（武汉大学社会保障研究中心，湖北 武汉 430072）
摘要：随着失地农民问题日益受到政府的重视各地根据当地的实际情况积极进行失地农民补偿安置模式的实践，归纳起来主要有：货币补偿安置、就业安置和社会保障安置等补偿安置方式。各种补偿安置模式各有优劣。本文就各种补偿安置模式进行分析和比较。
关键词：失地农民 补偿安置 比较分析
随着失地农民问题日益受到政府的重视各地根据当地的实际情况积极进行失地农民补偿安置模式的实践，归纳起来主要有：货币补偿安置、就业安置和社会保障安置等补偿安置方式。多样化的失地农民补偿安置模式既与我国的宏观经济状况相关，同时与各地解决失地农民可持续生计问题的主要途径有关，各种补偿安置模式各有优劣。
一、失地农民补偿安置模式
（1）货币化补偿安置
货币化补偿是指征地方通过支付一定货币, 置换农民使用的土地,让农民自己解决就业和生活问题的补偿安置方法。该安置方法一般采取一次性货币补偿和分期货币补偿两种方法。
货币化补偿安置的优点主要表现在易操作性，使得各方可以快速投入各自工作，提高工作效率，从而使得其成为当前采用最为普遍的失地农民安置方法。
货币化补偿安置的不足主要表现在：对于一次性货币补偿来说，该方法由于没能反映土地对农民的实际价值也没有充分考虑物价上涨的因素，长期将表现为农民实际购买力的下降；仅仅对失地农民进行一次性货币补偿难以保障失地农民的长远生活。对于分期货币补偿来说，由于没有科学的补偿金额调整机制，加之通胀的影响，货币购买力下降，失地农民家庭的生活也难以得到持久保障。
货币化补偿安置模式虽然在一定范围内有积极的意义，但是却给失地农民今后的生活与就业埋下了诸多隐患，对失地农民来说总体上弊大于利，从长远来看已不适宜在大范围内继续推行。
（2）招工安置
招工安置是在计划经济体制时期常用的安置方法，这种安置方式重点在于解决农民失地之后的就业问题，使他们能够通过就业获得稳定收入，较好地为失地农民家庭未来的基本生活提供保障，解决他们的后顾之忧。
但是招工安置是计划经济体制下的产物，与我国市场经济环境不相适应。同时招工安置实施过程中还存在以下问题。首先，招工安置在实际操作中难度很大。 地方政府为了帮助失地农民就业，将土地补偿款中的安置补助费用于补贴那些为失地农民提供就业岗位的单位。一些单位骗取政策补贴,侵害农民利益。其次，招工安置中的逆向选择和不稳定性。用人单位往往招收那些文化水平较高的、有一定技术的失地农民，这样就将那些综合素质较低的真正依靠土地为生的失地农民挡在了招工安置的大门之外。与此同时，市场竞争日渐激烈，在经济形势不好的时期，首先面临失业的就是被安置的失地农民，失地农民就业存在着较大的不稳定性。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的逐步改革，招工安置在市场经济体制下已经不再适用。目前取而代之的是政府的公益性岗位安置，但是由于公益性岗位有限以及失地农民综合素质较低的制约，实际获得公益性岗位就业安置的失地农民数量并不多。
（3）留地安置
留地安置是在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的土地，支持失地的农村集体经济组织和村民从事生产经营的安置模式。留地安置的优势主要在于其能够同时解决失地农民的长远基本生活保障问题和就业问题。集体经济组织通过各种方式对留地进行开发，以获得更多的经济效益，同时给该地区的失地农民提供就业机会。留地安置保留了失地农民享有土地增值收益的权利，失地农民的生活水平会随着留用土地的有效开发利用而得到提高。
但是留地安置模式仍然有其不足，主要表现在以下两个方面。首先，留地安置在适用范围上有局限性。留地安置在经济较为发达的城市近郊地区实行较为有效，这些地区所留土地隐含的价值能够承担失地农民的长期生活保障并提供足够的就业机会。其次，留地安置不利于城市土地的合理、集约利用。通常留地安置按照所征土地的一定比例进行留地，容易造成土地的零星分布，从而加剧了城市改造的成本。而且该安置模式需要调地，在调地过程中容易引发矛盾。
留地安置是解决失地农民补偿安置和就业的一种有效途径，其能够较好地解决失地农民的基本生活保障和长远生计问题，但是该方式存在着使用范围有限、集体产权不明、市场风险较大等问题。“咸嘉模式”和“槐底模式”的实践经验，为经济较为发达的城市近郊地区解决失地农民的补偿安置问题提供了经验。
（4）土地入股安置
土地入股是指在坚持土地集体所有权和土地经营承包权为个人拥有的前提下，以农民个人的土地承包经营权和集体对土地的所有权分别入股由国家或企业等征地主体投资组成的公司或经济实体，获得“土地股权”的方式。土地入股安置模式具有明显的优势。首先，土地入股能够充分发挥土地的商品价值。土地入股后，虽然农民不再土地上劳作，但每年的入股分红为其提供了生活来源，使其长远生活得到保障。其次，土地入股是建立在承认个人承包经营权和集体对土地财产所有权基础之上的安置模式，个人和村集体通过入股方式参与到市场经济的经营活动中去，从而促使土地增值收益在国家、集体、个人三者之间合理分配。
但是在目前我国农村土地集体所有的产权制度下，土地入股安置模式仍然面临着一系列制约因素。首先，这种安置模式的应用有一定局限性。只有在土地市场化程度高的地区，土地的增值收益才较好，因此土地入股模式一般只适用于经济较发达地区且土地收益较高的地区。其次，土地入股安置模式的风险较大。失地农民作为股东与企业构成风险共担的关系，一旦股份制企业出现亏损或倒闭将殃及失地农民家庭，他们今后的生活来源将无着落。
土地入股安置是对征地补偿安置模式的重大创新，可以使失地农民分享市场经济发展和城镇化发展带来的好处，同时也要承担企业经营管理的风险。由此可见,土地入股安置仍然是一把双刃剑。
（5）社会保障安置
社会保障安置是指政府为那些因征地而失去土地的农民统一办理各项社会保障，社会保障缴费资金来自于失地农民获得的土地补偿费和安置补助费中的全部或部分。社会保障安置有助于妥善安置失地农民，维护社会稳定。通过为失地农民建立相应的社会保障, 能够较为有效地保障农民的长期利益，使他们在失去土地后，仍能维持基本的生活水平，这对于维护社会稳定，促进经济发展具有重要作用。
农村社会保障发展水平远远落后于城市社会保障体系，而失地农民由于身份的变化必须从原来的农村社会保障体系转到城镇的社会保障体系中去，他们需要从征地补偿款中解决失地农民社会保障资金来源问题，保障了失地农民的利益，同时以失地农民社会保障体系为突破口，有助于我国统筹城乡社会保障体系的进一步发展。
但是目前失地农民社会保障安置仍然存在着不足。首先，与城镇相比，目前农村社会保障水平较低，保障项目少。其次，在征地安置过程中，由于各地区农村经济发展的不平衡，各地对失地农民社会保障模式进行了积极探索，由此出现制度各异的局面。同时由于各地区失地农民社会保障水平差距较大，制度的公平性仍然有待考量。
由于各地的经济、社会和政治发展状况不同，各地的失地农民社会保障模式各具特点。关于失地农民的社会保障模式选择，大致可分为四种保障体系可供选择：其一是城镇社会保障体系；其二是农村社会保障体系，其三是建立专项的失地农民社会保障体系；其四是商业保险体系。现在来分析失地农民的社会保障模式的选择，选择商业保险体系不符合保基本的低层次保障要求，建立专项的失地农民社会保障体系也不符合社会保障体系一体化趋势的要求，因此，失地农民选择社会保障模式只有两种可能，即选择城镇社会保障体系或农村社会保障体系。由于农村社会保障水平较低，从长远来看不适合融入城镇生活的失地农民的需要，因此，失地农民社会保障模式的最佳选择是城镇社会保障体系，他们或可纳入城乡居民的社会保障体系，也可选择进入城镇职工的社会保障体系，这完全取决于失地农民的自愿选择。
通过社会保障安置模式，把征地补偿和建立失地农民社会保障制度有机结合起来，保障了失地农民的合法权益，化解了他们的生存风险。从长远来看，将失地农民纳入社会保障体系，有助于城乡社会保障体系的完善，同时对于维护社会稳定，缩小城乡差距，促进社会经济发展具有重要作用。
（6）异地安置
异地安置补偿主要是指由于大型工程或项目建设征用大量土地使本地区无法为失地农民提供基本生产生活条件，只有选择在充分征求失地农村集体经济组织和农户意见的前提下，由政府统一组织，将这些农民迁移到环境容量许可的地区。三峡水利工程等项目安置移民的实践经验表明异地移民安置切实可行。现在城镇化发展过程中的征地安置很少采用异地安置的方式，原因在于该安置模式存在着以下问题。一是移民群众对异地远迁，离开自己祖辈生长的故土，思想上仍有一些顾虑。二是在我国大部分地区缺乏后备资源的情况下，以开发“四荒地”为主渠道安置农村移民难度很大。对农村移民进行异地安置的前提是给移民提供足够数量、一定质量的生产资料——土地，尤其是耕地，其途径主要是开发利用“四荒地”，将迁入地农民的土地调整给移民，而调整耕地必然导致移民与迁入地农民之间因争夺土地产生社会矛盾。三是权属与利益分配问题也是异地移民安置中遇到的重要问题之一。诸如移民土地补偿费、安置补助费、集体财产补助费的所有权与使用权，利用补助费兴办的企业所有权与使用权问题，以及这些资产经营所产生的利益究竟应如何分配等问题。
二、失地农民补偿安置模式比较
失地农民问题在急剧转型的社会中日益凸显出来。对于世代依赖土地生存的农民来说，土地意味着基本生活保障、就业保障、财产继承保障、资产增值保障、直接收益保障等多种保障功能，一旦失去土地，农民就失去了最基本的生产和生活依靠，从此衣食住行无所着落。
从上述总结来看，从实践中不断探索和发展起来的失地农民补偿安置模式各有千秋，也各有适用条件，并不存在哪一种模式绝对优或绝对劣的问题。另外，要妥善解决失地农民的安置问题，关键在于政府能否根据当地不同的情况选择相应的安置模式。
失地农民补偿安置模式的内容和优缺点
三、失地农民补偿安置模式的选择
从未来发展趋势来看，为了适应新形势下的安置需求，各地区逐步采用多种方式相结合的安置模式，在充分利用各种安置模式的优点的基础上规避其局限性和可能带来的不利影响，采取积极的促进再就业政策和建立失地农民的社会保障制度，不断提高失地农民的生活水平，实现可持续发展。沿海发达地区由于有较好的工业基础，完善的现代企业管理，因此，发达地区最好选择入股安置或社会保障安置模式较好，西部欠发达地区的失地农民往往就业较难，选择留地安置或异地安置模式比较好，中部地区选择社会保障安置模式对失地农民的持久保障至关重要。货币安置和招工安置模式是计划经济时期和改革开放初期采用较多的安置模式，这两种模式已经不适合在市场经济条件下的失地农民安置。从根本上看，要真正实现失地农民的可持续安置和发展，还应该从土地产权制度、土地征收制度和土地补偿制度等层面加以解决，而建立有利于失地农民的补偿安置制度框架。
参考文献
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论文作者:季咏航
论文发表刊物:《知识-力量》2018年4月下
论文发表时间:2018/6/6
标签：失地农民论文; 土地论文; 模式论文; 社会保障论文; 补偿安置论文; 社会保障体系论文; 农民论文; 《知识-力量》2018年4月下论文;