互作用的创新模式和混合组织 通过图1可以看出，与国家创新系统强调企业的重要性相比。三螺旋理论强调知识和大学的重要性，认为大学可以在经济发展，尤其是区域经济发展中发挥更大作用，并且认为大学、产业和政府三者之间存在紧密联系，它们是推动经济发展的三个支撑和发动机，缺一不可，理想状态应该是三者在独立基础之上相互嵌套、相互融合和相互促进，实现共同演化和共同发展。图1的相互交织表明，每个参与者除完成其传统的任务和使命之外，“都起着其他机构范畴的作用”。例如，很多大学通过设立技术转移办公室来实现商业功能，甚至很多教授直接参与创新与创业。目前，中国高校越来越重视“创新创业”，很多学校都设立了创新创业学院，这些都是大学跨越其传统功能和深入其他功能的表现。很多大的公司也十分重视研发功能，它们通过成立研究中心等参与研究工作，并与大学建立联系。政府更是在资金、项目和产业扶持方面形成“政府—产业”和“政府—大学”之间关系模式。而图1中三个主体之间“交叉空间”是合作的基础，它通过产生合作政策、合作项目计划和平台、网络、共同空间等实现相互作用，这样一些新的混合组织得以产生，如风险资本公司、孵化器和科学园等。在一些区域，还建立了一些由大学、产业和政府组成的委员会，如美国著名的北卡罗来纳州的研究三角园，它使得三个主要机构之间实现了良好的合作。 三螺旋理论是合作治理模式的理论基础，“大学—产业—政府”本身就是合作治理模式在创新领域的典型模式。合作治理模式意味着创新遵循非线性逻辑，而非线性逻辑，它将创新过程看作一个复杂系统互动过程，现实中只通过对创新系统进行“模式预测”而不是“精确预测”。创新可以从多个主体启动，科学研究并不是创新的唯一起源，创新可以是技术驱动，也可以是市场驱动，还可以是政府驱动。当然，他们本身也可以通过合作来实现，合作既是创新的工具，又是创新驱动的因素之一。这些非线性互动本身需要通过合作来协调分工，通过合作来提升效率，通过合作来实现共赢，合作本身应该是“创新系统”的应有之义。 合作治理模式还意味着合作各方是平等的，他们通过协商、契约、网络、沟通、论坛等各种正式或非正式关系实现互动。与市场治理模式相比，合作治理模式更加强调创新中的互动和合作，通过合作和互动实现创新。与国家治理模式相比，合作治理模式更加强调参与创新的各方的平等关系而不是等级关系，政府只是合作的一方，它并不能够主导整个创新过程。例如，在三螺旋理论中，大学、产业和政府之间属于平等关系，他们构成了创新产生的三大支柱，相互之间并不存在隶属关系，一方并不能够直接命令另一方。即便政府拥有强制性权力，对这些权力的行使也需要在法律和规则的范畴之下运行。美国在波士顿地区、斯坦福地区等都形成了创新的合作治理模式，权力、知识和市场实现了较好的融合，他们彼此独立又相互协调，在相互协调中并没有失去各自的“独特性”。合作治理模式中“合作”本身需要通过正式或非正式的合作机制来实现，尤其是沟通、网络、关系型合同等非正式关系在合作中发挥着关键作用，通过合作来形成创新的社会资本，促进创新主体之间的信任，推进基于合作的创新文化的形成。 合作治理模式也注重合作本身的开放性，通过不断地将各主体加入合作链条中来促进合作。在三螺旋理论的讨论中，研究者对于三螺旋的批评是为什么是“三螺旋”而不是“四螺旋”或“五螺旋”？对此，该理论的创始人亨利·埃茨科威兹和劳埃特·雷德斯多夫认为三螺旋本身对创新的本质进行了分析，其他要素可以作为这三者之间合作的平台和因为合作产生的混合组织而存在。不过，他们本身也认为三螺旋理论存在可拓展性，如他们提出了“创新—可持续发展阴阳双三螺旋理论”，认为除了存在促进创新的“大学—产业—政府”这一三螺旋之外，还存在促进可持续发展的“大学—公众—政府”这一三螺旋。“大学—公众—政府”可持续发展三螺旋的产生，意味公众对社会的各种抗议，如环境污染、核武器等，他们都需要大学研究者和专家的支持，从而上升到政府层面，通过政府权力对产业进行制约。可持续发展的三螺旋本身也是一种合作治理模式的体现，它对创新的限制和制约，目的是在创新与可持续发展之间实现有效平衡。 合作治理模式不仅重视合作的机制，还重视通过合作可以形成新的合作平台和合作载体，创造合作的空间和领域。就合作治理模式而言，它们非常重视区域创新系统，将合作与一定的地理空间联系在一起，形成三螺旋区域。例如，美国硅谷和128号公路已经形成同样的以科学为基础的区域经济发展模式，他们创造了一个以知识为基础的、能横跨技术范式自我更新的、拥有各种机构范畴相互作用和高科技产业集群的三螺旋区域。在这些区域创新组织者中，大学、产业和政府都可以作为区域创新组织者。对于合作治理模式的空间构成，亨利·埃茨科威兹曾经将三螺旋空间概念为知识空间、共识空间和创新空间(见表4，下页)。而合作形成的载体和机制主要包括：孵化器、研究中心、科学园、委员会等，这些混合组织为合作效率提升提供了可能性。
合作治理模式也非常强调政府的作用，重视政府作为“创新政府”的功能，认为政府可以在促进创新方面更有作为。正是因为政府的作用，使得从“大学—产业”的二螺旋转化为“大学—产业—政府”的三螺旋。政府可以通过界定知识产权、出台创新政策、直接进行项目资金资助、建立一些公私混合组织等来推动创新，此外，政府还可以在税收政策、产业政策、金融政策等方面支持创新。合作治理模式要求政府作为平等主体之一参与创新，它要求政府将功能限制在其能力和合适的范围。 合作治理模式在借鉴国家治理模式中合理成分的基础之上，尤其是国家治理模式中对“系统”含义的重视，提出了基于平等、契约、信任、协商的创新治理模式，这是创新治理的又一次理论跨越。合作治理模式最本质的特征是从不平等的、等级的和命令式治理走向平等的、契约的和协商的治理，这本身与创新的内在特征具有一致性，创新起源于新想法和新思维，这些新想法来源于平等协商和对话而不是来自于等级和命令。三螺旋理论是合作治理模式的一个典型代表，该理论非常强调“大学—产业—政府”关系中的合作与互动，将合作聚焦于三大主要机构之间合作，并且通过合作形成混合组织以进一步促进合作，可以说合作治理是三螺旋的应有之义。 五、复杂性、多样性与共同治理模式 无论是市场治理模式、国家治理模式，还是合作治理模式，其共同特点是关注“这个组织、这个系统”的创新，在此基础之上讨论与之相适应的治理模式，而忽视了创新系统的空间性、复杂性、开放性和多样性等特征。事实上，系统理论的产生正是不满于早期学者对“这个组织”创新的关注，它要求重视“组织间关系模式”对于创新的意义，“互动过程”及其所蕴含的学习、外溢、扩散、互动和共同演化是创新的基础，这也正是国家创新系统理论的优势和长处。不过，系统理论在关注“组织间关系模式”的同时，没有认识到系统本身的复杂性，过于关注“这个系统”，没有认识到创新是发生在交叉重叠、复杂多样的复杂创新系统间。很显然，对于这种多规模、多层次、多类型、多维度、多领域和多地域的复杂创新系统间关系模式，原有的治理模式都不能够很好适用，它需要治理模式的创新。 经济地理学者越来越关注创新的地理，讨论地理对于创新的影响，思考创新的空间基础，创新系统中相互学习、互动和文化都是发生在一定的地理区域之内。[21]其实，创新总是与地理存在紧密联系，例如硅谷、中关村等都是以地理命名的创新中心，这些创新都发生在一定的地理区域之内。国家创新系统学者自身也对其理论进行了反思，如弗里曼认为，除国家创新系统之外，还存在“区域创新系统”，不过，由于经济学家对“区域”有不同指称，有时区域是超越国家层面之上的概念，如亚洲、欧洲、美洲等，有时区域是指一个国家层面之下的概念，如中国的“长三角”区域等。这使得区域创新系统存在不同程度的混淆。[22]于是，他提出了一个对于创新系统的三分法，即洲际创新系统、国家创新系统和国家之内区域创新系统。对于这种复杂系统之间互动的典型是欧洲的创新系统，欧洲是一个洲际创新系统，各个国家之间在创新之间存在广泛合作，与此同时，欧洲的各个国家本身是国家创新，如英国、法国、德国等国家创新系统，而在各个国家内部又存在区域创新系统。很显然，对于这些复杂的创新系统间关系，任何单一的治理模式都显然很困难，欧洲学者提出了多层次治理的概念试图应对这一难题，这是一种尝试。多层次治理对于创新也有一定的借鉴意义。 还有学者提出产业或部门、技术对于创新而言很重要，提出了产业创新系统和技术创新系统的概念，这是对国家创新系统概念的进一步发展。帕维特很早就认识到技术创新存在产业差异，他认为技术并不是一种通用信息，它与一定的企业和组织紧密联系，是一个累积的过程，并且区分了三种产业技术创新类型，即供给主导技术创新、生产集中型技术创新和科学主导技术产业。[23]随后，马莱尔巴对产业系统进行了定义，他指出产业系统是由一系列的产业和行动者组成，这些行动者围绕这些产品的创造、生产和销售而形成市场和非市场互动关系，这些产业系统具有特定的知识基础、技术、输入和需求等特征，包含如下要素：产品、行动者、知识和学习过程、基本技术、输入、需求、相关连接和互补、公司内或公司间互动机制、竞争和选择过程、制度。[24]由此可见，不同产业存在不同产业创新系统，政府在这些不同产业中发挥作用方式也不一样，由此形成不同的治理模式。 此外，还有学者提出了开放创新的范式，认为需要通过开放创新取代封闭创新，这些新的范式本身蕴含着新的治理模式。亨利·切萨布鲁夫是开放创新的代表人物，他给开放创新下了一个简单的定义，认为“开放式创新模式是指企业可能同时利用内部和外部有价值的知识来加快内部创新，并且利用外部的创新来拓展市场。开放式创新模式假定公司能够并且应该同时利用外部创意和内部创意，其商业化途径可以在公司内部进行，也可以在公司外部进行，因为公司都希望其技术能够进步”[25]。他认为，传统创新模式是封闭式创新过程，企业基于调查和研究，自行研发出新的技术，然后进行企业内部的产品开发，在开发中新的创意不断被试验淘汰，最终保留下来的产品才会流向市场。整个过程是封闭的，政府、科研机构、大学等对整个企业的研发生产过程介入较少，社会创新发展的速度也相对低速。而在开放创新下，创新不仅可以来自企业内部，还可以来自外部技术资源，企业不仅要自己研发创新，还可以将技术知识产权出售给市场，通过开放的途径使企业的效益最大化。为此，他进一步总结了开放式创新与以前创新的主要区别：一是将外部知识上升到和封闭式模式下内部知识同样重要的地位；二是利用商业模式把研发的新技术转化成为经济价值；三是在评估研发项目时提出第一类和第二类测量错误；四是知识和技术流的有意的外流；五是丰富的基本知识；六是知识产权管理的积极作用；七是创新中介机构的出现；八是测量创新能力和创新绩效的新指标。[26]虽然开放式创新模式是从企业层面讨论创新问题，它同样对于创新系统有十分重要的借鉴价值，开放的企业创新系统与开放的国家创新系统本身具有同构性，它们是共同演化的过程。很显然，只有拥有开放的细胞、开放的组织、开放的互动、开放的制度等开放的要素，才可能有整个开放的国家创新系统。与三螺旋理论对于“合作”的强调相比，开放创新系统本身更注重系统的“开放性”这一维度，认为通过开放可以实现知识的流动和商业的互补，从而更好地促进创新。 创新系统的多层次性(全球创新系统、洲际创新系统、国家创新系统、区域创新系统)、多领域(产业创新系统、技术创新系统)和开放性(开放创新系统)需要治理的新科学，这一新科学必须建立在知识的分享、共享、互动和创新之上，这意味着共同治理模式是适应这一复杂性、不确定性、开放性和多样性的创新系统的替代方案之一。随着技术的演进、全球化的发展，组织间、区域间的距离正在逐渐缩短，信息化的推进使得人类的沟通协作更加便捷、畅通，参与创新的主体多元化，主体间构造的关系网络也在多样化，创新产生的主体不仅限于组织内部的合作，开始形成多层级、多中心、跨领域的共同创新局面。为了维持这种具有可持续性、稳健和适应性的创新系统，有必要打造基于知识分享、相互信任、多元嵌套、协同演化的共同治理模式。 共同治理模式强调基于知识的治理，依据治理权力与知识分布进行匹配，治理过程本身也是一个知识创造、沟通和使用的过程。创新系统本身特别强调知识对于创新的作用，同样其治理也需要考虑知识，治理过程应该是知识的使用，好的治理应该是将各方知识得到有效使用。由于创新系统中每一方都掌握着独特的知识，因此治理本身也需要体现这一特征，每一方因为其知识和信息而参与创新系统的治理，从而形成共同治理的格局。由于每一个人或每一个组织对于治理过程的不同环节所掌握的知识存在差异，因此，共同治理本身也是一个动态过程。哈耶克很早就认识到知识的分散性，以及地方知识和科学知识的差别，治理过程本身是使用不同知识的过程。这样，共同治理模式不同于市场治理模式和国家治理模式，它们过于强调市场的知识或国家的知识。与合作治理模式相比，共同治理模式更加强调治理的开放性和动态性，它更注重吸收多元主体的知识。 共同治理模式强调基于信任、共享、合作和共同行动的治理，治理过程本身是一个社会资本生存的过程，不同治理主体在治理过程中通过相互学习，实现信任、问题解决和共同行动。它在某种程度上与合作治理模式具有内在一致性，都需要使用合作取代等级，使用信任取代权力，都强调非正式网络在治理中的作用。同样，与合作治理模式相比，共同治理模式更具有开放性，无论是合作的广度、深度和层次都具有更大的开放性，而不仅仅限于合作治理模式中强调的大学—产业—政府三方合作，它试图吸纳更广泛的合作主体，并且强调合作中各方之间的平等关系。基于平等的合作，是共同治理的内在要求。 共同治理模式强调复杂系统间不同治理模式的相互嵌套性，治理模式是互动的结果而不是设计的结果，它本身遵循共同演化的规律。共同治理模式强调国家在创新系统的治理中具有重要的作用，但是它也认为区域、产业、技术等要素在创新系统中具有同样作用。与其他几种类型治理模式相比，共同治理模式特别强调不同的创新系统需要不同的治理模式，这些不同治理模式之间存在嵌套性，更是一个开放性的演化过程。这意味着，在一个大的国家创新系统内部，会因为不同产业、不同区域、不同技术而存在多样性、差异化和互补性的治理模式，不同创新系统对于治理模式的选择是一个自主化过程，而这些不同治理模式之间本身具有可协调性，它们会形成一个大的基于自主性、学习、竞争的共同治理模式。通过共同治理模式，实现对复杂的创新系统及创新系统间关系的有效治理。由于共同治理模式比较注重知识的作用，它同样也注重学习的作用，它认为整个创新系统的治理模式应该遵循“试错”、“干中学”、“学习与模仿”、“竞争”等演化规律，这种演化过程既发生在各个创新系统内部，又发生在创新系统之间。 六、结论 从治理的角度思考创新，对于创新研究而言是一个新的视角和分析范式，它要求将治理理论与创新理论有机结合。创新理论本身也处于演化过程中，但是，创新理论演进的一个趋势是从个体、组织走向系统，强调系统间关系互动对于创新的作用。国家创新系统理论代表了创新理论的范式变迁，它从强调创新作为个体的、企业的或组织的创新，转向包含复杂创新主体和互动过程的创新系统，并且国家在这一创新系统中发挥重要作用。随后，不同学者在国家创新系统这一理论范式之下，进行了批判性吸引、消化和创新，形成了诸如三螺旋理论、区域创新系统、产业创新系统、开放创新系统等不同的创新理论。那么，在这些不同创新理论中，国家是如何发挥作用的？整个创新系统是如何被治理的？对于这些问题的回答，构成了研究的核心内容。 根据国家对于创新系统的干预程度和国家与其他创新主体之间的合作程度，将国家在创新系统中发挥作用的方式概括为四种治理模式：市场治理模式、国家治理模式、合作治理模式和共同治理模式。市场治理模式与市场主导创新系统相适应，就市场治理而言，创新主体主要是企业，大学、科研机构、风险资本等都处于辅助性地位，国家在创新中的作用有限，国家主要是通过对基础研究干预来发挥其在创新中的作用。在市场治理范式中，创新更多是一个自发过程，它内生于市场过程之中，并且大多局限于企业内部之中，企业之间在创新方面的契约、合作和谈判也不多。从某种程度上看，市场主导创新系统并不是真正的创新系统，这主要是因为创新主体之间有机互动和关系化模式较少，创新更多的是零星、个别和不成体系的活动。国家治理模式与国家主导创新系统相适应。就国家治理而言，创新主体是多元的，并且不同创新主体之间存在有机和高效的互动，它首次认识到创新作为一种系统而存在，很多学者也认识到国家在这一系统中发挥关键作用，于是提出了“国家创新系统”来描述创新的系统特征，我们将国家在创新系统中发挥主导作用的模式称为“国家治理模式”。在国家治理模式中，国家作为一种重要的创新主体而存在，会直接干预整个创新过程，并且会使用直接启动创新工程、提供资金支持等各种直接干预模式。国家治理模式在重视不同主体在创新中作用的同时，非常重视国家在整个创新系统中的主导作用。合作治理模式是对国家治理模式的修正，就合作治理而言，它在重视国家作用的同时，强调国家并不能够主导整个创新过程，而整个创新过程应该是一个合作的过程，并且尤其重视“大学—产业—政府”三个主体之间合作，认为其合作程度、水平、方式和有效性会影响一个国家创新的竞争力。共同治理模式与开放创新系统相适应。就共同治理而言，它要求将创新系统中一些最基本的特征应用于治理中，要求治理本身要体现创新系统本身的特征，治理模式要与创新模式有机契合。开放、学习、合作、协商、多样性和演化等是创新系统的基本特征，创新系统的治理模式应该体现这些特征。很显然，与这些特征相适应，它必然要求实现共同治理，这种治理基于知识、分享、竞争、开放和共同演化等逻辑，并且十分重视创新系统本身的嵌套性，在大的创新系统之中存在小的创新系统，在小的创新系统中又存在不同产业创新系统。处理这些复杂关系模式，必然要求一种“系统间”治理模式，它不同于“系统内”治理模式，共同治理模式正是应对这种复杂性的体现。 对国家创新系统的治理模式的思考，为国家创新系统的设计提供了理论基础。对于治理模式的分析，可以避免国家创新系统理论仅仅是一种事后描述理论和归纳理论，它也可以是一种事前预测和设计理论，从而更好地厘清国家创新系统绩效差异背后的治理逻辑。当然，这一理论也告诉我们，国家创新系统作为一个复杂系统，治理变革是可以推进这一系统建设的主要工具和手段。很显然，我国需要推进创新驱动发展战略，提升创新竞争力，也需要在治理改革方面下更多的功夫。可喜的是，我国正在试图在区域创新系统中进行创新全面改革的试点。在进行区域创新全面改革的试点中，可以按照共同治理的治理模式进行建构，这也可以更好地推进区域创新竞争力，为我国国家创新系统的竞争力和可持续性提供经验基础。 *该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《从市场治理到共同治理：国家创新系统的治理模式研究》。
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