公务员量化考核研究，本文主要内容关键词为：公务员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行公务员量化考核是我省目前正在试点和逐步推开的一项工作，它对于提高考核的准确性、有效性，改进机关管理，提高政府绩效都具有重要意义，代表着公务员考核发展的方向，也是考核工作走向科学化的标志。本文运用绩效管理的原理、技术和方法，结合省内外实施的经验，着重探讨公务员量化考核的原理、技术方法的创新和制度建设问题，以推动公务员量化考核走上规范化、制度化、法制化的轨道。
量化考核的发展、原理与功效
量化考核与绩效管理存在内在的必然联系。我国引进和推行绩效管理的时间较晚，但发展很快。上世纪90年代以来，在大中型企业、高校、科研院所的实践都取得了积极的成效。从政府机关来看，绩效管理分为3种类型：一是普适型。其特征是将绩效评估作为特定管理中的一个环节。如实行目标管理责任制、社会服务承诺制、行风评议等等。二是行业型。由政府主管部门设立评估指标体系，对业内企事业单位进行组织绩效评估。如财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部、国家计委联合推出的企业绩效评估系统，卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部门为各类学校设立的绩效评估体系等等。三是专项型。对政府工作的某一方面或专项活动作绩效评估。如科技部制定的“高新区评价指标体系”，江苏省纪委的“应用指标分析法对反腐败五年目标实现程度的测评”，南京市组织的“万人评议政府”活动等等。其中，政府目标责任制的推行力度较大，实施范围较广，对政府人事管理的积极影响较深。一般来说，凡是实施目标责任制的部门，对人员量化考核的探索都比较早，开展的也比较好。早在上个世纪80年代末，江苏省一些实行目标责任制的县、乡镇机关，就实行工作人员“双百分（精神文明与物质文明）”考核，取得了一定的成效，这是量化考核早期试点的一种方式。1993年以后，随着国家公务员制度的建立和推行，量化考核试点的范围逐步扩大。1998年，人事部专门召开会议作了交流和部署，公务员量化考核工作开始向规范化方向发展。
公务员量化考核对完善考核技术、健全考核制度、提高行政效率和管理水平，具有重要的价值。从江苏省试行公务员量化考核的情况看，主要有以下几个方面的功效：
第一，彻底改变了公务员考核过程主观化、概念化，考核结果“平台化”的粗放模式，提高了考核的“信誉”，增强了考核的权威，获得机关领导和群众的广泛认可。据我们在苏州、南通、南京三市的调查，量化考核给出的人员评分排序，在试点单位都发挥了积极的作用。一是将“评分居前”作为遴选考核“优秀”等次的必备资格条件；二是将“评分居后”作为评定“基本称职”、“不称职”的重要依据；三是有些单位将量化考核结果作为“诫勉谈话”的提示、“末位淘汰”的依据。海安县还将随工资发放的津贴（活的部分）与量化考核挂钩，制定了津贴分配方案。
第二，量化考核显著提高了考核的精确度和分辨率，增强了考核的“效度”与“信度”，使其真正成为科技含量较高的人员测量工具。据试点单位普遍反映，搞好量化考核，就能实事求是地评价人员情况，拉开人员之间的差距。2001年，吴江市对全市1500多名公务员作了量化考核。其中：285名“优秀”人员全部在85分以上者中产生；10名60～64分的确定为“基本称职”；7名考核60分以下的被定为“不称职”。
第三，开展量化考核，不仅带动了平时考核工作，而且促进了机关管理上新台阶。试点单位在建立健全平时考核制度、保持平时考核的持续性、提高考核有效性方面都得到了不同程度的加强。量化考核还促进了机关管理的创新。南京市2000年研究开发了《南京市机关、事业参照单位工作人员绩效考核系统》，运用计算机考核软件计分，简化了工作程序，使量化考核在县、区机关实施范围不断扩大，同时也提高了机关的信息化管理水平。
公务员量化考核测评体系设计
建立量化考核的测评体系，是整个量化考核工作最重要的基础。体系设计的主要依据和相关因素，包括绩效管理的技术和方法，机关目标责任制的实施程度，机关层次和工作性质以及重要的环境因素。考虑到全省的情况千差万别，我们设计了三套体系模式，一是基本模式，二是动态模式，三是简约模式。
基本模式。基本模式一般适用于市（含市）以上机关，尚未实行政府目标责任制的部门和单位。测评体系设计包括四个部分：制定考核指标体系，确定指标权重，建立考核标准体系，确定考核指标的等级分值。以下分述其设计依据与实施要点：
(1)制定考核指标体系。所谓考核指标，即通常所说的考核要素，包括德、能、勤、绩四个方面。按社会测量学原理，当测量对象的可测信号强度不足时，可以采用层层分级或局部分解的技术，通过分解因素的测量与整合，获取测量对象的整体表征；测量的分辨率与分解度成正比。因此，考核指标分解的层次越多，考核的精确度越高。但指标分级越多，操作成本越高。所以，考核指标的分级应当考虑公务员考核工作的实际需要与可能。根据面上的经验，我们认为现阶段考核指标一般以二级为宜；有条件的部门和单位可以制定三级指标。
(2)确定考核指标的权重。一级指标权重的确定，主要依据是组织目标与价值取向。组织目标是从战略意义上说的，它要贯彻党和国家对公务员队伍建设的方针、政策，体现区域发展战略对机关内部建设的总体要求，满足提高政府行政效率的需要。行政机关对公务员的要求与经济组织有显著区别，与事业单位的要求也不尽相同。企业对员工也有“德”的要求，但一般不将其列入绩效考核的范畴；而行政机关对公务员“德”有严格的标准。所以，“德”应在指标体系中占重要的位置和一定的权重。价值取向，是指组织为完成自身战略目标对工作人员素质特征和行为取向的总体要求。目前，公务员考核“以实绩为导向”已成为广泛的共识。一般来说，机关级别越低，越贴近经济和社会生活的第一线，公务员工作实绩的表现就越具体，考核指标体系中“绩”的权重越大。我省实施公务员量化考核的部门，“绩”的权重均占35%以上；一些基层单位其权重占到40～60%，我们认为是比较适宜的。
(3)建立考核标准体系。所谓考核标准，是指表达各个考核指标状态特征的规范化语言和数据。根据绩效管理的要求和测量学的原理，综合试点经验，我们认为一项有效的考核标准必须达到下述要求：①标准是基于职位的要求，而不是针对人员的；②标准是多数人可以达到的；③标准是明晰的，可以为全体人员理解的，切忌使用模棱两可的语言；④标准是通过协商制定的，领导与工作人员都认为公平、合理，才能达到激励的效果；⑤标准应尽可能具体，并可以衡量，能够以数据表达的决不用语言描述。
(4)确定考核指标的等级分值。确定考核指标的等级分值，是指将所有的考核指标按照统一的规格，分为若干档次；并对各个档次赋予固定的分值。各地做法不尽相同，有的分为4档，有的分为10档；各档次分值之间的级差，有的是等量的，有的是不等量的；分值的表达，有的是百分比，有的是百分制。这些做法之间并没有原则的区别。不过，由于目前量化考核的精确度还达不到10个档次的程度，而且公务员考核结果也只有4个等次，一般还是以4个档次为宜。
动态模式。动态模式一般适用于市、县、乡机关，已经实施政府目标责任制的部门和单位。它是在基本模式的基础上，通过较大的修改与变动形成的。我们对基本模式作了一些修改：一是增设了“动态指标”栏；二是将“职能部门的目标和责任”并入考核指标“绩”，增设考核指标“地方政府重点任务”；三是增设考核指标“关键事件”，列入“动态指标”栏；四是增设考核指标“考核计划外任务”，列入“动态指标”栏；五是由同级政府人事部门对“关键事件”、“考核计划外任务”的范围作出规定。
简约模式。简约模式是在动态模式的基础上，作进一步的修改和简化而成，适用于试点或实施量化考核时间不长的部门，也适用于以绩效为主导，注重实现当期目标的单位。
公务员量化考核的全流程模式设计
根据绩效管理的原理，归纳与综合试点的经验，我们设计了量化考核操作的全流程模式，并对其操作要点进行探讨。量化考核全流程包括以下4个阶段：
计划阶段。制定年度考核计划一般在年底前进行，其宗旨是解决量化考核与机关年度目标的一致性问题。从国外公务员考核和企业绩效管理的做法看，考核计划的内容一般包括：明确单位下一年度的总体目标；明确部门的年度业绩目标；确定个人绩效目标；确定个人绩效评价的类型；确定考核信息的收集途径。
监测阶段。本阶段任务是全程追踪考核计划的进展情况，对工作人员的绩效及德才表现及时予以记录，定期予以评估与测定。这既是量化考核的基础，又是量化考核的灵魂与核心。在这方面，试点单位有一些好的做法值得推荐：一是经常性的绩效指导和反馈。即提供鼓励、方向、指示来帮助下属完成工作目标。对专业型人员给予正面鼓励或建议，激发其内在动力；对工作人员在完成目标有困难时，给予方向上的指引和必要的支持；对完成工作能力欠缺的人员，给予较具体的指导、指示。同时也要认真听取下级意见，采纳其合理的意见和建议。二是定期召开绩效回顾会议。对工作人员完成考核计划的情况进行小结，形成评估结论；分析存在的主要问题，研究解决问题的办法，明确努力的方向。
评价阶段。本阶段任务是凭借量化考核测评体系，按规定的程序，对考核对象本年度的“德、能、勤、绩”情况进行综合评价与测量计分，并以考核分值为主要依据确定公务员的考核等次。这项任务是年度考核中的主要工作，一般在年底前完成。根据面上量化考核的经验，借鉴360度绩效评估的原则，要处理好以下两方面的关系问题：一是处理好年度评价与平时评价的关系，二是处理好领导评价与民主测评的关系。
反馈阶段。本阶段有两项重点任务：一是由主管领导逐一与考核对象对话，做好绩效面谈工作。对话应遵循以下原则：①以考核的事例和数据为依据，对事不对人；②结果反馈要具体，避免泛泛而谈；③不仅找出问题，更要诊断原因；④做到双向沟通。二是商订绩效改进计划。由主管领导对工作人员履行工作职责、主观努力与工作目标之间的差距，给予准确的评价，提出改进的意见和建议；由工作人员对照目标完成情况，拟订绩效改进计划，经领导认定后，采取相应的措施。
公务员量化考核的管理
公务员量化考核作为一个管理系统，其发展必然受到系统环境的影响与制约。系统环境分为内部环境与外部环境。外部环境包括：国家公务员制度完善的程度，政府推行绩效管理的力度，政府人事行政管理的水平，绩效管理及相关领域理论与技术的进展等。对一个部门或单位而言，不可能改变外部环境，而只能主动去适应。因此要从改善内部环境的分析着手寻求对策，为量化考核发展创造积极的环境支持。推进量化考核的内部动力来自管理，我们从制度建设和技术管理的层面上进行探讨。
量化考核制度与考核制度的范畴不同。既有与传统考核相同的共性，又有其特殊的个性，两者一个显著的区别是考核的宗旨不尽相同。传统考核是人事管理的一个环节，属于人事管理的范畴，它的评价功能和激励功能局限于人员的管理上；量化考核属于绩效管理的范畴，除了具有传统考核的评价、激励功能之外，还具有组织绩效诊断和管理沟通功能，其功能范围已延伸到组织管理领域。因此，应当在管理制度中对其宗旨作出全面完整的规定。
在公务员量化考核实施过程中，反映比较集中的难点是需要投入一定的人力成本，特别是领导的精力牵扯较多。一些试点单位就因这个问题的困扰，成效不大。那么，谁来推动量化考核？单纯靠人事部门显然是不够的，机关行政首长是第一责任人。而靠领导人的主观推动，不如靠制度推动更稳定、更持久。海安县政府为上述观点提供了最好的范例。1998年，《海安县国家公务员年度工作目标责任制百分考核暂行办法》出台。它以政府目标责任制规定各部门领导在量化考核中的职权与责任，以层层签订责任书的形式，明确各级公务员的目标与责任。海安县机关实行全员量化考核的做法一直坚持至今，使其成为提高公务员素质、保证政令畅通、促进机关内部建设、改进行风的重大举措。
因此，对已经实施政府目标责任制的地区来说，各部门、各单位应建立健全与其配套的公务员量化考核制度；对尚未实施政府目标责任制的地区而言，政府人事部门应积极献策，由地方党委和政府制定相关政策，明确各级部门领导在公务员量化考核中的职责和改进管理的办法；各级政府人事部门应制定公务员量化考核制度建设的指导性意见。
推进公务员量化考核的另一个关键是加强技术管理。量化考核是一项专业性、技术性很强的工作，多数机关工作人员对其并不熟悉。这就需要在较大的范围开展专项培训，特别是对主管领导人员及人事工作人员进行必要的专业培训。各级政府人事部门和有关研究机构要加强调研和科研工作，着重在以下问题的研究中取得成果：如何解放思想，确立公务员考核的新理念；分析本地区、本部门量化考核的难点，制定相应的对策；量化考核指标与标准设置规范化研究；量化考核标准效度与信度研究；量化考核管理制度创新研究；量化考核信息化管理研究；量化考核新技术运用研究。
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