中国基本公共服务均等化与减贫的理论和政策研究，本文主要内容关键词为：均等论文,中国论文,公共服务论文,化与论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国政府以基本公共服务均等化推进减贫的政策、成效及面临的挑战
“十一五”以来，随着科学发展观的实践和和谐社会建设的不断深入，推进基本公共服务均等化被提升至越来越突出的战略位置。党的十六届六中全会将“基本公共服务体系更加完备”列为构建社会主义和谐社会的主要任务之一；党的十七大报告进一步提出“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，“围绕推进基本公共服务均等化、完善公共财政体系”等明确要求；党的十七届三中全会将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年农村改革发展基本目标之一。这些重要论述为推进我国基本公共服务均等化指明了前进的方向。
近年来推进基本公共服务均等化的主要政策有：(1)公共财政不断加大社会性公共服务、民生领域的资金投入。(2)均衡性转移支付不断加大，重点向中西部贫困地区倾斜。(3)加大对欠发达地区、贫困地区基础设施的投入。(4)各项社会保障制度的建立、快速推进与制度完善。(5)推进新医改，缓解“因病致贫、因病返贫”的问题。(6)实施主体功能区规划。(7)“三奖一补”缓解基层财政困难，建立县级基本财力保障机制。
(一)我国推进基本公共服务均等化的总体成效。
按照党中央、国务院的决策部署，近年来，我国推进基本公共服务均等化的实践取得了积极成效。主要表现在：城乡免费义务教育全面实施，国民教育体系比较完备；基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，基本医疗保障实现了制度全覆盖，城乡基层医疗卫生服务体系基本建成，免费基本公共卫生服务项目不断增加，国家基本药物制度开始建立；基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视已覆盖全部行政村和20户以上已通电的自然村，公共博物馆、纪念馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放；社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立；公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强。财政用于保障基本公共服务供给的资金投入显著增加，2010年全国财政预算安排用于教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出约2.8万亿元，比2005年增加2倍多。总体上，我国的基本公共服务制度框架已具雏形。
但总体而言，我国基本公共服务供给不足、发展失衡的矛盾仍较突出。从供给情况看，国家尚未明确提出基本公共服务的标准和范围，公益性服务领域投入长期不足，历史欠账较大，不能满足社会需求。从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。在义务教育方面，2007年，城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1.2倍和1.3倍，城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍。在医疗卫生方面，2008年，城市每千人口病床数是农村的4.22倍，每千人口卫生技术人员数是农村的2.52倍，而农村地区的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务差距大于经济水平差距。近年来，地区间人均GDP差异系数在逐步缩小，居民收入差异系数变化也不大，但公共服务方面的差异系数仍较大。2007年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为0.529，远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数(0.267)。再如，现在小学生均教育经费最高和最低的省份相差近10倍，财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。这些例子都反映出区域间存在的巨大差距。此外，不同人群之间的差距也较大，城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还不能得到充分保障。这些问题都是由于基本公共服务方面体制机制不健全不完善造成的，具体包括：公共财政保障机制不健全，供给制度城乡二元分割，基层公共服务资源条块分割且布局不合理，基层政府事权财权不匹配，以及缺乏有效的评估监督机制等。
近十年来，中国政府在义务教育、公共卫生与基本医疗服务、基本社会保障、公共就业服务等方面加大了供给力度。虽然我国基本公共服务均等化工作取得了一些积极进展，但由于生产力的发展水平还不高，社会建设相对滞后，中国的基本公共服务仍然面临着水平较低、覆盖面不宽、投入不足、供给不均衡等突出问题。这既反映了经济社会发展不协调的矛盾，也反映了基本公共服务制度建设滞后的问题。总体来说，我国距离真正形成完整制度和达到均等化还有很大差距，今后的任务十分艰巨、紧迫，仍需付出极大的努力。
(二)当前我国基本公共服务均等化存在的主要问题。
目前，我国一些基本公共服务项目如义务教育、医疗卫生及社会保障等方面在省际之间、城乡之间及不同收入群体之间均存在较大差距。
1.省际间基本公共服务水平差距分析。
在义务教育方面，生均教育经费支出可以粗略地反映各地区义务教育公共服务水平。首先，从普通小学生均教育经费支出水平来看，2002年，我国普通小学生均教育经费支出全国平均值为1506.6元，上海最高，为5736.7元，贵州最低，为628.7元，生均教育经费支出最高值与最低值之比为9.1∶1。2008年，我国普通小学生均教育经费支出平均为3410.1元，上海最高，为15736.8元，河南最低，为1932.2元，生均教育经费支出的最高值与最低值之比为8.1∶1。从2002年至2008年，就最高支出和最低支出的差距来看，全国各地区普通小学生均教育经费支出的差距呈小幅缩小趋势。①
其次，从初级中学生均教育经费支出水平来看，2002年，我国初级中学生均教育经费支出平均值为1813.2元，上海最高，为8024元，贵州最低，为743.8元，生均教育经费支出的最高值与最低值之比为10.9∶1。2008年，我国初级中学生均教育经费支出平均为4005.8元，北京最高，为21756.1元，贵州最低，为2455.2元，生均教育经费支出的最高值与最低值之比为8.9∶1。从2002年至2008年最高值和最低值的差距来看，全国各地区初级中学生均教育经费支出的差距呈现小幅缩小趋势。②
在医疗卫生方面，首先，从每千人医疗床位数来看，2002年，我国每千人医疗床位数平均为2.6张，最高的北京为6.3张，最低的贵州为1.5张，每千人医疗床位数最高额与最低额的比值为4.2∶1。2008年，我国每千人医疗床位数平均为3.1张，最高的北京7张，最低的贵州2.1张，每千人医疗床位数最高额与最低额的比值为3.3∶1。从2002年至2008年最高额和最低额的差距来看，全国每千人医疗床位数的差距呈现小幅缩小趋势。③
其次，从每千人卫生技术人员数来看，2002年，我国每千人卫生技术人员数平均为3.4，最高的北京为9.6，最低的贵州为2.1，每千人卫生技术人员数最高额与最低额的比值为4.8∶1。2008年，我国每千人卫生技术人员数平均为3.8，最高的北京为12.2，最低的贵州为2.2，每千人卫生技术人员数最高额与最低额的比值为5.5∶1。从2002年至2008年最高额和最低额的差距来看，全国每千人卫生技术人员数的差距呈现小幅扩大趋势。
由以上分析可知，2002-2008年，我国义务教育支出水平在地区间的差距呈现小幅缩小趋势；而公共卫生服务水平，从每千人医疗床位数来看，地区间的差距则呈小幅缩小趋势，而从每千人卫生技术人员数来看，地区间的差距则呈小幅扩大趋势。但从绝对差距来看，目前我国地区间基本公共服务水平仍存在较大差距，在义务教育方面，2008年，我国普通小学生均教育经费支出的最高值与最低值之比为8.1∶1，初级中学生均教育经费支出的最高值与最低值之比为8.9∶1；在医疗卫生方面，2008年，我国每千人医疗床位数最高额与最低额的比值为3.3∶1，每千人卫生技术人员数最高额与最低额的比值为5.5∶1。
另外，社会保障在地区间存在较大差距，从城镇职工基本养老保险覆盖面上看，省际之间的差距比较明显。2008年，全国有15个省份的综合参保率④低于80%，西藏最低，只有17.64%，其次为云南省，为44.8%，有16个省份综合参保率高于80%，其中辽宁、上海、山东、广东综合参保率超过了90%。从城镇职工基本医疗保险的覆盖面看，省际之间基本医疗保险的综合参保率存在较大的差距。2008年，全国有24个省份的综合参保率低于80%，西藏最低，只有41.5%，其次为云南省，为52.8%，只有7个省份综合参保率高于80%，其中上海、广东综合参保率超过了90%。⑤
所以，目前我国三大基本公共服务项目，义务教育、医疗卫生及社会保障在省际间还存在较大差异。
2.城乡之间基本公共服务水平差距分析。
如表1所示，2008年，从我国各地区普通小学生均教育经费支出来看，全国平均水平为3411.0元，农村小学生均水平为3116.9元，两者的比值为1.1∶1。具体从各省区支出来看，各省内农村支出水平与本地区平均支出水平差距较小，两者比值基本在1左右徘徊，其中北京、河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江和陕西共7个地区，农村支出水平高于本地区平均水平，差距最大的内蒙古，其农村生均支出水平是本地区平均支出水平的1.3倍；而其余的24个地区，本地区平均支出水平均高于农村生均支出水平，差距最大的广东，本地区平均支出水平是农村支出水平的1.3倍。
如表1所示，2008年，从我国各地区普通初中生均教育经费支出来看，全国平均水平为4531.8元，农村初中生均水平为4005.8元，两者的比值为1.1∶1。具体从各省区支出来看，各地区农村支出水平与本地区平均支出水平接近，两者比值基本在1左右徘徊，其中北京、河北、内蒙古、湖南、宁夏共5个地区，农村支出水平高于本地区平均水平，差距最大的内蒙古，其农村生均支出水平是本地区平均支出水平的1.2倍；而其余的27个地区，其本地区平均支出水平均高于农村生均支出水平，差距最大的是广东，本地区平均支出水平是农村支出水平的1.4倍。
如表2所示，2008年，全国每千人口乡镇卫生院床位数平均值为3.1，每千农业人口乡镇卫生院床位数平均值为1.0，两者的比值为3.1∶1。具体从各省份指标来看，各地区每千农业人口乡镇卫生院床位数均小于同期各地区平均每千人医疗机构床位数，其中差距最大的为北京，每千人医疗机构床位数为7张，而同期每千农业人口乡镇卫生院床位数只有1张，本地区平均水平为农村水平的7倍，差距最小的是江苏，每千人医疗机构床位数为3.2张，而同期每千农业人口乡镇卫生院床位数只有1.4张，本地区平均水平是农村水平的2.2倍。
如表2所示，从每千人卫生技术人员数来看，全国每千人口卫生技术人员数平均值为3.8，每千农业人口卫生技术人员数平均值为1.2，两者的比值为3.1∶1。具体从各省份指标来看，各地区每千农业人口卫生技术人员数均小于同期各地区平均每千人卫生技术人员数，其中差距最大的为天津，每千人口卫生技术人员数为6.7，而同期每千农业人口卫生技术人员数只有1.3，本地区平均水平为农村水平的5.1倍，差距最小的是湖北，每千人口卫生技术人员数为3.8，而同期每千农业人口卫生技术人员数只有1.8，本地区平均水平是农村水平的2.2倍。
如表3所示，2008年，从最低生活保障制度来看，各地区城市最低生活保障标准均高于同期农村最低生活保障标准，其中西藏差距最大，城市最低生活保障标准为人均305.8元，而同期农村最低生活保障标准为人均64.2元，城市标准是农村标准的4.8倍；江苏差距最小，城市最低生活保障标准为人均317.7元，而同期农村最低生活保障标准为人均219.9元，城市标准是农村标准的1.4倍。
从以上分析可知，2008年，在义务教育、医疗卫生及最低生活保障制度三个方面来看，义务教育城乡支出水平接近，甚至有的省份农村支出水平高于城市支出水平，但医疗卫生服务水平及最低生活保障水平的城乡差距还较大。
(三)基本公共服务均等化对减贫的影响分析。
各类基本公共服务均等化状况用人均各类支出的基尼系数来表示，基尼系数的值越大，说明这类公共服务在各个省份间人均支出水平差距越大，公共服务水平越不均等；基尼系数的值越小，说明这类公共服务在各个省份间人均支出水平差距越小，公共服务水平越均等，表4中列出了1995-2007年人均财政支出、人均教育支出、人均医疗卫生支出及1998-2007年人均社会保障支出的基尼系数，基尼系数是运用分省各类支出的人均值计算的，各省份的人口数作为计算各人均指标的分母，省级人口数据及省级各类财政支出数据来源于1996-2008年《中国统计年鉴》，而农村居民贫困状况则用官方公布的贫困发生率⑥表示。表4中列出了1995-2007年的贫困发生率，贫困发生率数据来源于《中国卫生统计年鉴2009》。
基本公共服务均等化水平与贫困发生率是否相互关联？或者说公共服务均等化程度的提高是否有利于减少贫困发生，降低了贫困发生率？这就需要通过寻求能够反映基本公共服务均等化水平及贫困状况的量化指标之间的相关关系来找到答案，在此，用人均各类支出的基尼系数表示公共服务均等化水平，用贫困发生率表示农村居民贫困状况。由于获取数据的困难，本文不能考察在对其它因素控制的条件下，我国各类基本公共服务均等化状况对减贫的影响。以下选择总公共服务及教育、医疗卫生和社会保障三类基本公共服务作为研究对象，并运用各省本级财政支出、教育支出、医疗卫生及社会保障支出代表各类公共服务的支出水平，运用我国1995-2007年的反映各类公共服务人均支出的基尼系数与贫困发生率之间相关关系的散点图及相关系数来发现我国各类基本公共服务水平状况与当年贫困状况之间的关系。
如图1所示，1995-2007年人均财政支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈较强的正相关关系，相关系数为0.67。这表明人均财政支出的基尼系数越小，即省际之间的支出差距越小，当年的贫困发生率越低。图1表明，1994年我国实施分税制财政体制改革以来，我国人均财政支出的基尼系数及贫困发生率总体均呈递减趋势，说明我国公共服务总体水平的区域均等化程度逐年有所提高，而公共服务均等化程度的提高则有利于贫困人口的减少。
如图2所示，1995-2007年人均教育支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈较强的正相关关系，相关系数为0.66。这表明人均教育支出的基尼系数越小，即省际之间的支出差距越小，当年的贫困发生率越低。图2表明，1995-2007年，我国人均教育支出的基尼系数及贫困发生率总体均呈递减趋势，说明我国教育水平的区域均等化程度逐年提高，而教育水平均等化程度的提高则有利于贫困人口的减少。
图3 1995-2007年人均卫生支出基尼系数与贫困发生率
如图3所示，1995-2007年人均医疗卫生支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈弱的正相关关系，相关系数为0.27。图3表明了我国人均医疗卫生支出的基尼系数，1995-2001年，呈现递增趋势，2002-2007年呈现递增趋势，而1995-2007年，贫困发生率总体呈递减趋势，说明1995-2001年我国医疗卫生支出水平的区域均等化程度有所降低，不利于贫困人口的减少，2002-2007年，医疗卫生支出水平均等化程度的提高则有利于贫困人口的减少。
图4 1998-2007年人均社会保障支出基尼系数与贫困发生率
如图4所示，1998-2007年人均社会保障支出的基尼系数与当年贫困发生率之间呈正相关关系，相关系数为0.6，这表明人均社会保障支出的基尼系数越小，即省际之间的支出差距越小，当年的贫困发生率越低。图4说明了1998年以来，我国人均社会保障的基尼系数与贫困发生率总体均呈现递减趋势，说明我国社会保障水平的区域均等化程度逐年提高，公共服务均等化程度的提高则有利于贫困人口的减少。
总体来看，1995年以来，我国公共服务均等化程度有所提高，对我国减贫有一定贡献，具体来看，教育及社会保障的均等化水平逐年提高，对减贫产生了积极的影响，而医疗卫生，由于1995-2001年以前均等化水平呈递减趋势，这一阶段对减贫产生消极影响，2001年之后，均等化水平呈递增趋势，对减贫产生了积极影响。总体来看，我国基本公共服务均等化政策在减贫方面取得了较大的成效。
二、以基本公共服务均等化为契机，调整和完善国家扶贫战略与政策
随着《农村扶贫开发纲要(2001-2010)》的执行临近尾声，整体经济发展环境的变化和国家发展战略的调整，要求中国今后减贫战略思路、工作方向、政策措施和工作重点也需要随之变化，中国减贫战略与政策已到了一个重要的战略调整的窗口期。综上所述，在经济社会发展方式转变的总体背景和要求下，下一阶段国家扶贫战略和政策需要契合公共服务均等化的要求，加强与国家基本公共服务均等化战略的融合衔接，调整扶贫工作的内容、对象、方式与工作重点，提高扶贫政策的综合效力，并保持减贫成效的稳固性和可持续性。
(一)总体思路。
在基本公共服务均等化的任务导向和转变发展方式的总体背景下，我国扶贫工作的总体要求是：扶贫工作所惠及的不仅包括还未获得温饱的贫困人群，也包括处于发展贫困状态的贫困人群；扶贫的工作方式不仅包括改善贫困人群生产生活条件的开发式扶贫，还要包括获得教育培训、医疗保健、文化生活和社会保障在内的以提高贫困人群发展能力为主的扶贫方式；扶贫工作的重点不仅要关注现有的贫困人群，还要关注其下一代，努力做到贫困不传代；坚持扶贫工作的政府主导，强化各级政府责任，但同时也需要更大规模地动员包括民间组织在内的社会资源参与扶贫工作。扶贫工作成功的标准在于不仅能使贫困人群有更多的参与经济活动的机会，而且能够分享到经济增长的成果。
根据这种要求，在指导方针和目标的设立上，应当全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，努力使经济发展的成果为所有社会成员所分享。要将促进减贫作为国家现代化战略的重要组成部分，以大幅提升公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务供给和均等化水平等为主要任务，切实加大财政投入和政策支持力度，优化资源配置，深化体制改革，加强制度创新，建立起统筹城乡区域、覆盖全民、方便可及、高效低廉的基本公共服务制度体系，分阶段、有重点地推进基本公共服务均等化，在此基础上，制定并实施更为全面、系统、综合的减贫战略框架和政策体系。
(二)基本原则。
1.公平优先，兼顾效率。
基本公共服务的提供须以社会公平为首要原则，不仅人人共享，而且大体均等。基本公共服务均等化的各项制度正是通过消除人的身份差异和均等共享的设计，来实现分享经济社会发展成果的社会要求，以保障起点公平、维护过程公平、促进结果公平。推进基本公共服务均等化也要讲求效率，以提升政府对基本公共服务的供给能力和对公共服务资源整体配置的有效性。基本公共服务体系的效率，并不等同于单纯的经济效益，而是一种宏观的社会经济效率和局部的微观效率。在公共服务的公平与效率的优先顺序上，应坚持公平优先，兼顾效率，用最有效率的方式去追求公平。基本公共服务均等化追求公平，评价公共服务体系各项制度优劣的客观标准，是制度设计是否符合公平的价值取向，是否促进了社会公平或缩小了社会不公平。因此，基本公共服务均等化必须突出公平，把公平摆在优先和首要的位置上。除此之外，公平目标的达成，还有赖于基本公共服务体系各项目的管理及运行效率，需要努力提高其效率，才能聚集更多的公共服务资源，增强政府对公共服务资源的供给能力，满足社会成员不断增长的需求，并促使基本公共服务各项制度发挥出更大、更好的功能与效果。
2.统筹兼顾，重点突破。
基本公共服务的供应难易不同、轻重缓急不同，在不同地区因经济发展水平和财政供给能力不同产生基本公共服务供应范围和标准的差别。因此，各地在推进基本公共服务均等化过程中，应统筹兼顾，保证重点。即凡是人民群众所需的各项基本公共服务，均应根据客观需求和各地的财力情况给予满足，确保当地所需的计划生育、子女教育、就业培训、医疗卫生、社会保障、社会治安、住房各项社会事业全面协调发展；但要选择人民群众急需解决的当务之急以及当地紧缺的公共服务资源，作为政府和财政支持的重点，有的地方可能急需加强就业和技能培训，有的地方可能先解决流动人口子女教育问题，有的地方则需先解决医疗保障问题，因各地情况而异。统筹兼顾各项基本公共服务的提供，重点发展急需解决和“缺位”的基本公共服务。
3.政府主导，多方参与。
政府作为强制性制度供给的主体、管理和使用公共资源的主体和社会经济发展的直接干预者，在保障基本公共服务均等化和推进减贫事业中应发挥主导性作用。在推进基本公共服务均等化过程中，政府居于主导地位，但不等于政府应实施垄断性供给。同样，减贫需要广泛动员社会力量，在政府积极干预的同时，动员社会各种力量加入扶贫济困行列。随着市场经济发展和公共管理机制的不断创新，部分属于政府提供的准公共产品，完全可以借助市场机制来供给，既分担政府的公共事务，又实现公共服务的市场化、社会化、社区化。同时，社会资金力量日益庞大，而政府财政承担的职责和财力供给范围越来越宽，在政府财力有限的条件下，可以运用政策手段引导一部分社会资金进入到社会公共事务领域，以加快公共服务的发展。在一些领域可以采用财政补贴、政府采购等方式引入民间资本，动员社会资金，满足人民对公共服务的需求。
4.明确责任，分级负责。
首先，应明确政府在推动基本公共服务均等化过程中的职责，各级政府应负责向辖区居民提供基本的、体现公正公平原则的公共服务，这是一种基本的权益保障，是社会和谐发展的需要，也是转变发展方式的要求。其次，明确分级政府在提供不同类型公共服务中的责任和作用，中央政府负责确定全国范围基本公共服务均等化的最低标准，并通过制度安排实现全国范围内基本公共服务的均等化；省级政府可在全国基本公共服务均等化的基础上确立省级的标准，并通过适当的财力和制度安排推进省域内的基本公共服务均等化。
5.分步实施，完善制度。
基本公共服务不同发展阶段有不同的标准，不同地区经济发展水平各异，财政供应公共服务的能力有别。在推进基本公共服务均等化的过程中，不能一刀切，而应根据各地的经济发展水平、财政承受能力、社会对基本公共服务的需求，有计划、有步骤地选择发展重点，量力而行，逐步解决各地基本公共服务供应问题。实现基本公共服务均等化是一项长期的任务，不可能一蹴而就，要处理近期任务与长期目标的关系，各级政府应根据自身的财力状况，逐步扩大基本公共服务的范围，增加基本公共服务的总量，根据重要性和缓急程度，集中财力优先解决急需和受益广的基本公共服务供应问题。随着经济发展和财力的增长，逐步增加服务项目、提高服务标准，最终建立全体公民平等共享的、高质量的公共服务体系。
(三)相关政策建议。
1.积极转变发展方式，将减贫目标融入经济发展战略之中。
贫困是由人力资源因素、自然资源和环境因素、社会经济条件等共同作用的结果，而这些因素正是经济发展方式所涵盖的方方面面。因此，应恰当地将减贫目标融入转变发展方式的总体战略和政策设计之中，在宏观经济社会发展格局中确定扶贫的战略地位，以宏观发展制度的建立和完善来选择和确定扶贫制度的方向，使扶贫工作既可以融入国家的发展大局，也可以根据宏观发展的需要来选择和调整其内容和形式。
在当前和今后一个阶段，要在坚持开发式扶贫的基础上，拓展扶贫政策的内容和领域，建立综合的扶贫体系和扶贫制度。在制定和实施任何公共政策时都兼顾扶贫之需要。政府应当将扶贫目标纳入其所有公共政策制定和制度改革的议程中，通过在制定所有公共政策和进行所有制度变革的过程中都兼顾穷人的需要来拓展扶贫的内容和领域。
2.做好基本公共服务均等化和国家扶贫的衔接。
一是做好规划上的衔接。推进基本公共服务均等化进程和扶贫开发方式转变，应着力于统筹协调、衔接融合。只有坚持统筹协调，才能真正形成全社会对加快经济发展方式和扶贫开发方式转变最广泛的共识，凝聚起方方面面的智慧和力量。要把扶贫纲要、规划与基本公共服务均等化规划有机衔接起来。具体到现阶段，就是要统筹基本公共服务均等化规划编制与未来十年扶贫纲要和“十二五”扶贫规划编制。在大范围、深入调研的基础上，进一步对全国扶贫开发规划实施情况进行全面评估，结合基本公共服务均等化的规划要求，在此基础上编制2011-2020年的扶贫开发纲要和“十二五”扶贫开发规划。做好规划上的衔接，要落实“重在统筹”。统筹扶贫开发的规划与基本公共服务均等化规划的重点与内容，逐步提高“着力民生、着力民心”的综合效益，如社会保障和人类发展视为扶贫总体规划不可或缺的内容。“重在统筹”，前提是“筹”，即搞好规划、谋划；要求是“统”，即搞好统领、统揽。要统筹规划各项扶贫措施，统筹整合各类扶贫资源，统筹安排扶持对象，做到政策上同向、投入上同步、措施上同力，实现协调发展、科学发展。
二是做好标准上的衔接，参考基本公共服务均等化的相关标准，动态调整扶贫标准。贫困标准应该随着经济发展水平适时、动态地调整。用来测量贫困规模的贫困线也应该随着社会经济的进步而适当提高。党的十七届三中全会《决定》提出，“实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策”。中国目前的贫困线是2008年确定的，农村(人均纯收入)贫困标准为1196元，是绝对贫困线标准，即以2100大卡的热量消费值为基本的标准。中国政府已决定在2011年将贫困标准上调25%，从人均纯收入1196元上调到1500元。但即使实施1500元的新贫困标准，无论是通过购买力平价还是汇率换算，中国的贫困标准仍低于世界通常标准(人均每日1.25美元)，甚至还略低于中国国内生产总值及人均生产总值已超过其3倍以上的印度。采用更高、内涵更综合的贫困线标准，是构建面向未来的扶贫战略的第一步，有助于使政策关注的重点瞄准适当的群体，形成一致的操作手段，也有助于完善国家贫困评价和监测的基础。建议今后要进一步研究并采用包括医疗和教育等基本公共服务需求在内的“发展贫困线”的概念，同时加强与“基本公共服务均等化”标准相衔接。
三是推进功能相近基本公共服务均等化项目与扶贫项目的整合、融合，更好发挥协同效力。加强扶贫项目与基本公共服务均等化规划项目的统筹、对接，强化协调机制建设，发挥好合力。对于一些功能相同和目标接近的专项项目，要加大整合力度，整合资源(包括项目和资金)，以提高整体效益。例如，在基本公共卫生服务均等化的项目设计中，完全可以将扶贫中的一些公共卫生支持项目直接援引过来，而不必再设新的专项，也不必再安排专项资金。
四是增强体制机制协调。扶贫是一项系统工程，除了开发式扶贫等各项直接减少贫困的政策之外，各项宏、微观经济社会政策也都会对贫困人口产生广泛而深刻的影响。因此，为有效地减少贫困，需要各个领域的政策有效地配合。建议强化政府专职扶贫机构在扶贫政策的制定、贫困状况跟踪以及对各类经济社会政策减贫效果的监测和评估等方面的职能。其他非专门扶贫部门在制定部门政策、批准建设项目时，也应充分借鉴国际做法，由扶贫机构对这些政策、项目进行对贫困人口影响的评估，防止、减轻其对贫困群体的不利影响。未来，我国的扶贫将由专项扶贫转向全方位扶贫，扶贫不仅仅局限在政府扶贫行政职能部门一家，很多相关部门都在国家推进基本公共服务均等化的要求下实际参与了扶贫工作。比如现在的农村低保、新农合、新农保、农村饮水安全、通村道路建设、新农村建设、生态移民政策等都涵盖了扶贫工作的很多内容。因此做好下一阶段的扶贫开发，需要更好地结合国家的相关政策，与相关政策衔接好，形成政策合力，在实现贫困人口脱贫致富的关键领域发挥重要的引导作用。
3.加快建立和健全城乡社会安全网。
当前，中国的贫困问题已经从普遍贫困转变为区域性贫困，绝对贫困为主转变为相对贫困为主，长期性贫困为主转变为暂时性贫困为主。贫困原因从区域经济发展不足、地理位置僻远、自然条件恶劣、人力资源不足等结构性因素为主转变为贫困人口生计不稳定、脆弱性强等个体性因素，因病致贫和因灾返贫人口成为新时期我国贫困人口的重要构成部分，贫困人口的生计特征从缺穿少吃转变为高度脆弱，贫困人口内部的结构化和多元化特点也日趋明显。这些贫困问题特点的结构性转变使得长期以来依靠宏观总体经济增长以及开发式扶贫促进贫困地区经济增长的双重机制来缓解贫困问题的有效性日益降低，调整扶贫战略已经是迫在眉睫，以构建城乡社会安全网为主要内容的保护式扶贫也许应该是战略调整的一个方向和思路。
基本公共服务均等化在反贫困中的重大作用在于它能为贫困人口和有可能陷入贫困的低收入群体提供基本的保障，形成有效的社会安全网。近年来，我国着力推动农村社会安全网建设，如农村新型合作医疗制度、大病医疗救助制度、特困户医疗救助、农村五保制度、农村最低生活保障制度、新型农村养老保险制度以及免费义务教育和教育救助制度，甚至在一些地方已经开始尝试了农业保险制度。尽管这些制度刚刚开始实施，但实践证明其对缓贫的作用是显著的，政策性转移收入已经开始成为农民收入的重要组成部分。但是这些制度由于刚刚建立，还存在很多的问题，比如稳定的筹资机制问题、制度的实施问题以及由于缺乏对这些制度进行统筹综合考虑的机制安排，制度之间缺乏有效的沟通和连接，从而出现了“头痛医头，脚痛医脚”的局面，没有形成一张网的合力。目前农村社会安全网的资金投入是以地方财政为主的，中央虽然对贫困地区进行了一定的财政转移支付，但是其力度并不能填补地方财政能力的差异，从而造成区域间农民政策性收益的巨大不平衡。
应加快制度建设和完善的步伐，重点解决社会保障体系覆盖不全、碎片化、难接续、保障标准偏低等突出问题。建立社会安全网机制首先就要整合我国目前的这些分散的多头管理的农村社会保障制度；其次要建立动态的监测体系，切实掌握农村需要社会保障的人群的变化；第三要建立以预防为主的农村风险预警机制；第四中央要加大对贫困地区社会安全网真正运行的财政转移支付力度。
此外，还要尽力消除或最大限度降低各种公共服务的制度门槛，使之对即使最贫穷的社会成员也是充分可及。在我国一些基本公共服务项目中，有些设置了不合适的门槛，如一些地区基本医疗保险制度过高的(起付线和共付比例)门槛限制了贫困家庭对基本医疗服务的利用，有的地区甚至连主要面对贫困群体的医疗救助制度也设置起“起救线”门槛，这不仅不利于制度的利贫功能，也造成了新的社会不公平，拉大了社会差距。为此，需要坚决纠正基本公共服务制度设计中的一些错误倾向。
4.转变扶贫方式，从开发式扶贫转向“赋能式”综合扶贫。
一个时期以来，我国实现了救济式扶贫向开发式扶贫的转变，从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变。我国以往扶贫工作特点主要是面向贫困地区的自然资源、实体经济的开发式扶贫。但是，这种以经济要素为主的扶贫方式主要着眼于经济增长和增加扶贫对象的经济收入，没有有效兼顾到经济发展不平衡对贫困的影响，也没有充分顾及到基本公共服务供给的不足和不均衡对致贫的深层次制约，从而影响到减贫效果的稳固性和可持续性。
随着发展阶段的推进，我国贫困特征也将逐渐由绝对贫困为主向相对贫困为主转变，从生存贫困向发展贫困转变，反贫困将更进一步凸显其综合性、复杂性。为此，应建立起与新时期致贫和返贫特点相适应的扶贫开发政策，积极推进从单一开发式扶贫向“赋能式”综合反贫困转变，从单一的经济性扶贫开发政策向全面的社会性扶贫政策转变，致力于系统、全面、综合地从根源上消除致贫的各种因素。新时期的减贫战略应以社会性要素考量为主，充分发挥医疗卫生、教育、养老、就业、收入分配、社会保障等基本公共服务政策的综合扶贫功能，从整体上建立起集救助、开发、预防、赋能、发展为一体的综合扶贫保障体系。未来的工作重点应加强对贫困人口人力资源的培育与开发和增强致贫风险化解能力：一是通过增加对基础教育、职业教育和技能培训等投资，来提高贫困人口适应市场、参与经济活动的能力，促进人口流动，帮助贫困人口获得非农就业和提高收入的机会；二是建立健全致贫风险公共化解机制，即要加强覆盖城乡的社会安全网建设，提供社会保护，最大限度地消除“因病致(返)贫、因灾致贫”等问题；三是推进均衡发展，进一步增加对农村贫困地区的基础设施、生态环境保护的投入，改进贫困地区生产生活条件；四是完善收入分配机制，提高劳动报酬在初次分配中的比例，加大财政对低收入人群的补贴和转移性支付。
5.创新基本公共服务提供机制，使之更好地惠及贫困人群。
公共服务供给机制创新是转换政府职能、提高行政效能的需要，也是提高公共服务供给效率、推进基本公共服务均等化和确保贫困人口更公平收益的重要途径。
一是完善公共服务的提供策略，确保低收入人群和贫困人口能从基本公共服务项目中平等、充分地获益。要注意降低甚至消除获得基本公共服务的各类门槛，确保基本公共服务对于贫困人口的可及性。比如在推进基本公共卫生服务均等化的过程中，制度设计各类服务项目时就应充分关注贫困人口和低收入人群对公共服务的可及性、可获得性，应尽可能地使贫困人口更多地、更为公平地从基本公共服务项目中受益。
二是建立基本公共服务多元化供给机制，大力拓展社会扶贫。在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索基本公共服务多元化、多样化供给，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用，建立基本公共服务供给的市场机制，提高公共服务效率和质量。一些基本公共服务领域，包括基础教育、医疗卫生、就业培训等方面，都可以对传统的预算拨款、政府直接举办并提供的方式进行大胆改革，探索、创新有效的供给机制。比如，用“教育券、健康券”代替传统教育、卫生经费的拨付方式，放宽基本公共服务投资的准入限制，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，创新政府基本公共服务投资体制，将原由政府包揽的直接供给职能交由市场主体行使，政府主要职责转换到做好筹资与监管。
三是建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制。建立和完善贫困地区公共物品需求和利益表达机制，使贫困地区需要什么样的公共物品、偏好如何、优先序如何、需要多少以及利益诉求等，均可通过恰当的机制充分表达出来，并通过一定的程序使这种需求转变为政策决策的参考依据和行动目标。建立和完善贫困地区地方公共物品需求和利益表达机制对于保持地方公共物品供求关系的相对平衡、减少公共资源浪费、减轻农民负担、维护农村贫困人口合理权益、改善干群关系、维护社会稳定，都具有非常重要的意义。逐步建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，确保基本公共服务供给充分体现公众需求。
注释：
①②根据2003年及2009年《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》相关数据计算。
③根据2003年及2009年《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》、《中国卫生统计年鉴》相关数据计算。
④综合参保率=参保人数/应保人数，其中应保人数=就业人数+离退休人数，就业人数=城镇单位就业人员年末人数+城镇私营个体就业人员年末人数。
⑤根据《中国劳动统计年鉴2009》及《中国统计年鉴2009》相关数据计算。
⑥也称贫困人口比重，是指生活水平低于贫困标准的人口数占总人口数的比重。
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