软环境的塑造与政府规制质量，本文主要内容关键词为：软环境论文,规制论文,质量论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F123.16
[文献标识码]A
[文章编号]0257-2834(2006)01-0121-07
良好的软环境对经济增长、社会福祉的增加以及贫困的减少都起着至关重要的作用。所谓良好的软环境，一般具有以下规定性：企业或投资者可以相对自由进入或退出相关产业，企业交易、竞争处在公平和透明的平台上；消费者的权益受到有效的保护；社会公共设施完备，能为社会成员提供广泛和优质的公共服务；社会安定，有稳定和健全的法律体系保障；社会信用体系完善；能够有效吸引国内外的投资，规避追求短期利润和寻租行为对投资者利益的侵害，从而促进经济良性循环，实现经济社会可持续发展和持久繁荣，等等。改革开放以来，特别是进入新世纪以来，我国一直努力探索塑造良好软环境的途径和方法，并且取得了一定的成绩和经验，但也存在若干认识和行动误区。其中最主要的是把“塑造良好的软环境”等同于“给予投资者政策优惠”，认为只要给予投资者足够的税收等方面的优惠政策，成功地吸引了资金、技术和人才，软环境建设的目标就算达到了。按照这种认识，很自然地，政府倾向于无为而治，放松甚至取消对微观经济主体的政府规制。应当看到，各种优惠政策对投资者确实具有吸引力，有利于使各种创造财富的源泉充分涌流的合理优惠政策，是软环境建设的重要组成部分，但不是全部。有些地方政府为了吸引资金，急功近利，滥用优惠政策，允诺一些明显不符合实际、难以兑现的政策，导致许诺的政策难以实现，弱化甚至取消政府的监管职责，最终败坏了政府的声誉和形象，破坏了软环境。这种作法也往往被不法商人利用，导致当地经济损失和国有资产的流失。软环境的塑造是复杂的、综合性的系统工程。国际经验表明，在一国的经济社会发展进程中，政府规制对软环境的塑造起着至关重要的作用。而我们的研究发现，塑造良好软环境的关键在于政府规制质量的提升。因此，本文提出，新时期我国塑造良好的经济发展软环境的关键在于不断提升政府规制质量，并结合国外经验提出了提升政府规制质量、塑造良好软环境的若干政策建议。
一、政府规制、政府规制质量与软环境塑造
世界银行《2002年发展中国家私人投资调查报告》中指出，投资者认为有以下因素对他们的投资影响重大：对投资者的法律保护；政府或各方的承诺；政府效率；法律裁定的独立性；明晰的退出规则；市场化程度；腐败的等级等。[1] (P9)归结起来，政府规制是影响投资者投资决策的关键因素。政府规制是市场经济条件下政府为实现某些公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约。主要通过对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、资质、价格及涉及国民健康、生命安全、可持续发展等行为进行监督、管理来实现。[2] 良好规制体系能够提供稳定、透明的法律、法规和政策，以政府信用作依托，为投资者提供一个公平、公开、公正的竞争平台，保障投资者及生产经营者的合法权益。随着社会经济的发展，政府规制在塑造良好软环境中的作用日益凸现。在经济全球化的背景下，生产和销售的国际化愈演愈烈，企业生存的竞争也日趋激烈，同时新技术的不断发明和应用使得产业技术和产业结构发生巨大变化，经济和社会生活的不确定性增加。由于政府是具有成员的普遍同质性和强制性权力特质的组织[3] (P74-77)，在社会经济中扮演着不可替代的重要角色。高质量的政府规制，有利于构建良好的经济发展软环境，为既存和新增投资者营造利于资本增殖的条件，从而吸引潜在投资，激活资本存量。
20世纪70年代以来，主要西方发达国家出现了所谓规制放松或规制改革的浪潮。政府通过经济自由化和开放市场来最大限度地激发市场作用的潜能。这种以市场为导向、打破政府神话为主要特征的规制改革经过十多年的努力，使发达国家的竞争力、技术革新能力和社会财富得到了长足的发展，给各国经济带来了巨大的利益。但随着规制改革的深入，许多发达国家逐渐认识到，面对在经济全球化和技术革新演进历程中不断涌现的新问题和新困难，规制放松和市场自由化只是针对个别产业和问题的有效的规制政策，而不能作为政府解决所有问题、保持经济可持续发展和社会福祉最大化的万能药方。实际上，这一轮规制改革成功不仅是规制放松和市场自由化的结果，更主要依赖于政府积极、恰当的行为和多种社会合作形式(例如消费者和商业行会的隐性行为)，即积极合理的政府规制和自我规制。虽然这些改革有增加政府失灵的可能，但确实是减少了市场失灵的机会。目前，西方正在进行的新一轮规制改革，正是在对政府弥补市场缺陷重要作用重新认识的基础上，重新定位政府、市场和民主社会之间的关系，旨在减少潜在的社会福利鸿沟。当前西方规制改革的重点在于提高政府规制质量，增强政府能力，以最小成本应对技术革新、经济全球化竞争变化，做出更为有效的反应。加拿大政府称这种规制改革是“精明的规制”，而欧盟委员会则声称“少一些行动，但更好行动”。[4]
纵观西方发达国家的规制改革历程，尽管出现了所谓规制放松或规制改革浪潮，但西方规制理论与实践从来没有放弃利用政府规制来规避市场缺陷，为生产和投资营造公平和稳定的经济环境，谋求社会福利最大化的宗旨。在规制改革不断深化的过程中，更加重视了政府规制的质量与效率，认为规制的质量比规制的数量更加重要。在这轮以提升政府规制质量为重点的改革过程中，增强政府规制的效率和能力，为良好软环境的塑造提供可靠的制度保证和支持，主要体现在以下几方面：
第一，政府规制质量决定了企业的生存环境和竞争的充分程度。僵化、高成本和过时的规制往往是束缚竞争的羁绊，会增加企业和个人的规制负担，阻碍国民经济的良性发展。高质量的规制能够促进竞争，激励国有和私人企业的效率，促进经济增长以及经济资源的有效利用。
第二，政府规制质量是影响政府效力的关键因素。高质量的规制能保障政府更有效地供给公共产品和维护公共利益，从公众利益角度开放某些自然垄断行业或垄断行业；提升政府规制质量意味着减少不合理和不必要的经济干预，可以使政府从繁琐的政府行政事务中解脱出来，增强政府解决社会经济生活问题的能力和效率。
第三，政府规制质量影响政策的稳定性。在法律法规的框架下，规制政策更加明确和稳定，可保证政策的效力和经济的效率，减少规制风险，即减少政府规制政策的不确定性和不稳定性。提升政府规制质量，可以为企业和生产者提供一个稳定的政策环境，降低他们处理规制政策的时间和费用，能够更积极地进行生产和经营。
第四，政府规制质量决定经济全球化时代的国际竞争力。提升政府规制质量，使规制体系更加透明和中立，在经济全球化的背景下，尤为重要。规制的影响已经超越国家的界限，在解决诸如环境、移民、消费者权益和贸易投资等领域的高水平跨国合作方面规制日益发挥着重要作用。在1998年，Guy de Jonquières在金融时报上写了题为《规制者的责任》一文，他指出，未来的贸易谈判不再是关于关税配额和其他关于贸易的措施，而是对贸易间接影响的国内规制政策。他认为：“规制日益成为国际竞争和冲突的焦点。在经济全球化背景下国家的界限越来越模糊，不合理或有缺陷的规制政策会跨越国界更加直接地影响其他国家。这就迫使全球性的主体为了解决贸易争端而构建新的版图。当经济自由化深入一国国民经济内部，开放市场就要求依据国内规制政策制定世界性原则。”[5]
二、提升政府规制质量是我国塑造良好软环境的关键
20世纪80年代和90年代初期，我国软环境的塑造主要依靠的是优惠政策；90年代中后期以来，则主要通过基础设施建设(硬环境)对优惠政策加以配合。未来一段很长的时期，塑造我国良好的经济发展软环境，主要途径将是不断提升政府规制质量。这是因为：
第一，我国政府规制改革现状要求提升规制质量。我国的规制改革是在经济体制转轨的背景下展开的。在计划经济条件下形成的政府计划管理体制，不能简单等同于政府规制；现阶段的政府规制改革当然也不等同于简单的规制放松。我国规制改革同时是不断建立和完善政府规制体系的过程，是创立新规制、放松规制和重新规制的综合改革过程。从我国法律和规制体系的薄弱实际出发，近年来国家在法律、法规及政府规制体系建构方面已经做出了巨大的努力，基于法律、法规的政府规制政策的数量已经不少，但应当吸取西方发达国家规制改革的经验和教训，在建立规制体系的过程中，不仅注重数量，应更加注重政府规制质量的提升，避免制定过多、不合理的规制政策阻碍投资和经济增长。根据世界银行出版的《2004投资——认知规制》报告分析，过度的规制通常伴随着更大程度的公共机构低效率和腐败，政府缺乏提供优质的公共产品的能力，投资和生产效率都很低，失业率较高，多数投资和生产活动只能处在地下经济状态。例如，像玻利维亚这样存在严重过度规制的国家，大约82％的经济行为都发生在非正式经济领域，企业很难通过像法院这样的正式机构来解决争端，企业生产者因为惧怕监管者和警察腐败行为，把生产规模维持在有效生产规模之下，小规模经营。[6] (P87)这样的经济环境根本不能保障投资者的利益，也就不可能吸引投资者投资。目前，我国政府规制改革的调整对象十分复杂，过度规制、规制真空、无效规制、过时规制同时并存，极大地影响了政府规制质量和效能，进而对软环境塑造产生了消极影响。
第二，中国全面融入经济全球化必须提升政府规制质量。从增强中国产业、企业国际竞争力的角度来观察，培育良好的经济发展软环境必须从提高政府规制质量入手。在技术创新、产业升级日新月异的国际竞争中，政府规制的质量和效率是国家竞争的关键因素。提升政府规制的质量和效率，降低政府规制的交易费用，一方面可以节约生产者和投资者应对规制政策的时间和资金，集中资金和精力进行投资和生产活动，提高生产效率和产品质量；另一方面，提高政府规制质量，政府以相对少的成本和资源进行规制，提供更多优质的社会公共服务，会大大提升国家的竞争能力，也有利于吸引更多的国际资金。从与国际惯例接轨、维护国家产业安全、经济安全的角度思考，加入WTO以后，我国“入世”承诺的兑现，既在时间上紧迫，又在实际操作层面存在诸多困难，对国内产业安全、经济安全产生很大冲击。同时，我国原有的一些政策法规与WTO的条款不符，必须逐步进行调整。在这样的背景下，我国必须加快政府规制改革，通过提升政府规制质量，维护国家产业安全和经济安全，在经济全球化的大背景下积极进行政府规制政策的国际协调规制。这显然是中国全面融入经济全球化，在软环境建设方面亟待解决的难题。
第三，建设“公共服务型政府”必须提升政府规制质量。建立公共服务型政府是我国政府改革的基本目标。所谓公共服务型政府，可以从经济、政治和社会等不同层面来理解：从经济层面看，政府存在是为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，维护市场机制在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争，或者依靠垄断特权与民争利；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。[7] 建设公共服务型政府有利于培育良好的经济发展软环境，完善市场经济体制，为企业和社会成员提供广泛的公共服务，保持国民经济的健康、协调和可持续发展。公共服务型政府既不是“无为而治”，也不是“无所不能”，而增强政府规制质量、效率、能力，建立一个公开、透明和没有腐败的高效、有限的政府，无疑是建设公共服务型政府的要务。
三、提升政府规制质量，塑造良好经济发展软环境的政策建议
截止到2004年10月底，全国累计批准设立外商投资企业500479个，合同外资金额10621.29亿美元，实际使用外资金额5552.51亿美元①。这表明我国的整体投资环境是比较好的，是全球资本的重要“落脚点”。但是，应该看到，由于我国政府规制水平较低，经济运行的软环境还不稳定、不完善，软环境治理水平与世界先进水平相距甚远，致使国内外的投资者还面临着巨大的投资成本和风险。
(一)借鉴国外规制改革经验，结合我国特点建立现代规制管理体系
近二三十年，西方发达国家深入、广泛开展了以提高规制质量为目标的规制改革，改革取得了巨大的成功，并且也总结出许多经验和教训。虽然各个国家的政治体制、历史和文化传统不同，不可能有一个单一的规制改革模式适用于所有国家，但是，西方发达国家的规制改革的经验和教训值得借鉴。我国是一个从计划经济向市场经济转轨的国家，特殊的历史背景决定了我国目前还未建立完备的规制体系，需要根据社会经济发展的需要不断出台新的规制政策。同时，由于我国现有规制体系还处于粗放、零散阶段，已经出台规制政策之间也缺乏协调和配合。目前，发达国家的规制改革已经进展到规制管理阶段，就是运用系统观念把政府规制视作一个有机的整体，把所有各种类型、不同时期的规制政策整合为一个协调一致的运行系统，而不是孤立地从某一个规制政策出发。现代规制管理体系有五个特性：一是可靠性，就是法律框架体系能够保证行业部门、企业和消费者享有相应的责任、处罚和申述等权力；二是公正和透明，就是有很清晰和明了的规制政策和一个公正透明的政府规制过程，确立有效的政府官员问责制度有助于提高企业和消费者的信任度，有助于提升规制服从程度和减少行政腐败；三是公共服务性，必须始终服务于保护国家安全、国民健康、生态环境、消费者利益和公共利益；四是有效性，政府规制本着成本最小化原则，规制体系内部的规制政策应该是有序的和具有时效性的，能够灵活地应对市场的变化和需求；五是具有专业性，政府规制必须有针对性和专业性，能够充分地认知复杂的市场和技术的变化，具有有力和有效的规制工具和手段。[8]
根据现代规制管理体系的特点，我国要建立现代规制管理体系，首先应该在政府规制改革的目标、进程等方面达成广泛的社会共识，并且根据我国的政治、文化和历史背景制定出明确的规制质量标准和规制决策的原则。以下是经济合作组织总结的国际性规制质量标准和辅助规制决策制度的问题清单(见表1、表2)，其基本原则对于我国实施政府规制，提高政府规制质量应该有所裨益。
表1 经济合作组织界定的优质规制(Good Regulation)标准
1.服务于清晰、明确的政策目标，并能够有效地实现这些目标；
2.有合理的法律基础支撑；
3.鉴于规制对全社会的影响，产生的规制收益应有合理的成本；
4.成本和市场失真(Market Distortions)最小化；
5.通过市场激励和制定目标方法来提高创新能力和水平；
6.对于使用者来说，规制更明晰、更简单和更便于操作；
7.与其他规制和政策相协调；
8.尽可能与国内外促进竞争和贸易投资的原则相融合。
资料来源：OECD,The OECD Report on Regulatory Reform:Synthesis[R].Paris,1997,P28.
表2 经济合作组织规制决策制定清单
问题1：问题是否正确定义；
问题2：政府行为是否正当；
问题3：规制是否是政府的最佳措施；
问题4：规制是否有有效的法律基础；
问题5：哪一级政府采取措施最佳；
问题6：规制的收益是否有合理的成本；
问题7：全社会规制影响分布是否合理、透明；
问题8：对于规制对象，规制是否明晰、协调、易于理解和能
够实施影响；
问题9：涉及的利益集团是否有机会陈述他们的想法；
问题10：如何实施规制，即如何使规制对象能够服从规制。
资料来源：OECD.The Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation[Z].Paris,1995,P14.
(二)重建规制机构，强化对规制机构的监督
由于受传统体制的影响，目前我国许多规制机构与政府机构并没有区分开。政府既是规制者，又是规制的监督者，很容易出现“规制俘获”。提高规制质量，构建良好的经济发展软环境，就必须重建规制机构，明确规制者的权利和义务，提高规制者的行政效率。政府需要创立新的机构或是赋予原有机构以新职责来进行规制。当前在全球比较认同的是建立独立规制机构。诸如世界银行、经合组织等组织都建议成立独立规制机构，欧盟也要求其成员国组建独立起作用的规制机构，如加拿大的规制事务办公室、美国的信息和规制事务办公室。独立规制机构具有更专业的技术和知识，能够采取更灵活的规制策略和手段，提高规制制度实施过程的透明度，避免直接的行政手段干预市场运行，降低规制风险。
在重建规制机构的同时，要注意强化对规制者的监督。一方面，变事前的规制控制为事后的规制监督。过度的事前许可、进入规制会阻碍企业创立或进入新的行业，把事前的规制变为对企业生产经营后的监督，可以提高经济效率。但是对于危害生态环境、社会安全的一些企业或组织的行为应该加强事前的规制，减少负的外部性。另一方面，强化规制监督，是强化对规制者的监督和管理。无论是政府还是独立的规制机构，也都存在“规制俘获”的可能和规制风险，定期对规制机构进行信息披露和审查，健全责任制，制定和实施规制的官员必须对自己的行为负责。组织专家委员会和消费者建议机构对规制制定和实施进行评估，强化民主监督，也是比较有效的方法。
(三)审核现存规制政策体系，提高政府规制效率
在我国规制体系建立的过程中，规制数量的增加是不可避免的。随着规制政策数量的不断增加，就会有一个严峻的问题摆在规制者面前，那就是规制体系中会不断出现一些过时的、不适应当前社会经济发展的陈旧的规制。这些规制会束缚竞争，限制经济增长。虽然我国目前这个问题并不严重，但是伴随着规制改革进程的深入，大量过时规制会成为妨碍政府规制质量和效率提高，从而影响软环境建设的“绊脚石”。所以，我们应该从现在起就要阶段性地系统地回顾、更新国家现存规制体系，从中筛选出已经不适应当前形势的不必要和低效率的规制予以废除，并根据经济社会发展的需要相应地制定新规制。主要有以下几种方法：一是推倒重建，可以综合回顾现存规制，彻底重建整个规制体系；二是根据规制政策目标有目的、有针对性地审核相关规制政策；三是使用规制终结日期，即给定新法律和从属规制的自动终结日期，到日期规制政策自动失效；四是自动回顾条款，是在单个法律中设定条款，要求特定时期回顾。
尽量减少不必要的政府行政手续和程序，提高政府规制的质量和效率，减少企业和消费者的规制负担。政府可以利用现代信息技术和网络，运用电子政务提高政府规制效率。如办理许可和准入行政手续是创办企业的主要负担，如果缺乏对行政程序的清晰了解，很容易增加企业和个人的规制负担。政府通过建立惟一授权的集中办理所需行政手续的场所或网站，政府所有部门和机构通过互联网公布所有行政手续和程序以及相关信息，通过“一站式”服务，必然可以节约企业和个人注册的时间和金钱，降低规制成本。我国已经开展了政府上网工程，许多地方建立了电子政务大厅，取得许多成效，确实提高了政府行政效率和政府规制质量。还可以根据具体情况，对低风险的规制对象实行“默认许可”，规定一个法定时间内，政府没有批复许可申请，可以默认同意许可，这样可以提高企业申请的效率，节约规制成本。
(四)广泛听取意见，增强公共协商
广泛听取意见，设计良好并得以实施的公共协商程序不仅不会增加过多的费用，反而会避免不必要的成本，提高规制的实施效果，也可以提升政府行为的合法性和可信度。更广泛的公共协商和咨询政策可以向各利益集团公开规制过程，向规制者提供更有价值的规制影响信息，通过广泛的公共协商程序，建立起开放和透明的规制框架，避免个别利益集团对规制过程施加控制和影响，减少“规制俘获”的可能。我国现在并没有公开政府规制制定过程，规制政策在出台前是保密的，公共协商通常的做法是规制出台前首先向全国人大提交草案，政府会等待6个月至1年听取意见。如果在这一期间出现很多对规制政策的意见，政府在实施规制时会考虑相关意见。实际上，这种方法并不能有效地适应社会经济环境变化，公共协商并没有出现在规制制定的过程中，而是在其后进行；而且公共协商也往往只在少数人中进行，并没有在与规制政策相关的利益集团中广泛听取意见。这样颁布的规制必然不能准确地定位所规制的问题，也不能反映规制对象的意愿，仅仅是命令性的法律，也就不能取得预期的规制效果，并且会增加规制服从的成本。我国规制当局已经认识到公共协商的重要意义和我国现行方法的局限，从1999年以来就开始改革公共协商方式和方法，采取了听证制等方法，但是许多听证制仅仅是走过场。所以，要提高政府规制质量，为经济发展营造良好的软环境，就必须切实、认真地广泛听取意见，利用多种手段强化公共协商。
(五)运用“规制影响分析”，提高规制质量
规制影响分析(Regulatory Impact Analysis,RIA)是一种决策工具，指为了实现提高规制政策质量的目标，系统地评估政府规制行为引起的潜在影响，并可以把这些影响信息传递给政策制定者，为政策决策提供依据。通过实施RIA，增大了规制决策的开放性和公众参与程度和规制责任，可以大大提高规制决策的质量。随着我国经济社会的剧烈变化，由于官员理性、信息不完全等因素的存在，制定不良规制，损害社会经济效率和福祉的风险是客观存在的。现实中，某些重要法律没有全面考查对市场产生的可能影响就被实施了，产生了一些始料不及的后果，损害了社会经济发展软环境。我国政府规制的现状迫切需要进行适当的规制影响分析，我国已经产生了进行规制影响分析的现实必要性。同时，我国已经具备一定开展规制影响分析的条件和基础：我国定期召开全国和各级人民代表大会广泛听取公众建议和意见，还拥有大批的经济学家和专业人士向政府提供专题研究报告，政府官员也常常到基层调查情况。我国采取政府“规制影响分析”，可以透视规制政策对市场的主要影响，提高规制决策的效率，减少低质量和不必要的规制，提高规制决策的透明度，增强与受规制影响的利益集团的协商和沟通，实现规制质量的提升，促进良好经济发展软环境的形成。
注释：
①参见中华人民共和国商务部网站——统计信息——外资统计：2004年1—10月全国吸收外资情况。