加强中小学教师继续教育制度建设必须消除双重行政管理，本文主要内容关键词为：继续教育论文,制度建设论文,行政管理论文,中小学教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中小学教师继续教育启动几年来，获得了长足发展，也取得了引人注目的成就。但是也要看到，作为一种制度，继续教育还没有达到规范化和法制化的要求，尤其是难以克服的人事与教育两个部门的双重行政管理，阻碍了继续教育健康发展。因此，为了加强各级教育行政部门对中小学教师继续教育运行的指导和控制，使之步入可持续发展的轨道，当前中小学继续教育制度建设的重点是消除双重管理，建立起高效运行的教育行政负责制的中小学教师继续教育管理新体制。
一、双重行政管理不利于继续教育顺利实施
谁是教师继续教育的行政管理主体？这本来是很明确的，因为《中华人民共和国教育法》第一章第十五条中已明确规定：“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方人民政府教育行政部门主管本区域内的教育工作。”这里的教育工作毫无疑问应包括教师的继续教育。教育部在2000年3月6日印发的《中小学教师继续教育工程方案(1999-2002)及其实施意见的通知》更加明确规定各省、自治区、直辖市教育行政部门主管本地区中小学继续教育工作。可见教育部及地方教育行政部门作为中小学教师继续教育唯一行政管理主体是有法律和文件依据的。但从实际情况来看，有相当一些地方的教育行政部门并不能充分有效地行使继续教育管理权。在继续教育开始之初，省级以下地方教育行政部门负责继续教育组织实施，同时地方人事部门通过对继续教育证书验印，也介入了教师继续教育，从而出现了人事和教育两个行政部门对继续教育实行双重管理的局面。从内蒙古自治区的情况来看，1999年继续教育启动之时，由教育厅和各盟市及旗县教育局负责继续教育行政管理，相关院校负责培训，并颁发继续教育证书，但证书要经过各盟市和旗县人事局验印才能生效。
从运行效果来看，这种双重管理体制的弊端是非常明显的。首先，增加了不必要的管理环节，本来由一家管的事，却由两家来管，教育部门是责任主体，却没有验印权，人事部门有验印权，却不负责任。这是一种典型的责任与权利不统一的管理体制，必然会出现管理上的扯皮和混乱以及低效率。其次，人事部门认为教师继续教育是收费教育，自然有利可图，因而培训院校在与人事部门打交道时，如果不拿出一定的手续费或验印费打通环节，要想很顺利完成验印是不可能的。其三，人事部门收取的手续费最终还要转嫁到教师头上，增加了教师负担。其四，容易出现重复培训，例如教育信息技术已作为继续教育的一项内容进行了教师全员培训，现在人事部门又要求中小学教师参加职称计算机培训和考试。既浪费了培训资源，又加重了教师课业负担，况且这方面的培训也不符合中小学教学实际需要。
针对上述种种弊端，内蒙古自治区人民政府办公厅在2001年4月下发了《关于明确中小学继续教育主管部门的通知》，此通知指出“中小学教师继续教育工作由各级教育行政主管部门主管并组织实施”，“中小学教师继续教育证书由自治区教育厅统一印制、发放，并作为评定专业技术职务的依据”，“高中教师继续教育证书由自治区教育厅审核验印，初中和小学教师继续教育证书由盟市教育行政部门审核验印”。这个文件试图通过对继续教育证书一家归口管理，改变继续教育双重管理所带来的不便和混乱，但实际上却并没有收到预期效果。此文件下发后，虽然人事部门不再对证书进行验印，但由于证书的使用权掌握在人事部门手中，人事部门又单独规定继续教育证书必须有人事部门核准的验印卡才能生效，个别盟市人事局甚至擅自规定院校开展培训必须事先经过人事局批准，否则对继续教育证书不予认可。看来继续教育证书怎么也逃脱不了人事部门审验这一关。由于双重行政管理为继续教育人为设置了障碍，使内蒙许多地方的继续教育不能顺利实施，不得不处于暂停状态，目前看已不能如期完成第一轮培训。
二、教师继续教育双重行政管理难以消除的根源
为什么教育行政部门对中小学教师的继续教育管理总是受到人事部门的争权干扰？这种双重管理难以改变的根源在哪里？从地方人事部门越权行政的动因来看，无非是认为继续教育是一块肥肉，只要掌握审批权或验印权就可以或多或少捞取好处。因而不断地变换手法，插手继续教育管理。尽管上级政府一再重申继续教育实行教育行政归口管理，而人事部门却依然故我，其实是受追求自身利益的动机所驱使。
从教育行政部门的主观愿望来看，也并非不想充分行使继续教育管理权。就实际情况来看，继续教育规划的制定、组织实施、教材和师资队伍建设，以至于证书验印目前均由各级教育行政部门负责。由此看来，教育行政部门似乎己充分行使了继续教育管理权。但事情并不这么简单，教师参加继续教育，获得继续教育证书直接目的之一就是评职称，而职称评定又是由人事部门组织实施的，人事部门在对申报职称者资格审查时，如果对继续教育证书不认可，他就无法参加职称评定。因此，继续教育证书是否合格、能否升效最终还是人事部门说了算。这就为各级人事部门插手继续教育管理提供了机会。借此机会人事部门才有了后来所谓的验印卡和培训审批以及重复培训等等。对此广大教师、培训院校和教育行政部门均有意见，但也是无可奈何，因为教师总不能不评职称吧。
从以上分析不难看出，问题的症结在于人事部门由于掌握着教师的职称评定权，对继续教育证书的使用有权作出符合自身利益的解释。并通过这种解释，介入继续教育管理，客观上则削弱了教育行政部门对继续教育实施的有效管理。如果人事部门不掌握教师的职称评定权，对继续教育证书使用的干预就无从谈起，当然也不可能出现事实上的双重行政管理。可见，中小学教师继续教育双重行政管理之所以难以消除，最根本的原因是本来应属于教育行政部门的教师职称评定权旁落。应该说出现这样的情况是极不正常的，自己管的教师连职称评定的权利都没有，还谈什么师资队伍建设？还谈什么教师教育专业化？所以，教育行政部门教师继续教育管理权得不到有效保证也就不足为奇了。
三、赋予教育行政部门职称评定权是根本之举
知识经济和信息化时代的到来早已使教师教育成为终身教育，只有通过不断的继续教育才能使教师的教育教学理念和综合业务素质以及教学能力跟上时代的步伐。但是应该看到，作为一项庞大的系统工程，继续教育的动力之源并不是广大教师的主观愿望，而是政府的外部强制力，其有效实施更有待于政府主管部门强有力的行政管理。如何把外部强制力转化为教师参加继续教育的内在动力？如何把政府行为变成广大教师的自觉行为？这就要求必须建立一种利益引导机制，即把教师参加继续教育和自身利益相挂钩，对参加继续教育对其本人成长发展起一个什么样的作用，应该有一个明确的规定。这样，就会促使广大教师认真对待继续教育，积极参加继续教育。在这方面，教育部和各省市教育行政部门有关中小学教师继续教育的规定和文件中都有类似不参加继续教育不得评优、评聘职务的规定等。实践证明，正如学历不达标不具备教师任职资格的规定，促使广大教师积极参加学历补偿教育一样，上述有关继续教育的规定，已从利益机制上调动了广大教师参加继续教育的积极性，初步形成了继续教育动力机制。但是也要看到，目前的动力机制还是很不健全的，这是因为教育行政部门虽然对继续教育证书的使用作出了具体规定，但在评职称时如何使用则由人事部门说了算，而人事部门在进行教师职称资格审查时对继续教育的内容、学时并不完全了解，同时对证书使用的解释往往与教育行政部门不一致。因此，双重管理必然导致对证书使用的双重解释。当参加不参加或参加多少都可以评职称时，教育行政部门有关继续教育的规定和要求全都变成了一纸空文，而继续教育很自然地就失去了对广大教师应有的吸引力，这对继续教育健康发展的负面影响是非常大的。
因此，为了强化中小学教师继续教育行政管理，健全继续教育动力机制，应尽快把职称评定权归还给教育行政部门。这是消除继续教育双重行政管理的当务之急，也是根本之举。人事部门只负贯教师职称的宏观管理，如制定评审条件和标准，并对评审结果进行备案以及颁发教师专业技术职务资格证书等。至于具体的评审过程完全由教育行政部门去组织实施，在资格审查时当然要严格执行继续教育的有关规定，凡没有完成规定课程和学时继续教育的教师一律取消其职称评定资格。改变教师职称评定权归属的真正目的就是要使教育行政部门完全掌握继续教育证书使用的解释权，最终强化继续教育行政管理。因为只有充分保证教育行政部门行使继续教育管理权时，才可以对教师参加继续教育的实际表现进行激励或约束，使继续教育的利益引导机制得到强化。而广大教师必然会从追求自身发展的利益出发，重视继续教育，参加继续教育。这必将促使继续教育走上健康的可持续发展轨道。
四、中小学教师继续教育立法势在必行
随着知识经济和信息化时代的到来，以及国际教育竞争的加剧，构建教师继续教育体系，实现教师职业专业化，是一种必然选择。自1999年教育部启动继续教育工程以来，继续教育已在全国普遍推开，并对广大教师更新教育教学理念，强化现代教学手段、提高综合业务素质和教学创新能力起到了不可替代的作用。但作为一种崭新的教师教育制度、作为一项庞大而长期的系统工程，继续教育目前还没有走上法制化和规范化的轨道。现行继续教育赖以推行的政策依据是教育部印发的1999年9月《中小学教师继续教育规定》和2000年3月《中小学教师继续教育工程方案》及其实施意见。教育部的这些行政文件虽然确保了继续教育的推开，但涉及到一些较深层次的难以处理的问题时（诸如经费来源、工学矛盾以及管理上的扯皮问题），则缺乏必要的强制力。因此，为了促进继续教育健康发展，建立继续教育良性运行机制，应通过立法的形式明确继续教育的权利和义务关系，有效规范地方政府行为，为建立高效运行的教育行政负责制的中小学教师继续教育管理体制提供法律支撑。令人高兴的是，教育部对这个问题已有所考虑，2002年2月《关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》已明确提出要“加强教师教育法规建设，使教师教育走上依法治教、依法办学的轨道”。现在是需要付诸实施的时候了。有一种观点认为继续教育是地方政府的事，由地方政府结合本地实际制定地方法规即可。这是一种片面认识，继续教育虽然由地方政府组织实施，但却事关全国基础教育改革与发展，事关教育振兴大业。为保证全国继续教育政策的权威性和统一性，必须制定一部全国性的法规，各地可据此制定必要的实施细则。
考虑到制定一部法律需要较长周期，而目前继续教育需要规范的问题又比较多，为解燃眉之急，可先制定一部行政法规，即在完善教育部现有继续教育规定的基础上，由国务院先颁布一部“中小学教师继续教育管理条例”，使继续教育行政法规级次首先得到提高。与此同时，酝酿启动全国人大立法程序，根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国教师法》，再对行政法规进一步修订完善，并借鉴国外继续教育立法的经验，争取在三年内出台“中小学教师继续教育法”，从而使继续教育制度建设最终达到法制化和规范化的要求。