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中国粮食连续5年丰收，由此产生的农民增产不增收、 国际粮食竞争力下降、国家财政补贴居高不下、粮食市场制度改革进展缓慢、 WTO对粮食生产与流通的冲击等逐渐引发了政界与学术界对近5 年乃至近50年中国粮食安全政策的反思。比较有代表性的观点是：
1.现行中国粮食过剩是阶段性的低水平剩余。基于粮食比较收益不高、农业基础设施薄弱、粮食需求压力增大等考虑，中国应透过现行粮食剩余的表象，看到粮食生产与安全保障不得懈怠的本质。中国粮食安全必须建立在粮食自给自足的基础上，粮食进口只是总量平衡下的品种调剂，而不是保障粮食安全的基本手段（国际贸易对国内价格起“逆向”调节作用）。虽然这样做的代价不小，但相对于“万一遭粮食禁运而造成的粮食危机”来讲还是合算的。
2.在WTO框架下， 中国应充分考虑粮食安全与国内外两个市场的有效利用问题，为此应通过粮食支持，保证95％的粮食自给率，2030年粮食自给率可下降到92％或90％的下限。与此同时严格控制耕地面积的非农占用，一旦出现诸如粮食禁运之类事件，可以在较短的时间内迅速恢复粮食生产。
3.其他观点，如影响国家与社会安全稳定的主要问题不是饲料粮而是口粮，为此中国应从粮食安全向口粮安全的发展战略转移（黄季焜等，1999）。
第一种说法是前几年的主导观点，就目前来讲，仍很有市场，但大有被第二种观点替代之势。我们认为第二种观点较第一种观点有了很大程度上的提高，但所涉及到的95％与90％比例缺乏论证，它考虑了粮食安全的成本问题，但由于它从本质上来讲源于第一种方案或迫于WTO 的影响，进而对中国粮食安全与成本相统一的特性体现得不够充分。第三种观点就目前来讲还显得很微弱，尚未见专文或专著对此进行全面的阐述。但笔者认为它应引起学术界的充分重视，因为它摆脱了粮食自给的经验比率95％或90％，致力于从粮食结构与特性变化、粮食安全与成本优化等方面来探寻中国粮食安全新路。这也是本文所要探讨的真谛所在。笔者认为创新中国粮食安全的基本思路应是：
一、口粮特殊与一国生产
粮食口粮的特殊性集中表现为粮食口粮短缺与过剩对社会所带来的危害上。我国城乡居民口粮需求价格弹性系数很小，并呈现出稳定下降的趋势（注：隆国强：《大国开放中的粮食流通》，中国发展出版社，1999年1月，第86页。）。如果市场短缺，则会引发严重的社会问题； 而确保了城乡居民的口粮供应，也就基本解决了一般人生存所需要的食物要求。因此粮食口粮保障是一种基本的人权和高于一切的政治。这也是90年代以前，中国政府想方设法确保平价口粮供应的核心要求所在，也是迄今为止粮食问题仍带有政治色彩的基本原因所在。与此同时，又由于粮食口粮是一种非激励的保健因素，即居民对口粮短缺会产生不满，供给过剩也会因效用基本相同而难以产生多买的冲动，其结果是“谷贱伤农”，并可能影响下一轮的口粮供应。因此，市场供给过剩也十分有害。
粮食口粮短缺与过剩的危害不仅表现在口粮作为一个整体上，而且还表现在一些口粮品种上。多少年来，南方省份形成了以稻米为主的主食习惯，而北方则养成了以小麦与杂粮为主的食用习惯。这种消费习惯具有极强的刚性，其他品种的粮食无法对它进行替代。然而这一点却容易让理论工作者与实际工作者忽略， 并造成大家都不想看到的危机。 1993 年是中国粮食生产获得大丰收的一年， 粮食总产量达到了创记录的45644万吨，比上年增长了3.1％。然而就在这一年的年末发生了粮食价格大幅度上涨的情况。造成丰收年粮食价格飞涨的原因很复杂，但粮食供求关系中品种矛盾明显突出是其中最重要的原因之一。1993年粮食总产量增长的同时，其中稻谷的产量却比上年减少了4.6％。 在正常情况下，中国的稻谷产量一般都占粮食总产量的42％－45％，而1993年这一比重却降到了38.9％；人均占有稻谷149.9公斤， 降到了近十几年来的最低点。因此，在考虑口粮总量平衡的基础上，还要充分考虑各主要品种之间的平衡。
粮食口粮的特殊性，要求我国采取最安全的确保供应战略，即一国生产的保障策略。它涉及到二个基本问题：一是粮食口粮生产量的确定（参见表1）；二是粮食口粮的充分保障。
表1 中国城乡居民口粮生产量估算
注：表中粮食口粮数据来自丁声俊：“粮食供需结构预测：未来30年我国粮食供求结构日趋合理”中的预测数字，2000年1月25 日中经网；风险储备率数值取自联合国粮农组织规定的粮食安全系数17％—18％中的18％；粮食损耗率数值根据江苏省科委软课题《减少粮食产后损失的对策研究》综合研究报告成果调整而得
表中所得出的生产保障数值是一个很粗的数字，但基本不影响本文所要说明的创新粮食安全的思路。值得注意的一点是，生产出来的粮食可以直接食用，也可以用作饲料粮与工业用粮，通过怎样的办法才能更好地按直接食用的要求去进行有效的生产与供应；在粮食紧缺时怎样才能防止粮食口粮都挪作它用。不论在怎样的情况下，粮食口粮的生产保障问题，笔者认为可以从下面几点来进行解决：
（一）进行口粮总量控制下的重点扶持 中国人的口粮消费类型有三：一是大米型，即以大米为主，小麦、玉米和其他粮食品种为辅；二是小麦型，即以面粉为主，大米、玉米和其他粮食品种为辅；三是粗粮型，即以玉米和杂粮为主，大米、小麦为辅。其中粗粮型仅局限在少部分的贫困地区，且随着贫困地区脱贫步伐的加快，大有被大米型与小麦型替代之势。因此中国居民的口粮消费结构主要是以谷物中的稻米与小麦为主。且大米、面粉的加工与消费基本是传统方式，如面粉一般是通过制作馒头、烙饼和面条来进行消费，这种加工与消费方式并不需要面筋含量很高的小麦，如美国的冬小麦（主要用于制作焙制食品及方便面）。另外在WTO农业协议框架下，世界大米市场价格呈上升趋势， 世界进出口也将有所扩大，因而正在失去竞争优势的中国大米仍具有一定的竞争力。为此，中国口粮中的大米、小麦就近期来讲受国际市场的影响不大。即使形成较大的冲击，还可以借助于价格杠杆对国内主食品种进行生产激励，可以通过税收杠杆对外来谷物进行一些限制。至于生产激励与进口限制是否采取，程度如何，则主要取决于中国口粮的供需平衡。从长远来讲中国应对口粮的二个主要品种——大米与小麦，尤其是其中应该致力于发展的具体品种进行价格激励与重点保护，其他的粮食品种则采取少保护或不保护的做法。
（二）发展以“订单农业”为重要内容的商品粮口粮基地 订单农业是伴随着粮食产业化的进程而产生的。在中国新一轮产业结构调整中得到了国家的政策支持。意在鼓励流通企业发挥联结生产与市场的优势，主动与生产者形成产业链条，建立利益共享、风险共担的利益共同体。1999年夏季以来，在河南、山东、湖南、江苏等地都出现了“种子未落地，产品已有主”的新闻报道。这是一个很好的开端，政府还可以进一步引导粮食产销部门签订长期购销合同。
（三）预发信号，动态调节 即根据粮食口粮生产保障的参考数量与口粮供求情况，确定并公开发布各粮食品种的收购价与保护价。然后再根据实施情况进行生产保障数量、品种、价格的动态调节。对影响口粮消费较大的大米、小麦品种实行相对宽松的储备制度。一旦口粮短缺，则从储备吞吐、供求调节与产能转化等方面进行调控；针对我国目前这样供给的过剩，则从吸纳余粮、限制生产与实行口粮转化等方面进行调节。
除此之外，根据城乡居民随收入的增长而减少口粮消费数量的同时，对口粮的质量要求却越来越高，对粮食的直接消费呈现出明显的追求优质、新鲜等特点的情况，还要进行粮食口粮总量平衡前提下的品种与品质调剂，即利用价格杠杆促使农民优化粮食品种，提高供应质量；在不影响口粮总量平衡的基础上进行品种或品质的进出口调剂。
二、非口粮非特殊与二路竞给
非口粮的传统理解是指非口粮粮食，它通常包括饲料粮、工业粮、种子粮与损耗。根据大农业的观点，它还应包括非口粮非粮食，这里的非粮食主要指非谷物，如海产品、蔬菜、水果与白色农业中所指的微生物发酵食品等。相对于口粮来讲，非口粮更多地表现一般产品的特性（参见表2）。
表2 粮食非口粮与口粮的特性比较
在粮食消费水平很低，粮食口粮尚不能保障供给的情况下，粮食安全就不仅仅是一个经济问题，更重要的还是一个政治问题。但如果社会总体粮食消费水平超过温饱线，粮食需求弹性随口粮的满足而增大，基本的粮食安全得到保证，粮食问题就由先前突出的政治性转变为重要的经济性。在这种情况下，粮食问题对居民来讲，主要是从改善生活的角度来考虑增加肉、蛋、奶等间接粮食消费。从动态发展的观点看，居民消费在收入较低时，消费结构主要以粮食的直接消费为主，但当收入水平处于由低向高的发展阶段时，粮食直接消费将逐步下降，畜产品消费则会急剧上升；当收入水平达到富裕阶段时，居民的直接粮食消费逐步稳定，畜产品等非直接粮食消费将进一步扩大。据2000年1月20 日的《江苏经济报》报载，到2030年，中国用于饲料粮的比重将由目前的33％上升到50％，达3.6亿吨。这数值可能偏高， 但随着人口的增长与消费收入水平，尤其是农村居民收入的增长，中国间接消费粮迅速增长将是一个不容争议的趋势。据测算，目前农民畜产品消费总量仍停留在我国改革开放初期城市居民畜产品消费的平均状态上，如果农村居民的畜产品与收入增长保持同步，达到城市居民1990年的消费水平，仅此一项就可以使全国猪牛羊肉的市场需求增加900万吨； 随着中国居民收入水平的增长与城市化步伐的加快等，中国2000年、2010年、2030年三个年度全社会对粮食的间接需求量将分别为22500万吨、28800万吨和41400 万吨（注：丁声俊：粮食供需结构预测：未来30年我国粮食供求结构日趋合理，2000.1.25.中经网。）。
由上可知，肉、蛋、奶等粮食间接消费对居民来讲是很重要的，但其必要性远远小于粮食口粮或价格弹性系数远远大于粮食口粮。因此，在目前中国人地关系紧张的情况下，笔者认为比较明智的选择是放开具有非特殊性质的非口粮粮食市场，使粮食生产与进口进行以满足居民间接消费为基本内容的良性竞争，也就是说实行生产与进口二种保障路径并用（简称二路竞给）的策略。其基本要点包括：
（一）放开非口粮市场 主要指放开发展最快的饲料粮市场，使国内市场和国际市场在“市场机制的同质性”上实现交融。由于这种粮食与供居民直接食用的大米、小麦等主要口粮有很大的区别，因此在大量进口饲料粮（如玉米）以不断满足国内对畜产品消费需求的同时不会造成口粮市场的较大波动。放开的步子与品种可参照中美农业谈判的协议内容，因为这份协议充分考虑到了粮食的品种特性与粮食安全模式转换的适应性要求。
（二）各地根据实际情况，进行以提高土地与劳动力利用率为基本内容的结构调整，以增强进口所需的财力保障 由于近10年来，我国粮食生产成本以平均每年10％的速度递增（注：冯海发：21世纪中国农业发展前景展望，《管理世界》1999（2）。）， 我国粮食目前的投入成本及销售价格已超过国际同类产品的价格，价格上无竞争优势，且提高粮食产量的唯一途径——粮食单产提高还受新技术突破和应用速度放慢、水资源短缺、化肥增产率递减与生态环境恶化等因素的制约。与此同时，我国的畜产品、水产品、蔬菜、水果等劳动密集型产品却具有很强的竞争优势。因此中国农业必须跳出长期以来自求平衡的“小而全”的圈子。要立足于各地的比较优势，发展不同类型的农业区和专业生产区，形成具有区域特色的农业主导产品和支柱产业生产带，增强多元化的出口能力与粮食进口财力。
（三）加快粮食替代品的开发步伐 粮食替代品包括传统意义上的海产品、蔬菜、水果等及现代科技作用下的微生物发酵饲料与食物等。由于采用现代集约化、专业化的组织方式与先进的生物工程技术会使这些替代品的价格下降，进而产生对传统粮食依赖减少或相对减少的多样化效果，因此加快粮食替代品开发是一个有利于丰富居民生活与增强粮食安全的优化工程。其基本内容是进行绿白蓝等三色农业的开发。绿色农业是以水、土和阳光为基础的传统农业，它强调生产与大自然的和谐；白色农业即微生物资源产业化的工业型新农业，由于它把过去长期形成的以动物、植物资源为主的“二维结构”农业发展为植物种植业、动物牧放业和微生物发酵业并重的三色结构农业，因而被称作是21世纪养活中国16亿人的伟大工程；蓝色农业，即蓝色海洋的水色农业。在传统的粮食安全模式下是很难谈三色农业开发的。而在二路竞给的情况下，则可以从粮食种植的比较弱势中感悟到另寻他途的必要性，并获得三色开发的精力与财力。
（四）市场调控与安全防范 二路竞给的好处很多，如有利于提高中国土地与劳动力资源的配置效率等，但构成一票否决的是安全可行性怎样。对此，笔者从以下几方面进行分析：（1 ）假如二路竞给对粮食安全影响不大，也不会导致粮食价格的较大幅度上涨，那么对中国居民来说，就是充分享受到了粮食输出国的出口补贴、规模经营的好处以及品种与品质更优的实惠；（2）假如对粮食安全的影响较大， 引起了粮食价格的较大幅度上升，但仍没有危及中国粮食安全时，对中国粮食调控部门是一种重要的信息提示，对产能仍在的中国农户或农场来讲是扩大生产的利好消息，政府推动与农户比较利益的良好结合，将使粮食产量提高，价格回落；（3）假如这一影响很大， 引起了粮食价格的持续上涨，或遭遇了出口国的粮食禁运，致使粮食产品严重短缺（通过有效预防，这一可能性很小），那么还可以从下面所讲的储备、供求与产能等综合调控上进行化解。
三、粮食风险与三重预防
在确保口粮的情况下，努力放开非口粮市场是以粮食风险的认知与防范作为其前提的。根据市场风险的类型可以从以下三方面对粮食安全的风险进行防范：
（一）储备粮余缺吞吐 我国从90年代开始，各级政府陆续成立了粮食储备局，开展了粮食储备工作，在调节供求、平抑价格与净化粮食市场环境等方面发挥了较大的作用。但与此同时，也暴露出明显的效率低、时效性差、成本高、透明度低等弊端。中国粮食储备的运营机制和运作方式迄今仍未跳出传统的计划思路。粮食储备的吞吐仍然由粮食行政部门层层分解计划指标，等各级主管部门得到相应指标后，后续的财政保障（包括轮换、保管等）往往也不能落实，而等储备真正落实到位并按照上级意图开始运转时，市场粮情早已发生了变化。事实证明，这种办法不能主动地、预防性地影响市场和引导价格，调控过程往往持续很长时间。市场粮价上涨时，给销区紧急调粮抛售，由于储备粮销售价格往往低于市场价，其中有利可图，基层粮食企业往往层层加价，甚至囤积，形成逆向调节，致使政府耗费大量财力，却难以稳定市场。如效率不高的从1993年底开始的粮食调控。造成我国储备吞吐调控不力的最根本原因是市场经济条件下储备运作的基本载体——市场体系还未建立起来并发挥人们想象的作用，也就是还没有一套与粮食安全的微观基础发生变化相适应的市场调控机制。
粮食安全的微观基础包括生产环节的农民，流通环节的国有粮食企业与其他粮食企业。实现家庭联产承包制后，农民长期受压抑的趋利本性得到了前所未有的释放，并成为粮食增长的主要动力，与此同时也使政府再难以像从前那样对农民的种植与买卖进行轻易地规划与实施，从而给粮食调控带来了难度。从流通环节来讲，以前主要是经营目标单一、完成国家粮食购销任务的国有粮食企业。现在除国有企业外，还有对粮食收购与供应都具有重要影响作用的集体企业、私营企业与混合企业。即使国有企业，甚至是专司粮食调控的国有企业（从理论上来讲它不以盈利为目的，但在实际中很难做到）也有了以前所没有的盈利特性。
粮食安全微观基础的变化，要求我国粮食储备流通体制实现由以前通过行政分配销售储备粮指标的做法向中央储备粮通过市场吞吐的宏观调控模式的转变。其基本思路是：当市场粮价处于收购保护价下限时，在主产区向农民直接收购，以遏制粮价下跌；当市场价格接近或处于销售价格上限时，由国家根据调控目标，通过粮食批发市场组织抛售，以平抑粮食价格；当市场价格处于最低收购保护价与最高销售限价之间时，则由国家粮食储备管理部门通过现货批发市场和进出口相结合的办法，对储备粮进行正常的轮换。由于目前我国粮食区域性批发市场乃至期货市场不能成功或有效运作，从而使粮食储备的及时吞吐受到了极大阻滞，因此区域性批发市场的建立、完善与对专储粮运作方式和运作机制的改革就成了当务之急。
（二）着眼于供求本身的调控 储备粮吞吐能解决一定范围内的供需矛盾，但当供需矛盾大到一定程度时，就必须进行储备吞吐基础上的供求调控。根据中国的粮情，笔者认为可以从下列三方面进行努力：
1.提高“绿箱”政策的支持力度与中国农业竞争的能力。从长远来说，“绿箱”政策更有利于培植农业发展后劲，并能使保护的负面效应最小化。绿箱政策的内容很多，就目前来讲，则主要是增加农业基础设施建设与科技投入、加强科研推广和技术培训工作、完善农业的社会化服务体系、改善农业生态环境等方面。对我国农业进行边境保护是必须的，但最重要的还是在提高中国农业竞争力上下功夫。在目前粮食过剩的情况下，特别要强调农业结构的调整，以促使我国农业由现有产品的全面增长向有竞争力的产品非均衡增长转变。
2.对非理性的粮食需求进行引导。最近几年国内外粮食市场疲软，但从长远来讲都可能偏紧。据外电华盛顿1999年11月6日消息， 根据一项研究，到2020年，全世界的农民必须增加粮食生产40％以满足全球需求——除热带雨林与其他环境敏感地区之外，世界上绝大部分可耕地已经处于耕作中。这意味着增加的粮食生产的绝大部分将来自农作物产量的提高。从消费者需求方面来看，也有对居民消费模式与消费的非理性行为，如对西方发达国家正在反省并倾向于扬弃的高脂肪类膳食结构的盲目追求的有效引导问题。如果简单地迎合广大居民尚不清楚或不理智的消费需求，那么粮食工作就势必会产生一定的盲目性。主要表现是：迎合了居民的眼前利益而忽略了社会的长远利益；迎合了居民的个人利益而忽略了整个社会利益。为此新世纪粮食可持续发展战略应充分考虑以节约原粮消耗、食物多样化与居民膳食结构优化为重要内容的需求导向。
3.其他供求调节。它包括粮食加工与转化调节、非常时期的供需强制、进出口配额与品种结构调节与汇率调节等。粮食加工与转化调节，就是指通过粮食加工与转化的鼓励或限制来平衡粮食余缺。非常时期的供求强制这一条仅适用于发生了严重的粮食危机情况。如果非常必要，采取计划经济时代的凭票供应的做法等也未尝不可。除此之外进出口配额与汇率变动也是很重要的调节手段。
（三）粮食产能储备与转化 在一般情况下，通过以上两方面的调控，就能够使中国粮食安全得到保障。但要发生了类似于遭出口国粮食禁运或出现了严重的灾荒情况，还可以通过产能储备与转化来加以解决。它要求在当前调整产业结构、产品结构时，可以进行一定范围内的休耕与非粮作物的种植，但必须严格控制耕地的减少。与此同时注重农田水利基本建设与科学技术的推广，以便需要时，迅速使之改种粮食，形成粮食产量（南方地区从种植到收获往往只要4个月）。另外， 积极进行三色农业的规划与开发，也是一种缓解粮食压力、化解粮食危机的重要对策。
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