碳排放权初始分配制度的欧盟镜鉴与引申，本文主要内容关键词为：分配制度论文,欧盟论文,镜鉴论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出要“建立健全碳排放权初始分配制度”。碳排放权初始分配总量目标如何设定，是采取“自下而上”的方式还是采取“自上而下”的方式?碳排放权如何进行初始分配，是采取“免费为主”的方法还是采取“拍卖为主”的方法?碳排放权配额如何进行核定，是采取“历史法”还是采取“基准线法”?碳排放权分配后如何进行调控，是构建“价格限定”机制还是“市场稳定储备”机制?推动全国统一的碳排放权交易市场建设，需要对这些问题进行认真分析和深入研究。 欧盟碳排放权交易市场是目前世界最大、最活跃的碳排放权交易体系，涵盖了28个欧盟成员国和3个欧洲经济区国家45%的总碳排放量。[1]自2005年启动以来，欧盟碳排放权交易市场运行取得了巨大成功，但也暴露出诸多问题。其中，因碳排放权过剩而导致的市场价格失灵问题，始终困扰着欧盟碳排放权交易市场的健康发展。为此，欧盟进行了三次较大规模的围绕碳排放权初始分配制度的改革及议案讨论。第一次发生于2009年，主要针对欧盟碳排放权交易市场第一、二阶段机制设计缺陷而展开；第二次发生于2012年，主要为应对全球经济危机带来的宏观负面冲击而展开；第三次发生于2015年，主要针对欧盟中长期碳减排目标的实现而展开。这里对这三次改革及议案讨论进行具体阐述和详细分析，以期为我国试点碳排放权交易市场完善和全国统一的碳排放权交易市场建设提供借鉴。 一、基于市场机制完善的欧盟碳排放权初始分配制度改革举措 根据世界银行2006-2008年年度碳排放权交易市场报告，欧盟碳排放权交易市场在第一阶段发展迅速。如表1所示，2005-2007年欧盟碳排放权交易量和交易额均增长了5倍以上，也均占到同期全球碳排放权交易市场成交量和成交额的95%以上，可见，欧盟碳排放权交易市场成立伊始即已成为全球最大碳排放权交易市场。
从表1还可以看出，欧盟碳排放权交易市场的成交均价2005年为25.53美元/吨，2006年为22.12美元/吨，2007年为24.31美元/吨，均略高于全球碳排放权交易市场的成交均价。遗憾的是，由于欧盟《2003年第87号指令》第13条关于“碳排放权有效性保障”规定，欧盟碳排放权交易市场第一阶段的碳排放权在第二阶段开始4个月后失效，也即第一阶段碳排放权不能储存用于第二阶段。这导致第一阶段结束前，也即2007年底前欧盟碳排放权交易市场碳排放权成交均价迅速跌至0。[2] 除碳排放权存储机制存在问题外，欧盟碳排放权交易市场第一阶段还暴露出许多其他问题，这一点《2003年第87号指令》在制定之初即已考虑，其第30条特别规定了“回顾和进一步发展”的内容，要求欧洲议会和理事会对欧盟碳排放权交易市场的运行情况进行及时评估，并提出改革和完善议案。欧盟议会和理事会于2004年10月通过了允许企业使用《京都议定书》规定的项目信用抵消其减排义务的《2004年第101号指令》；2008年11月通过了将航空业纳入碳排放权交易方案中的《2008年第101号指令》；2009年4月通过旨在对第三阶段碳排放权交易机制进行改进和完善的《2009年第29号指令》。其中，《2009年第29号指令》包括多项针对碳排放权初始分配制度完善的改革举措，主要内容为： 第一，碳排放权分配总量确定方式由原来“自下而上”的方式转变为“自上而下”的方式。确定碳排放权分配总量是碳排放权交易市场得以顺利运行的一个重要前提条件。欧盟碳排放权交易市场第一、二阶段通过国家分配计划(National Allocation Plans，NAPs)来确定碳排放权分配总量，国家分配计划的基本原理是，先由各成员国根据本国的碳排放目标和实际情况设定本国的碳排放权总量，然后由欧盟委员会审核批准，最后由各国审批后的碳排放权总量简单汇总成欧盟碳排放权交易市场碳排放权总量。很明显，NAPs采取的是“自下而上”的碳排放权总量确定方式，这种方式的最大缺陷是，各国为争取更多的利益，往往会提交过高的碳排放权总量，从而导致相对于实际碳排放出现碳排放权过剩的现象。在需求既定的情况下，碳排放权过剩将会带来市场价格的下降。2006年春季欧盟碳排放权交易市场价格急剧下滑的一个重要原因就是碳排放权过剩。[3]为克服国家分配计划的缺陷，新一轮改革转而采取“自上而下”的碳排放权总量确定方式。新的碳排放权总量确定方式规定，先由欧盟委员会统一设定碳排放控制总量，然后按照充分协调的原则将碳排放权分配到各个成员国。具体执行时，先依据2008-2012年签发的平均碳排放权总量水平确定2013年初始碳排放权总量，以后按照1.75%的线性比例每年下调碳排放权总量。可见，新的碳排放权确定方式不仅会对2013-2020年欧盟碳排放权交易市场碳排放权供给产生影响，总量确定后的成员国间充分协调，也会对欧盟各成员国获得的碳排放权总量结构产生影响。其目的不仅使得欧盟碳排放权交易市场碳排放权总量更趋合理，也使得欧盟各成员国碳排放权分配更趋公平。 第二，碳排放权分配方法由原来以免费为主逐步转变为以拍卖方式为主。碳排放权分配方法虽然不会改变碳排放权总量，但会对碳排放权供给结构产生显著影响。欧盟碳排放权交易市场在第一、二阶段采取的碳排放权分配方法是“免费为主、拍卖为辅”。其中，第一阶段各成员国拍卖的碳排放权不得超过总体碳排放权的5%；第二阶段各成员国拍卖的碳排放权不得超过总体碳排放权的10%。碳排放权主要以免费方式分配给各成员国，不仅有悖于“污染者付费”原则，还会导致一些部门因免费获得碳排放权而向碳排放权交易市场供给大量廉价的碳排放权，从而带来市场上碳排放权过剩和价格过低的问题。[4]新一轮改革要求欧盟碳排放权交易市场第三阶段逐步实现以拍卖方式为主的碳排放权分配方法。其中，在行业上，要求能源、电力等行业从2013年开始全面以拍卖方式分配碳排放权，要求存在碳泄漏风险的行业从2013年拍卖方式占比20%上升到2020年的70%，并在2027年最终实现100%。在国别上，首先，88%的拍卖总额将按照各国第一期排放量占比分配给各成员国；其次，10%的拍卖总额，将以促进内部团结和经济发展为目标而分配给特定成员国，如收入相对较低的东欧国家；最后，2%的剩余拍卖总额，将奖励给2005年碳排放量比《京都议定书》基准年排放量低20%以上的成员国。新一轮改革使2013年以拍卖方式分配的碳排放权比例达到40%，并保持持续增长趋势，这一比例远高于《2003年第87号指令》提出的2013年以拍卖方式分配的碳排放权比例达到15%的要求。可见，碳排放权分配方法的变化虽然不会带来市场碳排放权供给总量的变化，但会使得行业和国别的供给结构发生变化。 第三，免费碳排放权核算标准的确定由原来的历史法转变为基准线法。欧盟碳排放权交易市场第一、二阶段中的碳排放权主要为免费方式分配的碳排放权；第三阶段结束，免费碳排放权依然会占总体碳排放权很大一部分比例。免费碳排放权分配的重要前提是确定碳排放权核算标准，最具代表性的碳排放权核算标准分为历史法和基准线法两种。其中，欧盟碳排放权交易市场第一、二阶段各成员国主要采取的碳排放权核算标准是历史法，历史法的基本原理是，以碳排放设施过去3～5年的历史碳排放数据为依据，对未来的碳排放权进行分配。其优点是简单易行，其不足是可能会导致“鞭打快牛”，不利于激励企业对节能减排技术的研发和引进。[5]为克服历史法的缺陷，新一轮改革将开始针对免费碳排放权部分实行基准线法进行碳排放权核算。基准线法的基本思路是，首先以不同企业(设施)单位产品碳排放最低(碳效率最高)的10%作为基准线，然后按照产量与基准线单位产品碳排放水平的乘积作为企业(设施)的碳排放权进行分配。除对企业节能减排技术创新的激励差异外，历史法和基准线法对市场碳排放权供给的影响也完全不同。在历史法下，基期碳排放量大、碳效率低的企业有可能成为市场碳排放权供给者，而基期碳排放量小、碳效率高的企业反而有可能成为市场碳排放权需求者；在基准线法下，碳效率高的企业将因为获得更多超额碳排放权而成为市场碳排放权的供给者，碳效率低的企业则将因为无法获得超过其实际排放量的碳排放权而成为市场碳排放权的需求者。可见，碳排放权核算标准与碳排放权分配方法一样，虽然不会改变碳排放权总量，但会对市场碳排放权供给结构产生显著影响。 第四，制定更加严格的信用抵消机制。信用抵消机制是指允许碳排放权交易市场参与主体使用一定比例经审定的碳减排信用抵消其碳排放量来履行其遵约义务的碳排放权交易市场管理规定，属于灵活的履约机制。为落实《京都议定书》提出的清洁发展机制和联合履行机制，2004年11月，欧盟议会和理事会对欧盟《2003年第87号指令》进行修订，并通过《2004年第101号指令》，新的指令允许欧盟碳排放权交易市场参与主体利用从《京都议定书》清洁发展机制和联合履行机制中获得的碳减排信用履行其在欧盟碳排放权交易市场中的碳减排义务，也即欧盟碳排放权交易市场承认清洁发展机制和联合履行机制所产生的碳减排信用作为其市场交易的碳排放权。这不仅为欧盟碳排放主体提供了灵活的履约机制，也间接增加了欧盟碳排放权交易市场潜在碳排放权供给规模。有鉴于欧盟碳排放权交易市场第一、二阶段对使用国际碳信用的限制过于宽松，新一轮改革对国际碳信用的使用作出了更为严格的控制。根据《2009年第29号指令》第11条规定，首先，允许截至2012年已产生的国际碳信用和2013年前完成注册而在其后产生的国际碳信用转换为欧盟碳排放权交易市场第三阶段的碳排放权；其次，对于2013年后进行注册的项目，只同意最不发达国家和与欧盟签订双边协议国家的核证自愿碳减排量转换为欧盟碳排放权交易市场第三阶段的碳排放权；同时，规定欧盟碳排放权交易市场第三阶段使用的总体国际碳信用不得超过第三阶段全部碳减排量的50%。综合来看，新一轮改革对国际碳信用的使用作出了更为严格的限制，从而间接压缩了欧盟碳排放权交易市场第三阶段的潜在碳排放权供给规模。 第五，取消对碳排放权存储的限制。碳排放权存储机制是指通过允许碳排放权交易市场参与主体跨期使用碳排放权来平衡其碳减排成本收益，从而达到稳定市场供求关系的一种制度安排。根据《2003年第87号指令》规定，欧盟碳排放权交易市场第一阶段碳排放权将在第二阶段实施后的4个月失效，也即第一阶段碳排放权无法存储到第二阶段使用，这一规定虽然使得第一阶段的碳排放权供给不会影响第二阶段的碳排放权供给，但也会造成第一阶段结束前市场集中抛售即将到期的碳排放权，从而放大第一阶段结束前的市场碳排放权供给。事实也证实了这一推断，欧盟碳排放权交易市场第一阶段结束前的市场碳排放权成交价格跌到了0。新一轮改革规定，第二阶段的碳排放权可以无限制地“存储”到第三阶段使用，这一规定不仅给企业更大的跨期使用其碳排放权的自由，也增加了市场碳排放权供给的自我调节功能。在第二阶段市场碳排放权供给过大而导致价格偏低、但预期第三阶段市场碳排放权供给下降而价格趋于合理的情况下，市场参与主体将会自动存储第二阶段碳排放权用于第三阶段，甚或购买第二阶段碳排放权进行存储并用于第三阶段，从而降低第二阶段的市场碳排放权供给、增加第三阶段的市场碳排放权供给，反之反是。 第六，明确新进入者碳排放权预留总量上限。欧盟碳排放权交易市场第一、二阶段碳排放权总量中，给新进入者预留了碳排放权，同时规定没收停业设施的已分配碳排放权，理论上这样的机制设计可以很好地体现碳排放权分配的公平性。但实际运行中，这不仅会导致新进入者缺乏足够的激励去进行清洁低碳研发投资，甚至还可能会激励企业继续运转那些无效率的设施。更为重要的是，由于没有明确新进入者预留碳排放权的规模限制，和新进入者获取预留碳排放权的条件限制，在“国家分配计划”下，各成员国对新进入者的预留碳排放权规模和对新进入者的碳排放权分配均存在显著差异。如有的国家为新加入者所保留的碳排放权比例最高的可达45%，而最低的德国只有2.4%；而相同类型和规模的新建联合循环发电厂，假设年发电为2400千兆瓦时，在德国可获得免费碳排放权价值高达1500万欧元，在瑞典则无法获得免费碳排放权。[6]这对碳排放权交易市场碳排放权供给规模和结构均带来了影响。为克服上述局限，《2009年第29号指令》规定，新加入者预留的碳排放权总量不得超过欧盟范围内碳排放权总量的5%，且部分行业，如电力行业新进入者不能获取免费碳排放权，必须全部通过拍卖购买碳排放权。这样不仅降低了新加入者预留碳排放权对市场碳排放权供给产生的负面影响，也进一步优化了市场碳排放权供给结构。 综合来看，2009年欧盟碳排放权交易市场改革主要针对市场机制完善而展开。其中，碳排放权确定方式和信用抵消机制的改革属于综合性改革，其目标不仅包括制定合理的碳排放权供给总量，也包括实现更为优化的碳排放权供给结构。碳排放权分配方法、核算标准、存储机制和新进入碳排放权储备机制的改革属于结构优化改革。其中，碳排放权分配方法、核算标准和新进入碳排放权储备机制的改革目标是实现更为优化的碳排放权供给主体结构；而碳排放权存储机制的改革目标则是实现更为优化的碳排放权供给时间结构。此外，为响应《2003年第87号指令》提出的支持环保安全的碳捕获和封存示范项目和创新的可再生能源技术示范项目，欧盟议会和理事会于2010年11月通过了NER 300项目计划。该计划资金来自于欧盟碳排放权交易市场第三阶段新进入者碳排放权储备中的3亿碳排放权销售收入，其目的是在所有成员国范围内支持广泛的CCS技术(燃烧前、燃烧后、火焰和工业应用)和RES技术(生物能源、太阳能发电、太阳能、地热、风能、海洋、水电、智能电网)项目。目前该计划已成为世界上最大的创新低碳能源资助计划之一。 二、应对宏观负面冲击的欧盟碳排放权初始分配改革方案 2008-2012年为欧盟碳排放权交易市场第二阶段，根据世界银行2009-2012年碳排放权交易市场报告，欧盟碳排放权交易市场依然保持着持续快速的发展。如表2所示，相较2007年，2008年欧盟碳排放权交易市场无论是碳排放权成交量还是碳排放权成交额均有大幅度的提高，分别增长了50%和80%以上。2009年欧盟碳排放权交易市场碳排放权交易量再次出现大幅度跳跃式增长，达到63.26亿吨，相对于2008年增长了一倍以上。2008-2011年欧盟碳排放权交易市场碳排放权交易量占全球碳排放权交易市场成交量的比率均在85%以上，成交金额也均占到全球的95%以上。可见，2008-2011年欧盟碳排放权交易市场依然是全球碳排放权交易市场的主导者。
从表2还可以看出，2008年欧盟碳排放权交易市场碳排放权成交均价上升为29.72美元/吨，比第一阶段整体平均水平高出20%以上，但2009年碳排放权成交均价迅速下降为18.73美元/吨，下降幅度达到近40%。此后，2010年和2011年上半年碳排放权成交均价维持在2009年水平。2011年下半年碳排放权成交价格再次受到重创而大幅下滑，截至2011年底碳排放权成交价格已经降至10美元/吨左右。根据彭博新能源财经资料显示，2012年欧盟碳排放权交易市场碳排放权成交价格持续低迷，平均交易价格仅为7.0欧元/吨。可见，2009年针对欧盟碳排放权交易市场机制完善的系列改革并没有有效遏制交易价格持续下降的趋势。为此欧盟于2012年11月发布了第一份碳排放权交易市场报告(《2012年欧盟碳排放权交易市场报告》)，报告指出，2008年金融危机之后，欧盟碳排放权交易市场碳排放权供给开始大幅高于核定的碳排放权需求，也即市场碳排放权供给过剩是导致市场碳排放权成交价格持续低迷的主要原因。从市场供给层面来看，2008-2011年共计有81.71亿吨碳排放权和5.49亿吨国际碳信用，合计87.2万吨碳排放权进入欧盟碳排放权交易市场流通；从市场需求层面来看，2008-2011年欧盟碳排放权交易市场共计有77.65亿吨碳排放权需求，市场碳排放权供给比市场碳排放权需求高出了9.55亿吨，即使不包括国际碳信用，依然有4.6亿吨碳排放权剩余。巨大的碳排放权供给剩余给碳排放权交易市场价格形成机制造成了巨大压力，从而导致价格持续下滑。 为了解决欧盟碳排放权交易市场第三阶段碳排放权供给过剩所带来的价格持续下滑问题，欧盟在《2012年欧盟碳排放权交易市场报告》中提出了如下6项改革方案： 方案1：将欧盟2020年的减排目标提高到30%。根据2009年通过《欧盟2020年气候和能源发展计划》，欧盟碳减排目标是2020年温室气体排放相对于1990水平下降20%。如果将这一目标提高到30%，将近似等同于消除1.5亿吨
，相当于缩减了14亿吨碳排放权。这一方案的局限在于减少的碳排放权总量需要各成员国进行重新谈判和分配，并需要对欧盟碳排放权交易市场指令进行系统修订。同时，该方案也会对2020后的减排目标产生影响，从而导致2020年后的市场碳排放权供给预期变得更加不明确。 方案2：永久性取消第三阶段的部分碳排放权。在不全面修订欧盟碳排放权交易市场指令的前提下，欧盟议会和理事会可以通过独立指令的形式，永久性地消除第三阶段的部分碳排放权，从而达到减少市场碳排放权供给的目的。其局限在于很难确定最优的碳排放权消减规模和恰当的碳排放权消减时机，而不恰当的碳排放权消减规模和消减时机都有可能会带来适得其反的后果。 方案3：更早地修订年度线性减排因子。《2009年第29号指令》规定，以2013年初始碳排放权总量为基础，以后每年碳排放权总量按照1.75%的线性比例下调。但根据欧盟委员会气候行动总署的估计，2020年后欧盟碳排放权总量合理的年度线性减排因子应该为2.4%～2.5%，通过较早地提高年度线性减排因子可以直接减少未来年度碳排放权供给总量。其局限也在于很难确定合理的年度线性减排因子提高幅度以及提前的时间长短。 方案4：扩大欧盟碳排放权交易市场覆盖部门。无论是气体种类还是行业部门，欧盟碳排放权交易市场的覆盖范围与《京都议定书》规定的覆盖范围依然存在较大差距，通过将覆盖范围扩大到全部的能源相关部门，可以大幅度增加市场碳排放权的需求。在市场碳排放权供给不变的情况下，可以很好地解决供求关系失衡问题。其局限在于会增加管理机构的监管成本和履约主体的执行成本。 方案5：限制国际碳信用的使用。欧盟碳排放权交易市场对国际碳信用较为宽松的使用限制，导致各成员国对国际碳信用的大量使用。如果不考虑国际碳信用，则欧盟碳排放权交易市场2020年碳排放权供给过剩的规模仅相当于目前预期的四分之一。因此，在第四阶段限制使用国际碳信用将不仅可以减少市场碳排放权供给，还可以刺激各成员国对低碳技术的开发和利用。其局限在于会对提供国际碳信用的发展中国家带来负面冲击。 方案6：构建相机抉择的价格管理机制。主要包括设置碳排放权价格下限和建立价格稳定储备两个方面的内容。首先是设置碳排放权价格下限，欧盟碳排放权交易市场从第三阶段开始将会有大量的碳排放权被拍卖，稳定二级市场价格将成为碳排放权交易市场管理的一项重要任务，碳排放权价格下限设置可以通过确定市场碳排放权交易的最低价格，而给予投资者一个更加安全的交易信号。其局限在于过低的价格设置会使得这一价格管理机制形同虚设。与碳排放权价格下限设置相辅相成的另一种机制是价格稳定储备机制，其基本原理是，设置碳排放权价格波动区间，并建立碳排放权储备基金和储备池，当市场碳排放权供给增大导致价格跌破设置的价格下限时，通过价格稳定储备基金在市场上回购碳排放权，使得价格回升到事先设定的市场有序运行的价格区间；反之，当市场需求增加导致价格上升突破设置的价格上限时，将价格稳定储备池中的碳排放权投放到市场上，从而使得价格下降到预先设置的价格波动区间。其主要局限在于如果价格区间设置不当，将会导致政策频繁使用，从而使得市场变成政策市。[7]此外，无论是设置碳排放权价格下限还是构建价格稳定储备机制，都会因为价格管制而给欧盟碳排放权交易市场的国际链接带来不利影响。 上述6种方案各有利弊。表4为各方案对碳排放权交易市场碳排放权供求关系的影响情况。可以看出，从方案对碳排放权供求影响来看，除了方案4属于需求方面的改革方案，其他5个方案均属于供给方面的改革方案，其中，方案6涉及价格的行政管制。从方案对碳排放权供求平衡的长期改善情况来看，方案1能够改变2020年前的市场碳排放权供求关系，而方案2只能改变方案实施当期的市场碳排放权供求关系，方案6属于市场短期波动调节机制，不会改变市场碳排放权长期供求平衡关系。从方案对市场可能出现的短期干预情况来看，方案1～5均属于一次性改革举措，不会对市场造成过于频繁的短期干预，方案6对市场的短期干预取决于市场的波动情况，市场平稳运行则不会有频繁的短期干预，而市场过于波动则会带来过于频繁的短期干预(见表3)。从方案的部署速度来看，方案1属于目标性方案，需要方案2或方案3来实现，因此其部署速度也取决于对方案2和方案3的选择，方案2的部署速度较快，会立即对市场带来影响，而方案3的部署速度较慢，需要通过改变碳排放权供给曲线斜率来影响整个市场碳排放权供给规模，且对市场具有持续性影响；其他3个方案的部署速度也相对缓慢，均需要进行详细的论证和科学的部署。
综合来看，方案1和方案3需要对碳排放权交易市场运行指令进行重大修订，属于市场运行的中长期调整方案，不适合对市场短期波动进行调节；方案4和方案5属于市场机制阶段性完善方案，欧盟碳排放权交易市场每个阶段都会对覆盖范围和国际碳信用使用作出修订；方案2和方案6属于市场短期调节方案，尤其方案6是欧盟碳排放权交易市场第四阶段稳定机制建设的重要方向，也是目前市场争论的焦点。由于上述方案无法短期执行，作为替代方案，在碳排放权供给过剩等问题日益突出的严峻形势下，欧盟委员会于2012年11月提出了若干措施建议，其中包括推迟拍卖2013-2015年约9亿吨的碳排放权。这一提议获得了通过，并于2014年2月开始生效，生效的方案主要内容是将2014-2016年9亿吨用于拍卖的碳排放权延迟到2019-2020年进行拍卖，其中，2014年推迟拍卖的碳排放权为4亿吨，2015年推迟3亿吨，2016年推迟2亿吨，2019年增加3亿吨，2020年增加6亿吨。这一方案的最大优点是在不改变第三阶段整体拍卖碳排放权规模的情况下，解决2014-2016年的市场碳排放权供求失衡问题，其局限在于会增加2019-2020年市场碳排放权供给，如果2019-2020年市场碳排放权供给没有得到有效控制，该方案将会进一步恶化2019-2020年的市场碳排放权供求失衡问题。 三、基于长期发展目标的欧盟碳排放权初始分配制度改革举措 欧盟中长期气候和能源发展目标是欧盟碳排放权交易市场发展的基石，欧盟碳排放权交易市场发展则是欧盟中长期气候和能源发展目标实现的重要手段。2009年欧盟通过了《欧盟2020年气候和能源发展计划》，2011年制订了《欧盟2050年低碳经济发展目标》，2014年还通过了《欧盟2030年气候和能源发展框架》。如表4所示，2020年欧盟气候和能源发展有三个关键目标，分别为：一是温室气体排放相对于1990年水平下降20%；二是可再生能源占比要达到20%；三是能源使用效率提升20%。为实现这些目标，欧盟碳排放权交易市场将覆盖欧盟温室气体排放规模的45%，这些被覆盖的部门到2020年碳排放水平至少要比2005年水平降低21%；对于住宅、农业、垃圾和交通(除航空)等没有被欧盟碳排放权交易市场覆盖而占整个欧盟碳排放规模近55%的部门，也要制定明确的相对于2005年水平的年度碳排放水平下降目标。欧盟碳排放权交易市场将成为消减电力、航空和工业部门碳排放的关键工具。2030年欧盟气候和能源发展同样需要实现三个关键目标：一是相对于1990年水平，温室气体排放至少要下降40%；二是可再生能源份额至少要占到27%；三是能源使用效率至少要提高27%。为了实现这个目标，欧盟碳排放权交易市场覆盖范围内的部门到2020年碳排放水平至少要比2005年水平降低43%；欧盟碳排放权交易市场将会进行改革和强化对非覆盖范围内部门的监管，促使非覆盖部门碳排放水平相对于2005年水平也要下降30%。2050年欧盟低碳经济发展的关键目标为：到2050年温室气体排放相对于1990年水平下降80%，其中，分阶段性目标是2030年温室气体排放水平相对于1990年水平下降40%；2040年温室气体排放水平相对于1990年水平下降60%。
为进一步实现2050年欧盟低碳经济发展目标，欧盟还为关键部门规划了碳减排发展目标。如表5所示，电力、工业和住宅及服务业是欧盟建立气候友好型经济和低能源消耗型社会的关键。其中，电力部门温室气体排放水平相对于1990年要下降至少90%以上；工业部门温室气体排放水平相对于1990年要下降至少80%以上；建筑部门温室气体排放水平相对于1990年要下降至少90%左右；交通部门温室气体排放水平相对于1990年要下降60%左右；农业部门温室气体排放水平相对于1990年要下降40%以上。不同的部门碳减排目标设置将会对欧盟碳排放权初始分配制度的制定提出不同的要求。此外，欧盟2050年低碳经济发展目标也对非二氧化碳类温室气体的排放提出了要求，其排放水平相对于1990年要下降至少70%以上，从而也要求欧盟碳排放权交易市场对非
温室气体的覆盖范围不断扩大。
为更好地实现欧盟中长期气候和能源发展目标，2015年7月欧洲委员会提出修订2020年后欧盟碳排放权交易市场运行指令，根据欧盟委员会公开资料显示，这次提议的主要内容及其对欧盟碳排放权交易市场影响集中体现在如下四个方面： 第一，提升年度线性减排因子。欧盟委员会提议从2021年开始将年度线性减排因子由目前的1.74%提升到2.2%，这一方案将会促使欧盟碳排放权交易市场覆盖的部门减少碳排放大约5.56亿吨，相当于按照目前排放水平计算英国10年的碳排放规模。这也将会对欧盟碳排放权交易市场碳排放权供给产生影响，相当于2021年后每年减少4800万吨碳排放权。 第二，优化免费碳排放权核算标准。为了更好地反映低碳技术的发展和鼓励低碳技术研发及应用，同时也因为2007-2008年的基准无法反映2020年后的企业碳减排发展状况，欧盟委员会计划在2021-2030年分两次对免费碳排放权核算的基准线标准进行修订，第一次为2021年，第二次为2026年。同时从技术创新趋势看，建议每年平均基准线下降1%。其中，对于技术更新速度较慢的行业可以按照0.5%的速度下调基准线，而对技术更新速度较快的行业则按照1.5%的速度下调基准线。这将会进一步优化欧盟碳排放权交易市场碳排放权供给主体的结构。 第三，全面防范碳泄漏风险。2020年后欧盟将会考虑所有部门的碳泄漏风险，因此需要对欧盟碳排放权交易市场碳排放权分配机制进行进一步的修订，包括：构建更为公平的碳排放权分配系统，以防止所有50个最有可能迁移的行业离开欧盟；为新的和不断增长的设施预留大量的免费碳排放权，2021年的起点规模应该能够达到4亿吨；构建更加灵活的碳排放权分配系统，从而更好地根据实际生产情况变动来调整免费碳排放权分配；更新免费碳排放权核算标准，从而更好地反映2008年后的技术进步。上述内容不仅可以防范碳泄漏风险，也会对碳排放权交易市场碳排放权供给规模及供给主体结构产生显著影响。 第四，支持低碳技术创新和能源部门现代化。为了更好地帮助工业和电力行业的转型，支持发展低碳经济的创新和投资，欧盟计划在碳排放权交易市场第四阶段设立多项支持计划，其中，包括两个基金：一个是技术创新基金，包括已经运行的NER 300，这部分的资金支持来自于2013-2020年近3亿吨碳排放权拍卖收入，另外还有5000万吨碳排放权拍卖收入作为预留资金，2021年开始将会有4亿吨碳排放权大约100亿欧元拍卖收入作为此部分资金，从而更好地支持可再生能源的新投资，以及碳捕获和储存(CCS)和能源密集型产业低碳创新；另一个是现代化基金，欧盟计划在2021-2030年将碳排放权总量的2%共计3.1亿吨碳排放权拍卖收入构建基金，支持2013年人均GDP不到欧盟平均水平60%的10个成员国的电力和更广泛能源系统现代化设施投资，这10个低收入成员国为：保加利亚、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚和斯洛伐克。 根据欧盟委员会预测，欧盟碳排放权交易市场在2021-2030年期间将会有61亿吨碳排放权用于分配，总价值相当于1600亿欧元。其中，有90%的碳排放权用于拍卖。可见，欧盟碳排放权交易市场第四阶段的市场碳排放权供给总量将会更为趋紧，同时市场碳排放权供给主体结构也更趋合理。在欧洲委员会提出修订2020年后欧盟碳排放权交易市场运行指令后，欧盟议会于2015年7月和欧盟理事会于2015年10月分别通过了构建欧盟碳排放权交易市场稳定储备机制方案。该方案早于2012年欧盟在第一份碳排放权交易市场报告中即已提出初步设想，在2013年欧盟碳排放权交易市场进入第三阶段运行依然面对较大的市场供求平稳压力后，2014年1月欧盟委员会正式向欧盟会议提交构建市场稳定储备机制草案。该机制将会于2018年建立，并于2019年1月1日起正式启用。欧盟构建市场稳定储备机制的目的主要有两个：一是解决市场碳排放权供求不平衡问题；二是使欧盟碳排放权交易市场具备应对更大需求或供给冲击的能力。这一机制将会完全按照预先定义的规则进行操作，欧盟委员会或成员国在具体实施过程中将不会具有酌情决定权。获得欧盟议会和理事会通过的市场稳定储备机制议案主要内容包括：第一，2014-2016年延迟拍卖的9亿吨碳排放权，将不会再增加2019-2020年计划拍卖碳排放权规模，而是会直接放置于市场稳定储备当中，从而极大缓解了2019-2020年的市场碳排放权供给。第二，参考当前预计的第四阶段市场情况，每年的9月1日都会将全年市场流通碳排放权总额12%的碳排放权投放到市场稳定储备当中，且被投放入市场稳定储备机制中的碳排放权规模不得低于1亿吨。在机制运行的第一年，应该按照2019年1～8月计算，也即按照2019年全年市场流通碳排放权规模的8%计算投入市场稳定储备的碳排放权量。第三，在任何一年内，如果市场流通碳排放权规模少于4亿吨，则需要从市场稳定储备中向市场投放出1亿碳排放权，并增加各成员国的拍卖碳排放权，如果市场稳定储备中的碳排放权少于1亿吨，则将市场稳定储备中的碳排放权全部投放到市场。综合来看，市场稳定储备机制将会成为欧盟碳排放权交易市场第四阶段市场碳排放权供求的重要调节机制。根据预测2020年将会有5亿～7亿吨碳排放权会转移到市场稳定储备当中。此外，欧盟议会和理事会还会考虑将2013-2020年预计2.5亿吨没有分配的碳排放权用于构建新设备储备，从而满足新增设备的不断增长。 四、欧盟碳排放权交易市场的改革经验及启示 总的来说，欧盟碳排放权交易市场是现今世界上规模最大、运行最成功的碳排放权交易体系。欧盟碳排放权交易市场的发展历程和改革经验，为健全我国碳排放权初始分配制度提供了诸多有益启示。 (一)科学设定碳排放权总量目标 科学地设定碳排放权总量目标是碳排放权交易市场有效运行的前提。主要包括三个方面的内容和任务：一是制定严格的国家中短期碳减排目标。根据“十三五”规划纲要，截至2015年我国单位国内生产总值二氧化碳排放量实际下降了20%，大大高于“十二五”规划纲要制定的降低17%的目标。同时，“十三五”规划纲要明确到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放量要比2015年降低18%。可见，我国五年规划目标具有明显的底线约束性特征，实际完成的碳减排量往往要大幅度低于原初制定的碳减排目标，依据五年规划目标设定全国碳排放权总量将会带来碳排放权交易市场供给过剩的隐患。因此，为推进碳排放权交易市场健康发展，需要制定更贴合实际的中短期碳减排目标，严格控制碳排放权总量以确保碳排放权的稀缺性。二是采取“自上而下”的方式确定各省(区、市)碳排放权总量。与欧盟碳排放权交易市场第一、二阶段各成员国碳排放权总量确定方式相似，我国目前7个试点碳排放权交易市场也采取“自下而上”的方式确定各自的碳排放权总量。各试点碳排放权交易市场根据本地区碳减排目标、产业发展政策、行业发展阶段和减排潜力、历史排放情况和减排效果等因素综合确定年度碳排放权总量。这种方式也导致我国部分试点碳排放权交易市场出现供给过剩问题。全国统一碳排放权交易市场建设，需要采取“自上而下”的方式确定各省(区、市)碳排放权总量，避免各省(区、市)从自身利益出发本能地扩大碳排放权总量所导致的整体碳排放权供给过剩问题。三是提前设置年度线性减排因子。北京市、天津市、广东省和湖北省等4个试点碳排放权交易市场依据地区经济增长目标和各行业发展特征，在使用历史法确定企业既有设施碳排放权时设置了年度调节系数。但这一年度调节系数仅针对各试点碳排放权交易市场内部的履约企业，各试点碳排放权交易市场的碳排放权总量确定尚未使用年度调节系数。随着全国统一碳排放权交易市场建设进程的不断推进，需要提前设置全国整体及各省(区、市)碳排放权总量的年度线性减排因子，从而更好地体现经济发展和有效控制碳排放权供给。 (二)制定合理的碳排放权分配方式 合理的分配碳排放权是碳排放权交易市场高效运行的基础。主要包括两个方面的内容和任务：一是逐步提升拍卖方式分配的碳排放权比例。目前我国7个试点碳排放权交易市场主要采取“免费为主”的碳排放权分配方式，采取拍卖方式分配的碳排放权所占比率很小。即使运行时间最早、市场机制相对完善的深圳市试点碳排放权交易市场，其规定的采取拍卖方式分配的碳排放权数量也仅是不低于年度碳排放权总量的3%；北京市试点碳排放权交易市场规定的采取拍卖方式分配的碳排放权比例最高也仅为5%；天津市、重庆市等试点碳排放权交易市场则完全是免费分配的碳排放权。[8]随着各试点碳排放权交易市场的不断发展和统一碳排放权交易市场建设的不断推进，合理设置符合不同市场发展阶段、不同地区发展水平、不同行业排放特征的碳排放权分配方式将是健全碳排放权初始分配的重要任务。二是逐步以基准线法作为免费碳排放权核算标准。目前除深圳市试点碳排放权交易市场全面采用基准线法核算企业免费碳排放权外，其他6个试点碳排放权交易市场均采用历史法和基准线法相结合的方法核算免费碳排放权。[9]其中，基准线法主要应用于电力行业和新增设施的免费碳排放权核算。随着温室气体核算技术和企业碳排放数据系统的不断完善，基准线法可以逐步取代历史法成为统一碳排放权交易市场主要的免费碳排放权核算标准。 (三)完善相机抉择的碳排放权调控体系 相机抉择的碳排放权调控体系是碳排放权交易市场稳定运行的重要保障。主要包括两个方面的内容和任务：一是设置严格的新进入者预留碳排放权比例。目前除了重庆市试点碳排放权交易市场由企业自主申报完全免费的碳排放权，从而没有在碳排放权总量中预留新进入者碳排放权，其他6个试点碳排放权交易市场都在碳排放权总量中预留了新进入者碳排放权。但除了深圳市试点碳排放权交易市场明确规定新进入者预留碳排放权占年度碳排放权总量的2%外，其他5个试点碳排放权交易市场均没有对新进入者预留碳排放权比例作出限定，从而给市场碳排放权供给带来了不确定性。全国统一碳排放权交易市场建设，需要对各省(区、市)新进入者预留碳排放权作出严格的比例限制，一方面避免新进入者预留碳排放权规模过大对市场碳排放权供给带来的负面冲击；另一方面也要避免各省(区、市)因不同新进入者碳排放权分配条件差异所带来的分配不公平。二是构建充足的碳排放权交易市场调节储备。除重庆市外，其他6个试点碳排放权交易市场均设置了用于调节市场的碳排放权储备。其中，深圳市试点碳排放权交易市场设置的用于市场调节的碳排放权储备不超过碳排放权总量的14%；湖北省试点碳排放权交易市场设置的用于市场调节的碳排放权储备不超过碳排放权总量的10%；北京市试点碳排放权交易市场设置的用于市场调节的碳排放权储备不超过碳排放权总量的5%。全国统一碳排放权交易市场建设，需要设置充足的市场调节碳排放权储备，确保市场稳定运行。 (四)推行统一的碳排放权灵活履约机制 碳排放权灵活履约机制是碳排放权交易市场建设的基本要素。推行统一的碳排放权灵活履约机制主要包括两个方面的内容和任务：一是推行统一的减排信用抵消机制。目前我国7个试点碳排放权交易市场均设置了减排信用抵消机制，并规定了不同的最高可抵消比例。其中，深圳市、天津市、广东省和湖北省等4个试点碳排放权交易市场规定核证自愿减排量的最高可抵消比例为10%；重庆市试点碳排放权交易市场规定核证自愿减排量的最高可抵消比例为8%；北京市和上海市两个试点碳排放权交易市场规定核证自愿减排量的最高可抵消比例为5%。[10]除了核证自愿减排量最高可抵消比例存在差异外，各试点碳排放权交易市场对核证自愿减排量的来源项目也均作了不同的限制。全国统一碳排放权交易市场建设，需要推行统一的减排信用抵消机制，一方面避免减排信用抵消机制对市场碳排放权供给造成不利影响，另一方面促进不同地区和不同行业企业公平地使用信用抵消机制。二是推行统一的碳排放权存储和预借机制。除减排信用抵消机制外，碳排放权存储和预借机制也是碳排放权的灵活履约机制。我国应吸取欧盟碳排放权交易市场第一阶段的经验教训，新西兰、澳大利亚、韩国等国碳排放权交易市场均允许碳排放权存储，但尚未有碳排放权交易市场允许碳排放权预借，主要原因是碳排放权预借不仅有可能导致企业当前碳减排动力及低碳创新投入不足，同时也有可能导致市场当期碳排放权供给增加的风险。目前除了湖北省试点碳排放权交易市场规定每年6月最后一个工作日对企业未经交易的剩余碳排放权以及预留的剩余碳排放权予以注销外，其他6个试点碳排放权交易市场均允许市场参与主体将碳排放权存储到后续年度使用。与国外碳排放权交易市场一致，我国7个试点碳排放权交易市场均不允许碳排放权预借。全国统一碳排放权交易市场建设，也需要对碳排放权存储和预借机制进行统一的规范。 (五)设立长效的创新支持计划 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出要“深化各类低碳试点，实施近零碳排放区示范工程”。这不仅需要加大低碳技术和产品推广应用力度，还需要有完备的低碳经济创新支持机制作为支撑。由于以拍卖方式分配的碳排放权比例过低，目前我国7个试点碳排放权交易市场均还没有依托于碳排放权拍卖收入设立的低碳经济创新支持计划。全国统一碳排放权交易市场建设，还需要依托碳排放权拍卖收入设立长效的创新支持计划，为各类低碳试点和近零碳排放区示范工程提供资金支持，从而更好地实现经济整体的碳减排效果。 该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《健全碳排放权初始分配制度：欧盟镜鉴与启示》。
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