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十五年来，我国的国有企业改革，大致沿着放权让利、承包和租赁经营以及股份制试点等轨迹运作，力图政企分开，使作为国民经济支柱的国有企业，真正地成为利益独立、决策自主、责任自负、自我约束、自我发展的经济实体和市场竞争主体。尽管在扩大企业经营自主权、增强企业活力和扭亏增盈工作方面，取得一定成效，但仍难以尽如人意。
纵观面临的难题，主要有：
——国有企业作为独立主体应有的权利尚未“到位”。
因为企业的自主经营权和政府职能转变、政企分开是相互配套的改革措施，涉及到一些复杂的问题，需要有一个探索和稳步实施的过程。
——国有资产的经营责任归谁承担仍未落实。
从新中国成立到1992年底国有大中型工业企业累计上缴国家的税款和利润接近20000亿元。然而从1982年到1992年，国有资产的流失高达5000亿元，相等于每天流失1亿多元。
——国有企业肩负的历史“包袱”如何解脱，尚缺配套的法律措施。所谓“包袱”其集中表现：一是债台高筑，国有企业的资产负债率已高达79%，而国际上资产负债率仅50%左右。二是养老、医疗保险费用庞大，无力承担。三是富余人员过多。四是企业办社会的负担过重。
在构建现代企业制度的探索中，出现一些误解，需要认真研究，予以澄清。
误解之一——把现代企业制度和公司制度相等同。
现代企业制度是在十六世纪末、十七世纪初诞生的西欧特许贸易公司的基础上，经过几百年的发展而逐渐形成的一种企业制度体系。它的结构在市场经济国家，是由单个业主制、合伙制、合作制和公司制所组成。在我国，鉴于经济体制的转轨时期，企业的法律形态存在着相应的“双重型”，一种是现代企业法律形态，它是以企业的责任形式为主构成的企业法律体系。包括承担有限责任的具有法人资格的企业，以及承担无限责任的非法人企业，这种企业法律形态是适应市场经济的运行机制而诞生的。另一种是传统企业法律形态，它是以企业的所有制属性为依据构成的企业法律体系，包括国有、集体、私营以及混合所有制的各类企业，是我国产品经济条件下的历史产物。即正在规范和构建中的有限责任公司、股份有限公司，是现代企业的具体组织形式，也就是说，现代企业和现代企业制度是不能混而为一的。
误解之二——把构建现代企业制度的宗旨和国有资产的保值增值的职责相混淆。
建立现代企业制度是实现我国建立社会主义市场经济的配套举措，其最终目的是获得建立以公有制为主体，能够与社会主义市场经济有机结合的微观组织结构的形式，发展社会生产力。
那么国有资产保值增值的责任应当归谁承担呢？
笔者认为，此项责任由政府承担为宜，因为企业作为经济实体和市场主体，在享有经营权利的同时，依法担负着降低成本、提高效率、缴纳税款、取得利润和合理分配收益的经营任务，并且在市场竞争中，要承担优胜劣汰的风险责任。而国有资产的保值和增值，就微观主体而言，是难以确定和承受的，因为国有企业具有公益性企业和盈利性企业的区别，前者出现的政策性亏损，需要从政策上、资金上予以优惠和补贴，后者的盈利是一项经营指标。
误解之三——偏重于现代企业制度的组织形式的研究，忽视了此项制度所具有的法律属性。
必须明确现代企业制度，不是一般的生产经营制度，而是一种经济法律制度，它不仅规范市场主体的组织形式和基本权能，而且还必须按照市场机制的要求，调整企业与出资人、政府、市场、社会、职工以及企业与企业内部组织结构之间等方面的一系列企业社会关系，从而推进企业经营机制的转变，企业制度的创新和保障社会生产力的发展。因此，不能把建立现代企业制度，片面地搞成为集资持股、股票上市、翻牌或挂牌公司。
我国的大中型企业虽然仅占全国工业企业总数的2.5%，而它们所拥有的固定资产却占66.5%，工业产值占全国工业总产值的45.6%，向国家上缴的利税占65.4%。尤其是关系到国计民生的重要工业产品以及交通、通讯等基础设施，全部或大部分是由国有大中型企业提供的。因此，在各类企业中建立现代企业制度，应当以国有大中型企业为重点，转变国有企业的经营机制，从培养具有企业法律资格的市场竞争主体着手，探索政企分开的有效途径，觅求公有经济与市场相结合的途径，总结、推广提高效率的有力举措，从而切实地促进社会生产力的发展。为此，必须坚持以下几个原则：
“政资”分开
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。”为此，必须界定财政管理部门和国资管理部门的具体职能，建立分工明确、协调配合的制约机制。
管理与经营分开
国有资产必须由政府设立的专门机构负责管理，并以授权的方式由国有投资经营公司、国有控股经营公司、国有参股经营公司以及特大型企业集团负责产权经营，适时地调控产业结构。
“两权”分开
《国有企业财产监督条例》第9条所规定的“企业财产的所有权与经营权分离”。“两权”分开和两部分资产构成划清，所有者就能依法行使职权，经营者就能够正常而自主地生产经营，适时地调整产品结构。
建立现代企业制度是一项复杂的系统工程，加快建立以国有大中型企业为重点的现代企业制度，必须有配套法制措施，主要有以下几个方面：
完善国有资产立法
我国国有资产的管理和运营尚无基本法律，而调整国有资产关系的法规，大多数是规章类的政策性文件，一般是内部颁发，及时公开的力度不足。同时，缺乏科学的预测和周密的规划。因此，当务之急是加强国有资产立法，一是确立国有资产管理机构、国有资产产权经营公司、国有资产生产经营企业的法律地位；二是界定国有资产的范围；三是规范国有资产监督管理和运营的操作机制。
调整企业财产组织形式、确立各类财产主体的法律地位
对于垄断性企业的国有大中型企业，依法改组为国有独资公司为宜；竞争性行为的国有或集体的大中型企业可以改组为有限责任公司，也可以改组为发起设立的股份有限公司；具备条件的企业可依法改组为向社会公开募集设立的股份制有限公司。对于国有小企业和大部分集体所有制企业可以改组为由职工内部持股的股份合作制企业，也可以试行合伙制企业以及继续承包、租赁等形式。总之，切忌“一刀切”。通过上述调整，实现产权重组。现有的研究成果表明，采取“存量转股、增量吸股”的方式，可以扩大企业资产总量，可供试点单位借鉴和实验。
规范产权交易规则，完善产权管理法规，开放产权市场
这是优化资源配置，盘活资产存量，实现资产价值型管理的基本条件。证券化的产权要着重研究和解决国有股、法人股的流通问题。非证券化的产权，尤其是国有产权，必须以清产核资、产权登记和产权评估为基础，坚持有偿转让，用收入再投资、以优化产权结构。同时，建立一批中介机构，建立产权运作监管机构，建立行业的自律组织，使行业的自律管理和政府的监督管理相互配合。
实施破产制度
对少数经营不善、产品结构老化和不能偿还到期债务的亏损企业，果断地实行破产。
取消企业行政级别
建立以企业的资产，利税和销售规模等为标准的企业分类制度，贯彻企业在市场竞争中的公平、公开、公正的原则。
建立和完善劳动力市场和人才市场的管理制度
保障劳动者的权利、取消企业管理人员的国家干部身份，建立人才的职务资格档次，定期考核，评聘分开，允许规范化地流动。
建立现代企业制度，重在法律措施的配套。只有这样，才能使我国企业，特别是国有大中型企业从现代企业的法人制度、组织制度、科学管理制度着手，创新制度，以崭新的雄姿迈向市场，迎接世界市场的挑战。
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