城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析，本文主要内容关键词为：街区论文,权力论文,结构论文,模式论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一.引言
随着我国城市社会逐步由单位制向社区制过渡，街道正日益引起人们的注意。中国城市的街道往往由几条马路和数十个里弄或胡同组成，它们以行政空间的划分为依据，但内部的胡同和里弄又是自然形成，因而具有行政区—社区的复合性质。[1] 虽然街区正在成为社会变迁的新舞台，但街区内部具体的权力秩序与组织网络却仍然是一个不被人们所注意的盲点。国家权力是如何渗透到城市的基层社会中去的？城市社区的内部结构又因此发生着怎样的变动？这一变动又如何与宏观的国家——社会转型相互影响？这些问题促使我们对城市社会的基本细胞——街道进行更深入的考察。
不仅如此，当前政府主导的以社区制建设为方向的城市组织体制改革正悄悄地使城市基层社会的组织与权力分布发生迅速的变化。基层政府的许多政策创新与组织创新都很明显地促成街区权力的分化与重组，从而使国家与社会原有的紧张关系发生缓解。从政府的角度看，如何保证社会转型过程中公共秩序的稳定？如何对社会各阶层进行有效的动员以推动城市化建设？对于现实的关注使我们将描述的重点放在80年代以后的街道变迁。
首先，笔者认为，城市街区内权力经历了一个我称之为“社区行政建设”的过程。从1949年至今，街区内的行政权力经历了一个由虚拟状态向一级政府实体化的转变过程，这一转变促进了国家政权的全国范围内的建设。而当前社区内政府的权力也并未按人们通常认为的“小政府、大社会”的方向缩小。相反较之于以前，街区权力正在强化，这一权力的强化进一步促进了国家对基层社会的控制方式由单位制向社区制过渡，同时行政权力在重组的同时也存在着向社会分化的倾向，权力中心正在由以往的单纯的政府行政控制向半行政半自治的社区管理委员会过渡。
其次，街区内权力重组与分化也导致了街区内组织网络的变迁，以往真正构成街区权力网络的只有共产党这一重网络，但是权力运行的困难使政府积极地构建多重组织网络以保证政府权威的合法性。我们把社区内这一形成中的网络结构称为“权力的三叠组织网络”，除了街道办与居委会的正式行政权力网络外，还有社会中介组织构成的非正式权力网络以及街道党工委对上述两重网络的渗透构成的党的组织网络。这三重网络同时在扩展，其交叉的中心枢纽为社区管理委员会，这种三叠组织网络的构建不仅意味着政府权威的加强，而且也意味着街区内的权力资源将不仅只掌握在政府手中，越来越多的社会中介组织和社区自治组织将参与到行政权力的分配中来，街区内将会以社区管理委员会为中心构建基层社会权力网络以及权威合法性的组织依托。
最后，我认为以街道办事处为中心的社区行政权力体系将使城市街区事实上成为一级政府，而不再只是派出机构，以社区管理委员会为枢纽的社区组织网络的扩展将会进一步拓展社会中间层，使社会自治领域得以同时延展，因此在中国街区内部，国家与社会自治空间之间并非一定是此消彼长的关系，而是有可能处于一种共生共长、良性互动的关系，从而形成强国家、强社会的态势。但它们之间的制度性的权利界定目前还不明确，行政权力的膨胀和缺乏监督存在着诱发冲突的可能性。
二.框架与概念
国际上关于西方城市社区权力的研究主要存在三类途径：一类是“精英”途径，通过对城市社区内精英的研究，社区内权力分配被看作是不平等的，由选举产生的官员对社区的一些重要决策没有影响力，权力主要掌握在没有官职的商业精英手中（Hunter，1946）。[ 2]二是“多元”分析途径，通过对社区内决策过程的分析，美国城市社区内部被认为存在多头民主，在各种少数人团体的相互影响下，选举产生的行政长官在决策中起着核心作用（Dahl，1961）。[ 3]三是吉尔耐和吉登斯提出的“民族——国家”途径。吉尔耐认为从传统到现代的社会转型就是社区受国家和全民文化的全面渗透。[4] 吉登斯则进一步说明民族——国家的成长史是社区内部人民不断从地方性中“解放出来”，直接面对国家的全民性规范、行政监视、工业管理、意识形态的影响和制约的过程。社区从以往的较为自主的区位走向全民社会的行政细胞化。[5]
因此，我们将街区看作国家力量不断渗透与各种社会力量相互交错的空间。一方面我们将根据街区以行政空间划分为依据的特点，观察超地方的国家力量的影响，另一方面我们将街道精英不仅仅看作受宏观社会结构影响的被动者，而且还将其看作不断进行组织创新和制度创新的能动者（agent），并与地方性的民间力量相联系。 因此我们的研究将从对社区权力结构的两个方面的描述入手，一是社区行政权力的建设过程，二是街道内社会组织在权力秩序中的全貌。
组织、权力、资源和网络是本研究的主要概念工具。选择这些概念的理性假设有四条：①组织是城市社区内主要行动单位，组织化的力量是参与街区内权力分配的主要因素；②权力秩序将最终决定社区组织之间的关系，从而决定社区结构；③资源是组织参与社区内权力分配的一个关键性动力，组织依靠资源拥有的多少来决定其在权力秩序中的地位；④这一参与过程在一定的社会关系组合即网络中进行，网络结构最终表示出权力秩序。
从操作层面上看，我们的研究目的就是力图揭示出在社区结构变迁中，街区内各组织如何利用和创造各自的资源来在一定网络中参与权力分配的过程，并对进一步的改革提出建议。
三.个案概况
五里桥街道位于上海市卢湾区南部，北起斜士路，南沿黄浦江，东临制造局路，西至日晖港，处于城市中心地带，占地面积3.07平方公里。人口达8.1万，住户3.1万户。[6]该街区主要特征是：
（一）街区与城市历史同步。五里桥自上海开埠以来就有人群聚居，中国最早的洋务企业之一——江南制造总局就建在此处。以前这里是旧城边缘的工人棚户区，建国后工人棚户区逐步减少。近几年，内环线、成都路高架桥、日晖港码头的兴建使五里桥街区一跃成为交通枢纽。
（二）街区人口构成变化大。近几年随着大量的拆迁工程，大批的老居民搬出石库门，大量的新居民迁进南园小区、卢湾花园等新大楼。人口构成开始由以往“石库门里同乘凉”转向同层之间不相来往的城市特征。异质化程度增高，人口也趋向老龄化，约有1.5万人口在55 岁以上。
（三）街区经济发展快。由于处于交通枢纽地位以及老牌企业的底子，五里桥工商贸易均有良好势头，1995年产值达到2.46 亿， 利润达794.3万，街道内有市、区属大小企事业单位200多家以及20多个大型工地。
（四）组织体制健全，改革步子快。五里桥街道作为老城区，街区内行政性组织、企事业单位以及工青妇等人民团体均比较发达。更重要的是五里桥组织体制改革在上海市是试点，走在最前面，它的变迁能比较完整地反映出街区权力与组织体制变迁迄今为止的全过程。
四.从虚拟到实体：行政建设过程
1.1949～1966：权力更迭，行政建设的开始
在1949年以前，上海市为民国政务院的直辖市，在街道内仍沿袭传统的保甲制度，并无街道办事处的设置。解放以后，保甲制度宣布废除，市区在原10～15保的区域范围设立一个区接管委员会派出机构接管办事处，其主要任务是在区接管委员会的领导下从事户政、调解、救济工作。1950年五里桥接管专员办事处改名为冬防办事处，1951年又改名为区人民政府第九派出人办事处，办理区政府下达工作。
从1952年开始全国进入了国家政权建设过程。据当时办事处主任蒋才根回忆，街道在1951年以前大致工作内容有救济、宣传、选举等十项，[7]这些工作都很有成效，新中国迅速消灭城市里卖淫、 吸毒等各种丑恶现象与街道组织的这些工作是分不开的。国家权力通过对基层社会的强控制，完成了政权更迭和合法性的重建。1954年《宪法》和《城市街道办事处组织条例》的颁布使行政权力迅速地延伸到各个街道，全国统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置。1960年五里桥建立了街道办事处。作为区人民委员会派出机构，街道办事处设主任一人，专职干部二人。街道办事处工作并不复杂，在1966年以前，街道办事处权限小，权力也统一收到区政府。
尽管街道里国家权力在现在看来很弱，但在当时却较之于以前要加强，区政府的各项宣传与社会动员都通过街道办事处下到居委会，同时街道又成立三所二场一院：粮管所，房管所，派出所，江南和瞿溪两个菜场以及卫生院，作为区各职能部门的派驻机关进入街道。国家对基层社会的渗透大大加强，国家对社会的动员能力和监视能力也进一步增加，这集中表现在1958年大跃进时期。前街道党工委书记陈龙宝说：
“58年大跃进时，街道里如妇女劳动解放、组织社区大炼钢铁，街道办起了很大的作用。后来城里又搞城市人民公社，五里桥政社合一，既行使城市基层政府的职能，又行使街道集体经济职能，极大调动了街道的积极性。”
然而这一国家与社会的高度融合由于整个国家的大跃进战略的失败而终究没有维持多久。虽然有了这一周折，街道集体经济却保留下来。
2.1967～1985：权力空场，行政建设的停滞
“文革”时期，1967年12月五里桥街道办事处被造反派夺权，街道实行党的一元化领导，街道设革命委员会，其工作由对居民事务和经济事务的管理转向开展接连不断的政治运动，如斗批改、大批判等，以及动员居民到农村安家落户，动员知识青年上山下乡等。这个时期街道权力完全集中在革委会手中，行政建设完全停滞。
1978年，文革结束以及随之而来的拨乱反正开始影响到街道。[ 8]1979年，街道革命委员会被撤销，街道办事处的名称重新恢复。 1980年，全国人大常委会重新确定《城市街道办事处组织条例》的有效性。这样街道办事处开始恢复1966年以前的职能。但是恢复并未促进行政建设的推进，体制仍是以前的框架，街道仍作为区政府的派出机构，连一级基层政府也不算。
区政府地方办吴菊芳说：“80年代以前街道办工作是不被重视的，区政府政策实施主要通过各职能部门，然后再由各局传达到街道各所，街道办事处只是做一些辅助性工作，比如宣传和动员，以及随同税务人员和工商人员进行检查等。”
可见街道办事处的权力只能局限在与街道居民角色有关的行政事务和公共事务上，主要负责对居委会的指导工作，各职能部门（简称条）布置的任务与上级文件精神通过它下到群众组织里去或者配合条上机关工作，同时将街道居民日常生活的意见反映到上一级政府，这样它在整个权力网络中，基本上属于被动从属的末梢地位，相当于一个驿站，上头连接基层政府，另一头是街道的主要社会组织——居委会。
区政府各职能部门这时在街区内派出的机构俗称“五所一院一场”：工商所、房管所、派出所、粮管所、环卫所、地段医院和菜场，它们在级别上属于“院内”（即行政关系在区政府），因而权力地位要稍高，他们更多地代表区一级来管理，与居民组织缺少直接的联系，在管理上常常要依赖于街道办事处。[9]
这两类政府组织之间在80年代以前基本各自为政，这种疏远被称为“条块分割”，以工商所为例。这段时期工商所并未按地域划分，而是按专业划分，全区分三类所：个体所、企业所和市场所。其行政权力由区工商局授权到各所，街道办只负责配合其行使。现五里工商所所长周灏说：“我们那时与街道办没有什么关系，街道办有什么事要分别找各专业所协调，比较麻烦。”而街道办呢？钱玮说：“街道的工作只能是请人帮帮忙，如房屋漏水，道路修建等居民反映的问题，我们只能把房管所的同志请来，靠交情，给面子，问题才能解决。”
虽然条上权力位置要高一点，但是街道官员却普遍反映条块矛盾虽然那时也存在，但并不突出，原因在于他们拥有的权力资源都太少，都只是被动地服从上级命令，因而也不会有多大利益可引起冲突。从整个社会看，街道还只是权力的空场，以至于一位居民说：“以前从来没想到这里还有个街道。”
那么基层的权力资源究竟主要在什么地方呢？街道办事处主任杨建荣说：“街道的很多职能都被单位取代了。”五里桥那时有360 多家企事业单位，每个单位都是一个“小社会”。各个单位虽然隶属于同一社区，但其权力资源，无论人事调配、工资编制还是管理权限都隶属于本行业和系统，与街道无关。随着单位自身扩展，单位变成一个个相对封闭、独立的社会共同体，同一街区的单位之间很少联系，这种全能型的单位组织产生了两方面影响：一是政府的权威主要通过单位放射状地深入到个人生活，而街道却由于单位彼此封闭而难以成为权力网络的枢纽。社会权力变成“虚拟”；二是“政社合一”的单位制使整个单位制外的社会空间与国家形成相对剥离。
3.1985～1995：权力膨胀，行政秩序紊乱
80年代中期，政府改革重点从农村移向城市，虽然街道并未成为当时关注的重点，但是企事业单位内部打破大锅饭的改革在街道内引起一连串的震荡。表现在：
（一）单位制内部的改革使原有单位功能溢出，在明确生产经营的主要职能后，如职工再就业安排等都由企业付出一定成本后转移给“社会”，而这个“社会”具体就落实到街道上，五里桥街道被企业转移过来的社会职能多达三十多项。
（二）改革也使单位制外的社会空间急剧膨胀。个体工商户、私营企业、流动人口等都是原单位难以控制的，但这些人群又都在街道内，同样需要街道来管。
（三）居民对社区生活质量的要求不断提高也使街道内行政秩序发生动荡。随着居民生活水平的提高，居民对社区环境社区服务有了更高的期待，同时法律意识的提高也使居民敢于维护自己的合法利益。
（四）促使街道震荡最大的是迅速的城市建设需要。在“三年大变样”的口号下，五里桥街区相继开始了内环线、成都路高架桥等大型工程的建设。围绕这些工程的居民安置，都需要加强基层行政管理的力度。
这时由于法律上缺乏规定，上级政府又没有统一的明确授权，使街道内部的行政秩序很混乱，具体表现为“条块冲突”，许多城市管理的任务层层落实到街道，但街道又没有明确的职权，只能是“看得见，摸得着，管不了”，而条上各机构虽有权管，但由于不与居民直接关连，又没有足够的人力和物力来管理，就干脆推给街道去做，街道官员形象地说这是“狗捉耗子猫督战”。
司法办主任李艳桥说：“比如说防火工作，收取消防联防费本由派出所和财政部门去收，但他们却一直让街道的防火委员会去做，但是我们却没有处罚权，这样当同居民发生收费矛盾时，就不得不又去职能部门‘求救’。”
钱玮说：“比如派出所对外来人口管理，派出所只管收三费：治安费、城建费、登记费，管理却很少，而外来人口造成的街道问题，如计划生育、住户治安、民工随地大小便都引来居民很大的不满，最后还是要街道解决。”
这样的条块矛盾应该说在建立起街道办以来就存在了，但为什么在80年代却这样剧烈呢？原因在于无论是块上还是条上权能都开始膨胀，而街区内获取利益资源的机会增多，使条与块都试图通过各自权力来争夺资源，而这一争夺又没有明确的规则规范，由于两套街道政府组织的职能重叠这一催化剂，使得80年代后期出现行政秩序的紊乱情况。
从块上来说，据五里桥街道自身统计，街道办具体工作已达150 多项，[10]随着城市迅速建设，还有更多的临时任务通过区里各职能部门向街道布置，以致有戏语说：“街道是个筐，什么工作都能装。”相对于如此多的任务，街道办对原有的权限自然感到少了。但是也正因为被授予如此多的职能，街道办在行政权力秩序中的地位也开始受到重视，我们如果不把权力看作法律规定的条文，而看作实际行动中的影响力的话，那么街道办的权能在这一段时间实际上膨胀了，在这个时候，街道办的职能已完全涵盖了一个区域性政府的全部职能。按杨建荣主任的话，除了没有人大政协外，已经是一级“准政府”。
而条上的权力虽然没有明显地下放，但是却有更多的职能部门向街道延伸，除了原有的五所一院一场外，又有绿化委员会、环保监督等各种新机构，其管理的范围也随社会空间的扩展而扩展。
正是条与块上权能膨胀才加剧了行政秩序的紊乱，而各自利益的考虑又使得条块矛盾难以解决。[11]这时条与块之间也曾经试图缓和冲突，街道为此组织联席会议，但由于权利不明，联席会只能“联而不席，议而不决”。
总之，由于缺乏各自权力的界定，使急剧膨胀的条块权力之间冲突加剧，另一方面由于绝大部分街道事务由政府组织一手独揽，政府组织又不堪重负，行政效率的降低使政府权威出现了危机，这一切终于导致了1995年中期开始的社区制组织体制改革。
4.1995年至今：权力重组，行政力量的增长
1995年5月上海在10个区的10个街道开始“两级政府， 三级管理”的试点，五里桥便是其中之一。其实“两级政府，三级管理”的工作早在1988年～1989年就曾经尝试过，但当时并没有触及组织体制框架的变动，而1995年以来的改革却对街道办事处内部组织结构与权力格局的地位产生了实质性的影响。五里桥组织体制改革的重点是权力重心下移，权力明确下放，强化街道一级，尤其是街道办事处的权限。街道办事处成为一级管理得到明确。五里桥于1995年12月开始按照市区体制建立内部专业委员会，对区部分派驻机构进行归口管理，这实际上是将街道上的条机构并入块中，事实上形成了一级统一的完整的政府，这种“以块为主，融条于块”的组织创新缓和了原有的条块分割、各自为政的矛盾。
街道办事处被授予下列权限：（1）部分城区规划的参与权，（2）分级管理权，（3）综合协调权，（4）属地管理权。这些授权中，以第三项综合协调权至关重要，它使街道办成为街道行政权力的中心。虽然条块在街道上并不是单纯的领导与被领导的关系，但是协调权能使权力在街道办内稳定下来，减少了社区内权力空白。
1996年5月五里桥街道设定了四个委员会：市政管理委员会、 社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政委员会。委员会设置是将原有的街道办事处的科室改为内设科室，而条上各机构并入委员会。
这一组织创新，使各条权力融入街道，街道的权力完成了一次整合，条并未因此减少权力，相反在街道办事处扩展中，各种新的条上派驻机构相继成立。而街道的权力却大大增加了，不但环卫所等原属条上的机构直接并入街道，而且由于具有会签权，[12]使未并入的条上各机构也明确地受到街道统一协调。这样使街道政府的权力通过各条构成了一个初步的权力网络。
以社会治安综合治理委员会（以下简称综治会）的运转情况为例，综治会由原来的综治办（内含司法科）扩充而成，一个重要的变动是将警署纳入综治会，警署署长为街道党工委委员。这样加大了街道办的治安工作力度。
综治会办公室副主任李艳桥说：“以前小区的铁门、围墙、灯光三大工程，职能部门不管，都推向街道，街道不能往下推，但街道没有执法权，还得求助于警署，靠的还是私人关系，现在情况有所变动，警署署长成了综治委成员，这样就有组织协调能力，办事也有效率多了。”
但是因为综治委被明确不能成为第二个派出所，所以至今无执法权，主要是在严打期间协助公安部门工作，动员人民群众检举揭发、提供线索等。李艳桥说：
“到现在为止，我们的综治委究竟有什么职能，还并不清楚，权力也还没有下放，例如防火，单位不听，因为我们没有处罚权，但这件事又交到街道。这使我们工作很困难。”
因此真正的融条于块还有一个过程。根据调查，五里桥除了属地管理权六项中的三项权基本落实以及分级管理权中户外广告权基本落实外，其余只是部分落实，而一些重要的权限，如菜市网点布局、公安治安管理、户籍与粮籍管理均未落实。其他街道也有类似情况。
行政权力明显地在街区内扩大和统一。但如果仅仅是行政组织的膨胀，那么街区政府体制不过仍是上一级政府体制的缩影，机构的“膨胀——精简——再膨胀”的怪圈还会照样发生在街道政府内，五里桥组织体制改革的一个重要步骤是建立了一个新的半行政半自治组织——城区管理委员会。新的社区组织的整合正是通过它来运作的。
五里桥城区管理委员会成立于1995年12月底，它由街道办事处、条上各部门、街区内人民团体、企事业单位、居委会代表以及居民群众代表组成。这个组织建立的目的，按杨建荣主任的话说，是要充分发挥政府在社区建设中的主导作用、企事业单位的资源作用、社会团体的中介作用和居民群众的基础作用，从而动员起社区内各种力量参与社区建设和社区管理。简言之，就是要社会化管理。
城区管理委员会的成员均为兼职，其主任委员由党工委书记兼任。它的活动形式主要是街道主持的社区事务协商会议。这种会议按照居委会设置十几个社区协商组织，定期召开，参加者有街道办官员、居委会、所在街道上的各企事业法人、社团和有名望的居民代表。在会上由参加者提出居委会内需要进行协调的事项，再由街道进行协调合作。[13]当然居民的有些提议在明显不能满足的情况下，各职能部门也必须在会议上作出解释。会议体现了一种上下沟通的功能。
虽然从表面上看城区管理委员会本身还只是一个虚体，但是这个组织实际上已成为连接街道政府、各单位组织、人民团体以及群众自治性组织的一个中心枢纽。街区内的各个组织在这个会议上碰头，并在街道办事处的协调下共同推进社区政策的实施，同时也对社区权力体系完成一次整合。从政府的角度看，这实际上使街道政府的政策获得一次全街区的支持，增加了权威性。
另外，城区管理委员会还给政府卸掉了过重的包袱，把原来由政府一手包办的许多社区事务转移给社区整个组织体系来承担，这样街道政府职能发生了转移，许多职能在政府的支持和引导下转移给社区组织进行自我管理。
但是从社会层面看，这一组织的建立却在政府获得合法权威之外有着另一层含义，即意味着社区内各种非行政性组织开始加入到对社区的管理中，意味着他们参与街区权力的分配。现在政府承认的城区管理委员会的权限有：工作建议权、配合协调权、检查监督权，这些权力使城区管理委员会如同街区内的“小政协”。
尽管城区管理委员会目前的形态还呈现着一种过渡形式，但它已体现着行政建设在基层社会的特殊性，表现出城市社区行政建设不同于其他国家政权建设的特征。
值得我们关注的还有这一时期行政建设的动力。推动1995年以来行政建设的资源有，政策资源、财政资源和精英资源。[14]正是由于以上资源，才使得城市社区开始了实质性的行政变革，街道办事处正过渡为一级准政府。
五.从一叠走向三叠，组织网络的生长
1.组织概况
街道组织细分有五类：（1）政府组织；（2）政党组织，主要指共产党；（3）企事业单位组织；（4）社会团体；（4 ）半行政半自治性组织，包括居委会和城区管理委员会。
行政组织我们已加以论述，条块组织之间真正构成网络是在1995年下半年融条于块以后才开始构建起来。这一网络正在建构中。
五里桥街道政党组织除了共产党组织外，主要民主党派就是九三学社和致公党。但真正把握城市社区政治权力的是共产党。街道党工委及其所属的各类党支部构成一个强有力的组织网络，它不但领导着社区内的行政力量，而且也渗透在社会的各个层面，领导着整个社区的各种合法组织的活动。
五里桥街道大小企事业单位组织共360多家， 这些单位在街区内长期以来一直是封闭的“小社会”，随着1988年以来的共建活动才开始参与街道内社区建设。 他们自身的行业网络并不属于城市单个社区， 在1995年城区管理委员会成立以后才纳入社区组织网络中来。
街道里社会团体在1978年以前只有共青团、妇联，80年代随着街道经济发展才成立工会。近年来这一类半官半民的社会团体蓬勃发展起来，如文化联谊会、科普协会之类的社会中介组织据街道办估计共有23个。[15]尽管这些社会团体很多，但许多本身就是超越街区范围的社会团体中的一个末梢，在街区内并不能形成网络，只有在新的组织——会馆（社区服务中心）成立以后，一个社区服务的组织网络才真正建立起来。
街道里最活跃的群众组织是居委会，居委会并不单纯是一个自治性群众组织，而是担负着很多行政性功能，并接受着街道的直接指导。定期的社区事务协商会议正将各个居委会纳入到社区组织网络中来。因此从整体来说，街道内真正可能构成组织网络的只有政府组织、党组织以及社区服务中心和居委会组织。
2.街道党工委与里弄党支部
五里桥街道的党委成立于1960年，到1989年才改为街道党工委。在以前，街道党委是选举出来的，由各居委会支部推选出代表，街道召开党代会，选出书记和党委委员。
但是这种产生方式与街道办作为一级派出机构的行政序列却不对称。办事处由于是上级任命的，行政程序不复杂，而街道党委由于是被选举出来的，程序较严格和复杂，有事都需要通过一定会议程序。
陈龙宝书记说：“由于街道党委是选举出来，造成许多事情不能马上解决，要积累到一定程度才能开大会解决。举个例子如干部提拨，现在是行政上提出候选人，经党工委讨论，听取各方面意见就可以了，但原来行政上没有权力提，党委要到年底开党的大会时才能讨论。而且党委干预行政太多。”
1990年街道正式成立了党工委，确定为区委的派出机构。党工委的组织机构有书记、副书记、纪委、组织科、宣传科、工青妇，其职能是对社区内政治、经济和社会发展进行全面领导。
尽管实现了党对具体行政事务的不插手，但因为像街道办事处主任、警署署长都是党工委成员，他们都要对党工委负责，重大事项也必须经由参加的党工委会议讨论和决定。因而党工委实际上仍处于整个社区正式权力的中心枢纽地位。
“二级政府、三级管理”的改革同样触及到党工委的建设，经区委授权，街道党工委在本辖区享有下列权限，（1）重大事项的决策权； （2）干部任免权；（3）党风政纪监督权；（4 ）基层党组织和党员的管理权。除了对街区行政的领导和监督作用，街道党工委对内主要将工作的重心下移，重点放在加强基层党支部的建设上。街道内20个居委会设立了20个里弄党支部，此外还设立了经济党支部，离退休党支部，文化党支部，综合党支部和机关党支部，共有党员1570名。
在街道里的党员，95%是退休党员，但正是他们构成党组织网络里的核心成份，并有效地推动着社区建设，而党工委与里弄党支部的联系方式是党建联席会议。每周一次联席会议就党内事务进行沟通和协调。通过这种方式，党组织网络进一步完善。
3.会馆：连接政府与社会的桥梁
五里桥市民会馆的筹建是在1996年8月，街道和区共投资150万翻修原街道托儿所建成会馆。会馆建立的目的，主要是将原有的各个居委的社区服务中心联系起来形成网络，同时将老年人学校、科普协会等也合驻在同一幢楼里。
会馆里主要项目有四类，一是文化教育设施，如街道图书馆，文明市民学校等；二是医疗保健设施，如生育保健中心等；三类是休闲娱乐设施，如老年茶室，咖啡馆；四类是社区服务设施，如社区救助电话，再就业指导中心等。
会馆的成立，从宏观的环境上看主要是外在政策推动以及内在体制要求的合力。去年市政府要求各街道进一步推进社区制度建设，其中主要是面对上海进入老龄化城市和大批国有企业职工下岗和待岗的压力要求街道政府来参与解决。而另一方面街道里各社区服务中心虽已形成，但还比较分散，由于各居委会社区服务资源不均衡，使社区服务受到限制。会馆从整个街道出发将各服务中心联系起来，从而能发挥资源互补的优势。正是基于这样一个双重考虑，街道会馆便应运而生。
会馆在解放以前是客居他乡的同乡会聚的场所，而现在却成为服务市民的社区组织网络的枢纽。在我们对市民的问卷调查中，有87.5%的市民表示经常来会馆，89.2%的市民认为会馆确实提高了社区生活的质量，对他们来说，最吸引他们的是，这是一个非盈利性的社区服务组织，他们在这里活动或求助于会馆，在于会馆确实能提供方便并且也很实惠。
那么会馆究竟是一个什么性质的组织呢？从会馆的形成来看，会馆完全是政府主持下修建的，但从现有的组成人员来看，又都不属于政府的行政序列，会馆现在还没有正式的领导人员，只有三名负责人，一位是退休老师，负责老年人学校，一位是招聘的下岗干部，她现在全面负责会馆具体日常工作，还有一位负责决定会馆的重大事项，是退休的前党工委陈副书记。会馆的其他工作人员均为招聘的下岗职工。到现在为止政府仍每年投入十五、六万来维持会馆的日常工作，其目标是使会馆在一两年后达到自负盈亏从而成为一个具有自治基础的街区内社会组织，可以说会馆是一个典型的半官半民的社会中介组织。然而它又不同于一般的社会中介组织，除了鲜明的社区性以外，它还与政府紧密地结合在一起，不但街道政府在这里建立了接待室，而且街道政府主持的许多活动也在这里举行。[16]它作为社会中介组织，又成为政府形象的窗口，可以说是连接市民与政府的桥梁。
因此尽管各街道的会馆构建方式不同[17]，我们仍可以把会馆看作一个对政府权威具有支持性的社会组织，它鲜明地体现国家参与构建社区组织，又通过建构这一类社区组织来获得居民对其合法性进行支持的互动过程。
4.居委会
居委会由冬防队1952年转变而来，长期以来，居委会虽然法律上定为群众自治组织，但实际上却担负着街道派出机构的功能。它具体执行着街道传达的各项任务，同时又承担着各项考核。
例如瞿南居委会现在共有11人，辖及南园小区及其周围地区2700多户家庭，这11个人中只有3个人是属于正式事业编制， 其余为招聘的合同制干部，包括退休的居委会干部，退休职工，下岗纺嫂和回城知青。其职能对应于街道职能，它的管理有7条线：治保、调解、卫生、 民政、老年、计划生育、社会教育、文化教育。其主要工作方式是组织发动群众完成居委会的各项工作，居委会主任吴希君说：“居委会没有什么权力，唯一的权力就是组织发动，如卫生月到了，我们要迎接卫生考核，就一方面居委会自己组织人手打扫，另一方面宣传发动各家各户自己打扫好自己门前一摊子。”
虽然这样说，但事实上，居委会可能是街区内最有权力的社会组织，街道办派遣联络员和居委会干部一起管理居委内的事务，完成各项行政任务。另一方面居委会主任由居民代表大会选举产生，又体现出自治的一面。这两方面使居委会一直难以定位，在居民看来，这是政府的组织——什么事都认为居委会有责任管理，而在政府看来，其地位就比较复杂了，一方面似乎把它看作群众组织，居委会主任由选举产生，居委会干部不被纳入行政序列，居委会也没有行政经费的拨给；另一方面又似乎认作是行政组织，不但许多行政性命令传达到居委会，而且行政考核也落到居委会上，使居委会像个水龙头，谁都可以拧一拧。
居委会的尴尬地位其实反映出国家行政能力的尴尬处境，一方面国家试图将行政能力渗透到社会的最基层，另一方面在这样一个超大国家里其财力与人力的制约又使行政组织难以发展到基层，于是只能通过居委会这样一种不依赖政府财力的组织形式来完成政府行政的监控职能，但是这却使居委会的职能与其权力不相对称。[18]
然而尽管这样，居委会的权力在社区制改革中毕竟是缓慢增长着，随着议事层和工作层的分离，工作层里充实了一批年富力强的下岗纺嫂，工作效率提高。作为议事层，居委会被吸收进城区管理委员会的社区事务协商会议参与议事工作，在每半年一次的居委会社区事务协商会议上，居委会享有明确的工作建议权和批评监督权，对于不遵守会议决定的单位，相关居委可以向其催促或向街道汇报，由街道督促其解决。
由上我们从一个侧面也看到：城区管理委员会作为一种半行政半自治性组织，正在迅速将各种社会团体及居委会吸收进权力秩序中来，从而形成支持政府权威的非正式的权力网络。
六.结论与讨论
1.关于社区行政建设
我用“社区行政建设”来描述从1949年以来街道权力的变迁。这一概念来自于杜赞奇的“ 国家政权建设 ”（Nation Building ）和Gunlicks的“地方政府重组”（Local Gonernement Reorganization）启发，这个概念试图指出随着民族——国家的形成以及城市化进程，城市社区正打破以往较为自立的社区及其外联的区位体系而受到国家行政力量的不断渗透和强化，从而成为“全民”社会的一个行政细胞。五里桥街道办事处从以前3 个人的搭台到现在四委一办的准政府正是这样一个国家行政力量在社区内不断增强的例子。在其他的街道里虽然具体的组织结构各有不同，如殷行街道是四委二办，潍坊街道是条块并联，但行政力量增强是一个普遍的现象。
尽管“二级政府，三级管理”的组织体制改革战略提出的是“小政府，大社会”主张。但是在我们的访谈中，所有的行政官员都不同意“政府的职能和管理范围在缩小”这种说法，事实上相对以前的政府职能和管理范围，街道政府的职能和管理范围确实在急剧地扩大，而权力下放的改革方向也使街道政府的权力进一步扩大，这样的扩大从历史上看正是一个国家对社会加强控制的表现。我们在五里桥街道的改革中看到：随着四委一办体制的建立，行政网络的扩展使社会进一步融入国家权力体系的控制中来。正是这一趋势使我们看到城市社区行政将使得街道政府权力不断增长，就其现在的管理范围和组织结构看，街道办已具有一级政府的规模。
但我们也可以看到街区政府的权力模式将不同于上一级政府块对条的强控制模式，而很可能是块对条的协调为主的弱控制方式。行政权力也不只限于政府科层内部，而将吸收社会的各种力量参与管理。其模式将是科层与参与相结合的模式。
2.权力的三叠组织网络
随着社区制改革的深入，我们看到社区组织网络和权力秩序将发生变迁，在1985年以前的权力体系中，街道内的社会团体很少，行政内条与块还彼此分割，真正形成网络的只有党组织网络，党对行政的绝对领导，使作为权力意志体现的政策都通过党组织网络从街道党委下到各里弄党支部，构成权力的一叠组织网络。 随着政党组织功能的调整， 在90年代以来，街区内组织网络从一叠走向三叠。一叠是进一步完善的党组织网络，第二叠是行政管理网络。在四委一办的组织创新将条块协调起来的同时，街道办也通过派遣联络员负责加强与居委会沟通，行政网络化初步形成。第三叠是以城区管理委员会为龙头的社区内各种非政府组织构成的行政支持网络，社区内企事业单位组织、社会团体和群众组织通过社区事务协商会议对行政权威进行认同和监督。
这种社区权力的三叠组织网络构成社区的基本结构，而城区管理委员会一方面联系着街道党工委和街道办以及条上机关，另一方面又联系着非政府的社会中介组织和企事业单位组织，这使它同时联系着三重网络，因而正处于社区网络结构的中心地位，虽然城区管理委员会的地位还未被法律明确，但可以预测它是街区内整个权力秩序重组的关键。而这也使整个街区的权力控制方式不同于区政府的强领导权力控制方式，而是以协调为主。从这个意义上，我们可以看到未来的城市社区权力秩序将不是单纯的科层制，而将是以城区管理委员会为枢纽的三叠组织网络的并置。
3.国家权威合法性的建立以及国家与社会关系
以上我们将社区内权力变迁理解为一种行政建设过程，同时指出社区内组织结构为权力的三叠组织网络。在作出这样的描述以后，我们将回到本文开篇提出的问题：政府怎样保持社会平稳过渡？国家与社会在基层社会中是怎样的关系？
政府保持社会平稳过渡的能力依赖于国家权威在基层社会的合法性。合法性可以看作在一定的社会历史条件下人们普遍接受的文化价值和社会规范占有政治权力形式的正当性。[19]只有政治权力被社会认为是正当的，政治权威才能获得合法性认同。而这种合法性认同正是政治——社会保持长久稳定的根本前提。因此国家权力在社区中的渗透也可看作含有寻求政府合法性的意图。
笔者认为在城市社区，政府权威是通过两条路径来建立合法性的，一条是通过正式权力秩序，即通过超地方的行政网络的构建和完善来促使市民认同其权威，另一条则是通过以居委会以及其他地方性的社会中介组织构成非正式的行政管理来使政府获得市民支持。国家一方面通过加强行政建设，提高其正式行政效率，另一方面又通过大力扶持和建设支持政府的社会组织网络来使政府获得威信。[20]
这样一个合法性建设过程，正决定了基层社会中国家与社会关系的发展方向。关于中国的国家与社会的研究中主要存在着两种理论的分野。一种是市民社会理论，另一种是国家中心理论。市民社会理论又分为两种思维模式[21]：一种是将市民社会作为解释模式来分析中国的国家与社会关系，[22]它试图打破原有的“政治—经济”模式的狭隘视野；另一种是将市民社会作为实体建构来指出中国发展方向。[23]但它们仍依据西方市民社会概念对中国社会作应然性判断，或者仅仅从宏观上着眼，缺乏个案的论证。国家中心理论则认为国家的作用在当代更应该受到重视。它也分为两派，一派是“回归国家”理论，强调国家在政策制定和社会变迁中的核心角色，强调国家的自主性和国家能力[24]；另一派是“国家限度”理论，它虽然也强调国家的核心作用，但承认在社会力量下国家的作用受到限制（Mitchells 1991），[25]而中国的政治发展以国家为本位，在强国家的状态下，通过制度创新来确定国家限度。[ 26]这一理论虽然使我们认识到国家的作用及其限度， 但是它也同样在作应然性推断而缺乏经验的描述。并且，在对中国的研究中，国家与社会的疆界其实是难以区分的，国家限度也不易于确定。
当我们的研究从基层社会的角度来透视国家与社会的关系的变化时。我们发现在城市基层社会，国家与社会正往强国家与强社会的方向发展。一方面国家力量不断增强，行政力度加大，另一方面社会组织网络也在政府扶持下不断扩展，这同时也促进了社会自治空间的生长。在这里社会与国家并不是一个此消彼长、完全对抗的关系，而是一个共生共长、相互融合的过程。
不仅如此，我们还可以看到，国家力量是通过将许多非政府的社会组织纳入行政参与过程来进行有效增长，如城区管理委员会的建立。另一方面社会组织网络及社会自治空间的扩大也依赖于国家行政力量的扶持和推动，如会馆的建设。国家与社会正在良性互动，相互磨合。但彼此的权力界限却还缺少法律的明确的保障，因而这种关系仍然是脆弱的。
注释：
[1]这一概念最早由华东师大刘君德教授提出， 这里中国的街区就其区位特征类似于西方的城市社区，但其组织网络和权力秩序却截然不同，我将中国的城市社区称为街区，以区别于农村社区。
[2]转引自王振海、 王存慧主编：《新视角下的政治——关于社区政治发展的专题研究》，中国社会科学出版社1995年版，PP108-110。
[3]参见Robert·Dahl:Who Rules,Yale,1961
[4]转引自王铭铭：“小地方和大社会”，《社会学研究》1997 年第1期，PP86-96.
[5]参见Authony·Giddens,The Nation- state and Violence,Polity,1985
[6]个案概况内统计数字除标明的外，均指1996年。
[7]引自《五里桥街道办事处建制沿革资料》， 五里桥街道办事处档案馆存。
[8]在五里桥一个重要的表现就是大批知青返城以后， 街道面临着安置回城知青的政治任务，街道为此兴办了很多联社，形成新的街道经济组织。
[9]比如向个体户征税，由于税务人员在街区内很少， 与个体户没有什么关系，因而个体户常常不买他们的帐，而街道办在个体户办执照的过程中常有关系，是熟人，就常常拉不下面子不给。
[10]当时街道办的职能具体包括民政、司法、治安、卫生、居委会建设、环保、人防、绿化、市容交通管理、防汛防台、社会教育、计划生育、安置待业青年和回城知青、招工、招生、劳动力管理登记、街道企业以及居委会社区服务指导等。此外还有名目繁多的入家入户的宣传活动、各种达标竞赛以及各种普查工作。
[11]如房屋管理，由于上海住房紧张，一些居民在弄内搭建厨房，或者在公共晒台上搭建小屋，但房管所却推托不管。原因在于房管所通过默认，可以征收房租，而折迁的矛盾房管所却不愿往身上揽，这样居民的不满又到了街道上。
[12]会签权即条上各机构派到街道里的领导的任命书必须经街道办签字同意，而且每年的考核，街道办对其有工作的评议权。
[13]笔者参加过一次居委会事务协商会议，会议由街道办事处主任主持，参加者有各科科长、居委会主任、环卫所所长、房管所所长、铁一居委辖区内出租汽车公司、异形钢管厂、附件厂、食品厂、电子仪器厂、中山路两个商店还有警署中队长等三十多人。会议首先由街道提出主要的议题，主要是签订社区共建协议，同时又有居委会提出由于高架桥修建，原有自行车棚拆掉，需要重修一个车棚。最后经协商，由物业公司出地皮，由异形钢管厂出钱修建。会议由街道办主任作了全街道的工作汇报，并听取了各方面的意见。其后一个月，这个车棚便修建起来。
[14]自上海市委书记黄菊在1996年3 月城区工作会议上作了关于街道改革的讲话以后，卢湾区政府6 月推出“关于全面推进新体制的实施意见”，并把卢湾区原有的八个街道合并成四个街道，随后发出一系列文件，下放权力，进行改革。在财政上，为了保证街道工作，区政府除了增加财政返还外，还设置了专项投入。精英方面，现任街道办主任就是原来的区宣传部副部长专门下调。
[15]这类社会中介组织可分为三类，一类是按经济性质划分的社会团体，如个体户协会，工商联络小组；一类按文化教育性质分类，如科普协会、科技人员联谊会、地区教育委员会；另一类是按社会福利性质分类，如残疾人联合会，老龄委员会等等。
[16]笔者看到的离退休党支部的组织生活和第六届居民代表大会的分组讨论就是在这里进行。
[17]例如浦东罗山会馆不是由政府管理，而是由政府投资，委托一个外来的社会中介组织——中国青年会管理，尽管这样，罗山会馆仍然表现出对政府的亲和性。
[18]例如居委会里的卫生，按道理应由环卫所负责，但事实上，环卫所没有人力深入到小区，而对小区卫生的考核却落到居委会头上，居委会无权调动居民，只能自己动手。
[19] 参见周光辉：“论政治权力的合法性”， 《天津社会科学》1991年第1期，PP50-55。
[20]这一合法性建设方式与古代中国的王朝政权在农村的合法性建设似，在那里政府一方面通过保甲的正式制度，另一方面通过家族进行非正式的管理。这样的方式可能对中国这样的超大国家的基层社会更具有有效性。参见吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，江苏人民出版社1992年版，PP111-126。
[21]参见邓正来：“国家与社会——对市民社会研究的研究”，《中国社会科学季刊》（以下简称季刊）1996年夏季卷，PP177-188。
[22]其中分为两派，一派以为中国已存在或正在出现市民社会，如Dirliks:"Civil Society/Public Sphere in Modern Xhina"，谢维和：“社会资源流动与社会分化：中国市民社会的客观基础”， 《季刊》1993年夏季卷，PP5-12，另一派则认为中国尚未出现国家与社会的分化，或者虽然出现了国家与社会分化，但不一定是“市民社会”的模式，如孙立平：“国家与社会的结构分化—中国社会结构的变迁研究”。《季刊》1992年第1期，PP69-76。
[23]其中一派认为中国可以构建市民社会，如景跃进、邓正：“建构中国的市民社会”。《季刊》1992年第1期，PP59， 俞可平：“社会主义市民社会：一个新的研究课题”，《天津社会科学》1993年第4 期，PP45-48，另一派则认为中国近期内很难出现市民社会， 如萧功秦：“市民社会与中国现代化的三重障碍”， 《季刊》1993 年冬季卷，PP186-199。
[24]参见Peter·Evens,ed al,Bring the State Back in,Cambridge,1985
[25]参见Timothy·Mithell,"The Limits of the State:BeyondStatist Approachesand their critics",American
PoliticalnScience Reciew,Vol.85,1991
[26]参见时和兴：《关系、限度、制度——政治发展过程中的国家与社会》，北京大学出版社1996年版，PP258-259
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