中国农村政治化行政机制的困境分析，本文主要内容关键词为：中国农村论文,困境论文,机制论文,政治论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D691.9 [文献标志码]A [文章编号]1001-4799(2010)05-0036-06
一、引言
新中国成立以后，中国的政府行政总体上呈现出政治化特征，政府行政管理主要在政治的直接支配与控制下运行，行政机制主要表现为行政主体直接凭借强制性力量对社会成员进行支配与控制。直到1978年12月党的十一届三中全会召开以后，“政治化”的行政机制才开始发生变化。基于对“文化大革命”惨痛教训的深刻反思以及随着改革开放方针的确立与推行，法制(法治)的重要性、有效性与正当性逐渐为执政党、国家和社会所认识。随后，国家加快了立法步伐，法律开始越来越广泛地介入社会生活的方方面面，成为规范社会行为、调整社会关系的基本准则。法制(法治)逐渐形成气候的过程也是国家行政机制发生演变的过程：政治对行政的直接支配地位开始逐渐被法律所取代，政治对行政运行的直接控制逐渐转变为通过法律的间接控制。与此同时，行政主体与社会成员之间的关系也从过去那种直接的组织控制与行政支配关系逐步转向通过法律进行规范和调整的行政法律关系。社会成员“对现存法律的服从优先于履行其它任何责任”[1]32。在政治直接支配行政的时代只能作为行政主体“办事的参考”的法律如今正逐步取代“最高指示”和“红头文件”成为行政的“主宰”或“统治者”，成为决定行政之运作空间与发展方向、评判行政之是非曲直与功过成败的基本依据。中国的国家行政正在经历由“政治直接支配”向“法律全面规制”、由“人治行政”向“法治行政”的深刻变化和重大转型。作为国家行政重要组成部分的乡村行政同样在经历着上述变化和转型，尽管这种变化与转型因为乡村社会的特殊性而更加艰难和缓慢，但其方向是明确，也是不可逆转的。本文旨在通过对“政治化”农村行政机制面临困境的分析，来揭示改革开放以来中国乡村行政机制法治化转型的历史必然性。
概括起来说，1978年12月党的十一届三中全会以后，中国农村的政治经济体制开始发生深刻变化，以市场化和民主化为主要特征的政治经济体制逐渐取代了政治经济一体化的高度集中的政治经济体制。政治经济体制的变化使以“政治直接支配行政”为基本特征，以动员、任务和命令为主要方式和手段的传统行政机制逐渐陷入困境，难以为继，这种情况促使了农村行政机制的法治化转型。
二、家庭承包经营压缩了政治化行政机制的有效作用空间
中国的改革开放是从农村开始的，而农村的改革又是从经济体制改革开始的。农村的经济体制改革的突破口则是“包产到户”和“包干到户”的实行①。在党和国家的正式文件里，包干到户又叫“家庭联产承包责任制”，十五届三中全会以后改称为“家庭承包经营”。
1970年代末，安徽等地的农民在巨大的生存压力下先后自发搞起了“包产到户”和“包干到户”。在邓小平、万里等中共领导人的肯定和支持下，“包产到户”和“包干到户”发展迅速。到1980年底，安徽全省实行“包产到户”或“包干到户”的生产队占生产队总数的70％。与此同时，在四川、贵州、甘肃、河南等地，“包产到户”也公开或隐蔽地发展起来[2]609。尽管早期党内外都有不少人对“包产到户”尤其是“包干到户”持否定态度，但是，在党的十一届三中全会重新确立的实事求是思想路线的指引下，中共最终正式肯定了“包干到户”这一“中国农民的伟大创造”。1980年9月14日至22日，中央召开了省、自治区、直辖市党委第一书记座谈会，讨论了加强农业生产责任制问题。27日，中央以中发(1980)75号文件的形式批准印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的会议纪要。75号文件指出：“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”1982年1月，中共中央以1号文件的形式批转了《全国农村工作会议纪要》，明确指出：“目前实行的各种责任制包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”1982年1号文件第一次十分明确地肯定了“包产到户”、“包干到户”的社会主义性质。1983年1月，中共中央印发了《当前农村经济政策的若干问题的通知》，这是中共中央下发的第二个1号文件。文件再次肯定了“包产到户”、“包干到户”“是社会主义集体经济的生产责任制”，同时高度赞扬“包产到户”和“包干到户”等家庭承包经营形式“是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，“是在党的领导下我国农民的伟大创造”。至此，围绕“包产到户”和“包干到户”的争论最终尘埃落定，家庭承包经营形式也因此获得了良好的发展环境。1983年底，全国实行“包产到户”和“包干到户”的生产队占生产队总数的比例达到99.5％，其中，实行“包干到户”(即家庭承包经营)的生产队占生产队总数的97.8％。至此，家庭承包经营实际上已经成为中国农业的一种基本经营形式了[2]611。
家庭承包经营制的实行极大地调动了广大农民的生产积极性，改变了我国农业生产长期停滞的局面，中国共产党因此赢得了亿万农民的热忱拥护，党在农村的政治基础得到加强[3]17。家庭承包经营制的实行也对国家与农民的关系进而对乡村行政的运行机制产生了重要而深远的影响。
家庭承包经营制是将土地等生产资料由集体承包给农户，以农户为单位进行生产经营和分配，其核心是将生产经营权下放给农民，使农民成为生产经营主体[4]25。从国家政权建设的角度看，家庭承包经营的实质是国家权力的多向度收缩。从纵向上看，实行家庭承包经营以后，集体经济组织的权力与功能逐渐衰减，“生产队长的权力，只剩下集体农业时代的一枝半叶”，“国家政权的触角已从每家每户向上抽回”[5]322，农民不再像过去那样主要在村庄层次感受国家权力的作用，而是越来越多地在乡镇层次面对国家权力。从横向上看，家庭承包经营使农民在相当大的程度上重新获得了生产经营决策权，这也意味着国家权力从具体的农业生产经营领域撤出，显示了国家权力的横向收缩。
上述变化大大压缩了传统行政机制的有效运作空间。在新制度的框架中，生产什么、生产多少、怎样生产、如何分配产品等等都由农户在承包合同的范围内自主决定，不再需要遵循“任务-动员-命令”的传统行政逻辑。换言之，“任务-动员-命令”的传统行政机制至少在理论上或制度文本上退出了农业生产和分配领域。诚然，从现实情况看，在实行家庭承包经营的条件下，不少地方依然存在着国家权力直接介入农业生产，以“任务”、“动员”、“命令”等带有强制性的传统行政方式“逼民致富”的现象，有的地方还相当严重。但是，与过去集体农业时代不同，在家庭承包经营的制度背景下，建立在强制基础上的“任务-动员-命令”机制是一种非正常的行政机制。一方面，它既与家庭承包制所蕴涵的扩大农民自主权的国家政治意志相悖，也明显违反了家庭承包制的具体运作规则，缺乏合法性依据；另一方面，与上述相关，在家庭承包经营条件下，传统行政机制失去了赖以有效运行的“普遍服从”的前提和基础。与集体农业时代农民对政治支配下的强制性行政机制的普遍服从不同，实行家庭承包以后，强制性行政机制越来越多地遭遇到农民通过多种形式与途径的抵制与反抗，因而其运行成本大大增加，运行效率则大大降低。上述情况说明，家庭承包经营制的普遍推行，使曾经在集体农业时代畅行无阻的传统行政机制陷入困境。
三、“撤社建乡”动摇了政治化行政机制运行的组织基础
农村普遍实行家庭承包经营以后，“三级所有，队为基础”的集体化农业生产经营体制实际上失去了存在的价值和理由，以“政社合一”为基本特征的人民公社制度也因此走到了历史的尽头。为了适应实行家庭承包经营以后农村的新形势，党和国家决定废除人民公社体制，建立乡镇人民政府。根据1982年宪法的规定，1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。此后，撤社建乡工作全面展开。截至1983年底，全国有12 702个人民公社宣布解体。到了1984年底，全国又有39 838个人民公社摘掉牌子。到了1985年，全国所余的249个人民公社自动解体，取而代之的是79 306个乡、3 144个民族乡和9 140个镇[6]366。
人民公社的解体使传统行政机制丧失了赖以有效运作的组织基础。首先，“政社分离”以后，农村社会的国家化和行政化在很大程度上得以缓解，农民不再像人民公社时代那样通过“社员”身份而成为国家政权组织体系的成员，从一定意义上说，他们已经从过去被高度“一致化”的“组织人”变成如今具有自己独立意志与利益的“社会人”，他们与国家政权之间具有行政隶属性质的组织关系随着人民公社体制的消亡而终止。与上述相联系，建立在隶属性行政组织关系基础上的“任务-动员-命令”机制在很大程度上丧失了其存在的合理性与实践的可行性。以往基层政权随意对农民发号施令进行直接支配的行政模式不再被认为是天经地义、合情合理的，也不再像人民公社时期那样能够顺畅高效地运行，而是越来越多地受到农民的质疑和抵制。
其次，“政社分离”标志着国家权力从经济领域的回抽。随着家庭承包经营制的实行，农业生产的决策权与产品的分配权进一步回归于农户，农民在很大程度上实现了生产与生活的自主，减少了经济上对国家权力的依赖，用农民自己的话说就是所谓“有吃有穿不求你”。有学者认为，中国共产党建国后成功实现乡村整合的“关键不在于国家政权之介入社会关系，而在于其积极介入经济领域，先是控制商业，然后夺取农民家庭的经济抉择权”[5]194。汉密尔顿曾经说过：对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。人民公社解体以后，这种状况发生了根本性的改变，国家权力从经济领域回抽，政权组织不再能够从经济上直接支配与控制农民。由于“政社合一”体制下国家权力向经济领域的扩张以及由此导致的农民对国家政权的生存依赖是“任务-动员-命令”机制有效运行的重要保证，因此，随着“政社合一”体制的废止，“任务-动员-命令”机制也不再如以往那样灵验。如今一些农村基层干部时常抱怨农民越来越不“听话”，越来越难管，这也许可以从一个侧面反映出以“命令-服从”关系为基础的传统行政机制面临的现实困境。
最后，“撤社建乡”的体制改革改变了国家与农民之间的联系方式，加大了传统行政机制的运行成本。“政社合一”的人民公社时期，国家权力与乡村社会的关键交会点主要在公社(乡镇)以下的大队和生产队，农民主要通过党支部书记和生产队长直接感受国家权力[5]194。换言之，国家正式的政权组织并不直接面对面地与农民发生联系，而是通过其延伸至乡村社会各个角落的“触角”——各种准行政组织(大队、生产队、党组织等)将国家权力的作用传导到农民身上。国家政权组织直接领导和管理的对象如其说是分散的个体农民，不如说是组织起来的农民共同体，如国家政权组织一般不会将具体的任务和命令直接下达到农户，而是下达给生产队或生产大队，由生产队和生产大队贯彻落实。这种情况保证了“任务-动员-命令”机制的正常运行。然而，随着人民公社体制的瓦解，国家伸向村落的行政触角逐渐萎缩，虽然后来在村民自治的制度背景下恢复或重建了村级组织，但其性质与功能都不同于以往的生产队和生产大队，严格意义上不再是国家行政伸向村庄的“腿脚”或者“触角”。尽管在实践中一些农村的基层政权组织仍然习惯于将村民自治组织当作其伸向村庄的“腿脚”，但是，从总体上看，国家政权已经不能像公社时期那样完全通过村级组织传导国家权力，贯彻国家意志，而必须与农民(农户)直接面对面地发生关系。从农民的角度看，如美国学者黄宗智所指出的，“解放后的集体化曾为自然村落造就了一种新的组织机构，而现在包产到户削弱了这种村社组织。在某种程度上，农民家庭现在离群孤立，一个个单独地站在国家权力机构面前。解放前的同族集团和解放后的集体组织都大大衰微了”[5]322。国家政权与农民之间联系方式的变化，使“任务-动员-命令”的传统行政机制难以为继。因为，依循“政治支配行政”的传统行政逻辑，由国家政权组织直接对成千上万的农民(农户)布置各种各样的任务，下达各种各样的命令，并且保证任务的落实和命令的执行，这种方式即便可行，也需要付出极高的政治成本和行政成本(“征粮催款”、“刮宫引产”等工作中引发的多种矛盾和问题就证明了这一点)，这种高额成本显然已经超出了执政党和国家政权的承受能力，难以长久维持。
四、村民自治限制了政治化行政机制的权力渗透渠道
1980年代初，随着家庭承包经营的普遍实行和人民公社的解体，农村社会的治理模式也开始发生深刻变化，以“撤社建乡”和村民自治为标志，逐步形成了“乡政村治”的新的治理格局。如果说“撤社建乡”是国家基层政权体制的一种恢复性重建，那么，村民自治则是新中国农村治理模式的一种创造性转换。
村民自治是在中国农村经济体制改革和国家民主化进程的背景下兴起的[4]22～23。1980年代初，随着“政社合一”的人民公社体制的废除，家庭承包经营制取代了人民公社时期的生产经营方式，人民公社时期的管理体制已经失去其经济支撑，难以为继。“但经济变革不可能自动形成与新的经济体制相匹配的新的治理模式”[5]26。随着人民公社的解体，农村出现了一定程度的无序和混乱状况，正如中共中央1982年1号文件中所指出的：“最近以来，由于多种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷入瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”。面对这种局面，一些地方的农民创造了自己管理自己的组织——村民委员会。这种新的组织形式出现以后，立即得到正在考虑如何解决随着经济体制改革而建立新的基层组织体系的中央决策层的重视。在中央的重视和支持下，不少地方在进行政社分开、建立乡政府的试点过程中，开展了在乡以下建立村民委员会的试点。村民自治的兴起不仅是因为它较好地适应了实行家庭承包经营以后农村社会治理面临的新情况，而且还因为它正好契合了党的十一届三中全会开启的国家民主化进程。1978年12月召开的中共十一届三中全会明确将发展社会主义民主提上了党和国家的重要议事日程。邓小平在这次全会上所作的主题发言中强调指出：“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。……必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[7]25～261982年9月召开的中共十二大进一步指出，社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。1982年12月通过的宪法以国家根本大法的形式确立了社会主义民主的基本原则，并且肯定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的性质和法律地位。1987年11月，六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，以国家实施法的形式正式确立了村民自治的原则和制度框架。此后，中国农村村民自治得以在全国广泛推行，进入制度化运作阶段。
村民自治制度的确立，标志着中国农村形成了“乡政村治”的新的治理格局，乡村之间的关系由此发生了根本性的变化，“任务-动员-命令”的传统行政逻辑面临多重障碍。
首先，村民自治大大限制了国家行政权力对村庄事务的介入深度和广度。在人民公社时期，国家行政权力通过科层化的社队组织对村庄里的各种事务进行了全面的介入和控制。而在村民自治的制度背景下，国家行政权力逐步从村庄中撤出，回归其“公共行政”的本分，村庄内部的公共事务由村民通过民主的方式实行自我管理。这样，在村民自治的范围内，“任务-动员-命令”的传统行政机制便失去了正当性与合法性基础。
其次，村民自治改变了村组织与国家政权之间的关系。在“政社合一”的人民公社体制下，村级组织(大队、生产队)是国家政权伸向村庄的触角，是国家农村行政体系不可缺少的组成部分，具有准行政组织的性质。乡级组织(公社)与村组织之间的关系是命令-服从的行政隶属关系，正是乡村组织之间的这种行政隶属关系构成了传统行政机制的组织基础，使其得以有效运行。但在村民自治的制度背景下，村委会等村组织本质上不再是国家政权体系的组成部分，而是村庄内的群众性自治组织，乡政权与村委会之间不再是科层化组织体系中的上下级，二者之间的关系也不再是上下级组织之间的行政隶属关系或命令-服从关系。《村民委员会组织法》第4条明确规定：“乡、民族乡和镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”乡村组织关系的制度性改变，必然给以命令-服从关系为基础的传统行政机制的运行造成极大的影响。
第三，村民自治在很大程度上改变了村庄公共权力的授权来源以及村组织和村干部的行动逻辑，农村基层政权对村组织和村干部的支配力与控制力明显弱化，传统行政机制在乡以下的运行不再像人民公社时期那样顺畅和有效。村民自治作为农民群众参与农村基层社会事务管理的一种直接民主形式，主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面的制度和内容，其中，民主选举是村民自治活动的前提和基础，是村民自治制度的首要内容。从基层治理的角度说，民主选举的意义在于它重新建构了村庄基层权威的社会授权关系，逐步以自下而上的授权机制取代了自上而下的权力委托，基层权威与社会利益脱节的趋势由此开始得到扭转，村庄权威的社会基础也因此得以强化，这样就为农村基层社会的长治久安创造了必要条件。从另一方面看，民主选举在改变村庄基层权威的授权关系或授权来源的同时，也因此逐步改变着基层权威的责任关系与行动逻辑。随着民主选举的日益规范和成熟，村组织与村干部只对上负责不对下负责的现象发生了很大的改变，越来越多的村组织和村干部不再像以往一样对乡政权一味地“俯首听命”、“惟命是从”，自下而上的授权机制使它(他)们在与乡政府打交道的过程中自觉充当起本村利益的“守望者”角色。笔者早期对农村基层干部群众所作的一项调查在一定程度上支持了这个观点。在回答“在上级政府的利益与村民的利益发生矛盾时，村委会通常会维护哪一方的利益”的问题时，50.25％的被调查对象选择了“维护村民的利益”，而选择“维护上级政府的利益”的比例只有45.62％[8]273。在村民自治程度较高的地方，村民自治组织甚至公开地表达了维护本村利益、抵制乡政府不合理任务的意识。比如张静在吉林省梨树县的调查表明，一些制度化水平比较高的村庄，村民代表会议开始具有明确的意识，去限制乡干部的随意定税(费)权。例如，霍家店村村民代表会议有一项议程：对乡政府下达的提留统筹数量进行评估和确认，不合法理的不予确认，村干就不能执行收缴。根据村民代表会议纪要，这个村曾对1996年乡政府下达的提留统筹数额评估后形成下列决议：“根据农民收入年年增加的实际情况，按照省市县有关政策规定，适当提取或增加乡统筹和村提留是可以的，农民也承受得了。经村民代表会议表决，一致通过上述预收款项，同时代表会议决定，有关农民负担的问题必须经过村民代表讨论通过，并公布于众，对不合理负担要坚决抵制。”[9]194～195基层权威基础或授权关系的变化及其所导致的村组织和村干部责任机制与行动逻辑的改变，使传统的“任务-动员-命令”的乡村行政机制面临严峻挑战。
最后，以民主选举为首要内容和逻辑起点的村民自治逐步唤醒和增强了农民的民主意识、权利意识和法律意识，从根本上动摇了传统的高权行政模式赖以运行的政治文化基础。“村级民主选举过程是民主实践的过程，也是对农民及其基层干部的民主教育、学习和训练过程，对增强农民及乡村干部的民主意识、法制观念及民主能力发挥了重要作用”[10]313。事实证明，实行村民自治以来，广大农民的民主意识、权利意识和法律意识开始被唤醒并不断增强，他们逐步从对国家权力的高度畏惧和盲目遵从中走出来，越来越多地以理性的态度和方式对待国家权力。这种变化使得国家行政权力在运行过程中经常遭遇农民“说不”。如四川某村进行村委会选举过程中，两位乡干部自行决定两次取出“废票”，目的是让总数减少，以方便一位竞争者“过半数”。但是，这种做法最终由于唱票和监票组成员不予承认而告失败[9]195。再如1996年，湖北黄梅一个村的村民委员会选举的结果因不是上级“内定”的人选被所在地镇委镇政府以选举不合法律程序而否定，此举遭到该村村民的一致抵制，致使全村工作陷入瘫痪。一些村民还多次上访，要求上级认可选举结果。经过3年的僵持，所在镇不得不同意重新举行选举，并接受选举结果，尽管新当选的人员依然是上届当选的人员。对此，镇委书记深有感触地说：“现在与过去不同了，命令和压制都不灵，妥协与协商才能解决问题。”[11]312这位镇委书记的感触相信也是许多农村基层干部的共同感受，它真实地反映了在农民民主意识、权利意识和法律意识日益增强的背景下以单方强制命令为基本特征的传统高权行政机制面临的困境。
五、结语
1970年代末以来中国农村的经济体制和政治体制改革，在极大地改变农村面貌的同时，也使国家基层行政权力的运行基础、运行环境和运行条件发生了巨大而深刻的变化。随着其赖以有效运行的一体化的利益结构、集权性的政治经济体制以及权力崇拜的政治文化的逐步消解，强制性的“任务-动员-命令”的“政治化”行政机制日益陷入理论和实践的双重困境。
在传统行政机制陷入困境的情况下，要保证和提高国家意志在农村的贯彻执行能力，大致有两条可供选择的路径：一是重启“社会国家化”的道路，即通过农村行政网的重建和基层行政权力的强化，将农民重新纳入国家行政的有效控制之下。如有人主张将乡镇政府建设为一级完备的政府组织，还有人主张村委会准政权化，赋予村委会一定的行政强制权，使村委会具有一定程度的政权性质和地位[11]；甚至主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内[12]。从理论上说，通过这种途径，也许能够使传统行政机制在一定程度上和一定范围内摆脱目前的困境，但问题在于，在市场经济体制已经基本建立、民主与法治已成为时代潮流的背景下，即使我们可以不计政治成本与行政成本，通过“社会国家化”来强化传统行政机制的体制与权力保障也不是一种理性的选择。另一条路径是顺应农村的新形势和现代社会发展的大趋势，用民主法治精神和原则改造或重构乡村行政机制，在发展基层民主、重塑乡镇政府权威基础、增强乡镇政府之权力合法性的同时，通过行政权与国家法律的更加全面、紧密的结合来提升和保障国家意志的贯彻能力。这种机制概括起来说就是乡镇政府的依法行政。从目前的情况看，党和国家显然选择了后一种路径。
注释：
①“包产到户”和“包干到户”是两个不同概念。“包产到户”是根据产量计工分，最后按工分进行分配；而“包干到户”从分配关系上讲就是“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”。
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