论跨国公司的寻租行为及其治理，本文主要内容关键词为：跨国公司论文,寻租论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F276·7 文献标识码：A 文章编号：1007—1369（2003）3 —0024—05
跨国公司行为与政府目标之间存在着显现的或潜在的冲突，如经济战略的实现、经济活动的形式和所有权及利益的分配等。这使得政府的经济决策权和决策过程受到了跨国公司的干扰，特别是在缺乏公平交易或确保公平交易的法律措施不完善的地方，跨国公司会有更多的机会通过“寻租”、“贿赂”、“欺诈”等手段侵害东道国的国家利益。一些跨国公司借暗箱操作参与政府采购，规避税收，牟取暴利，影响公共收入，甚至通过影响行业或公共权力的标准而最终影响监管过程。跨国公司通过寻租活动把生产领域中的增长因素变为非生产领域中围绕赃物的竞争，使规模较小、实力较弱的本土公司处于极为不利的竞争地位，必然有损于我国未来的经济增长和投资。同时也加剧了社会贫困和社会不平等，干扰了政府的正常决策，影响了政府行为的合法性，进而会影响政治稳定。这势必要求我们加强对跨国公司寻租行为的治理以有利于我国经济社会发展与政治稳定。
寻租理论与跨国公司的寻租行为
在寻租理论的文献中，寻租的定义多种多样。公共选择学派把寻租描述成人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动。布坎南就认为寻租给投资者带来了特殊的地位或垄断权力而提高了投资者的收入，却产生了社会浪费。① 塔洛克则把寻租视为凭借政府准许的特权取得垄断地位并获取垄断租的一种努力。② 国内学者卢现祥认为寻租是指由于政府的无意创租、被动创租和主动创租可使经济中产生巨额租金，经济人通过各种政治的、经济的、合法的、非法的手段从政府官员处获取某种垄断特权而取得直接的非生产性利润的活动，目的在于获取某些行业或项目的独家经营权、特许权、优惠权，或是优惠的税率、汇率、利率及其他稀缺资源的供给，从而获得利润。
寻租可分为以下几种：①为了获得垄断地位而进行的寻租，如争取政府对未管制的行业加以管制；②为维持已获得的垄断地位而进行的寻租，如让政府维持既定的许可证数量，防止他人对自己已获租金的侵蚀，因而这种寻租又称为“护租”；③为防止他人寻租有可能对自己造成损害而进行的寻租，如烟草行业想方设法防止政府在他人游说下对本行业征税或增税，以维持高额税后利润。这实际上是一种“反寻租”，一般称作“避租”。
寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只是改变生产要素的所有权关系。它导致公共权利的不合理运用，引发不同政府部门官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，造成社会资源的畸形配置和浪费。同时，寻租也会阻碍制度创新，导致交易成本增加，扭曲市场规则。如果政府官员在寻租活动中享受了特殊利益，政府官员的行为会受到扭曲，因为这些特殊利益的存在会引发一轮追求行政权力的浪费性寻租竞争；同时，利益受到威胁的企业也会采取行动“避租”，与之抗衡，从而耗费更多社会经济资源。因此，塔洛克认为寻租活动是人类社会的负和博弈：寻租者把可运用于生产性活动的资源用于非生产性的寻租活动，虽然增加了某些人的利益但减少了社会财富的总额。可以说，寻租活动作为一种非生产性的投入或耗费，是对社会经济福利的损害。
跨国公司寻租是指跨国公司凭借各种手段参与政府采购，规避税收，牟取暴利，影响公共收入，甚至通过影响行业或公共权力的标准而最终影响监管过程。跨国公司通常以给予回扣、提供服务、提供或许诺提供某种交易机会或其他机会（诸如跨国旅游、出国留学、迁居外国）等方式、手段，进行拉拢、诱惑、收买贸易（尤其国际贸易）中对方的有关重要人员，图谋获取不具有或不该具有的贸易（尤其国际贸易）的市场优势、超常利润或其他不正当巨额利益。
目前跨国公司在我国主要有以下几种寻租方式：①虚拟职位。这在银行业应用最普遍。部分外资银行为了缓解吸收存款的压力和增长业务量，常常将一些高官或大型企业特别是国有大中型企业领导者的相关亲属高薪聘请为高官甚至是副行长之职。只要这些人在位上，银行的业务就能得到高官或企业领导者的照顾。虽然国家规定高干子弟不能从商，但他们作为打工者，可以得到自己付出的劳动的回报，在法律上非常有隐密性。②聘任顾问。一些跨国企业为了拉到某项目的大单，会首先设立一个与主业毫无瓜葛的新公司，再聘请目标对象的相关领导人为顾问，发放上百万元的年薪。③股权诱惑。这在房地产业非常普遍。为了拿到地皮，一些外资房地产公司会向公关对象承诺，在未来设立的某个项目公司中予以相应的股权。④事后交易。这是跨国公司在中国的一种“完美”的行贿手法。一些外企在双方达成共识的情况下，待受贿方退休后再予以巨额的回报，或者待其从官位上退下来后视其过去所做的贡献让他在旗下公司任职；或以很高的薪金待遇让政府要员的子女亲属在外企任高官，利用他们的背景以及关系打通各种关节，获取非正常利润。由于这种行为发生在受贿方退休后的时段，不易监控。而且是以“合法合情合理”的名目进行，所以更难予以定罪，这也成为国内反腐机构面临的新课题之一。
跨国公司的寻租行为不仅造成国家收入的外流，而且还会在政治上软化政府的权力，成为政府腐败的源泉。更为严重的是，它们通过这些手段来左右东道国的政治进程和政策走向，从中获益。
跨国公司寻租行为的原因探析
当市场处于渐进开放状态时，政府既有分配稀缺资源的任务，又肩负推动经济发展的重担。同时，跨国公司为了规避市场风险，降低市场进入成本，常常寻求行政力量的支持。这正如新制度经济学理论所认为的：个人既可以在既定的制度框架内专心于生产，也可以从规则制定者、立法者和政府机构中争取法律或规则的有利变动，以实现个人财富最大化，具体的途径取决于改变权力结构的相对成本。当成本较低时，有影响的利益集团会影响一些使社会的生产能力部分实现的经济制度的制定。跨国公司通过游说、行贿等手段进行寻租活动就是为了影响政策制定，争取政策或规则朝着对自己有利的方向变动。③
首先，跨国公司的“经济人”性质要求政府对跨国公司进行干预。
由于市场不完全和外部性的存在，对跨国公司的政府干预是必要的。跨国公司首先是作为“经济人”的企业，其目标是追求利益最大化，其行为可能与东道国的发展政策与目标相冲突，许多跨国公司凭借巨大的经济实力和全球性运作的便利，实施限制性商业措施、转移价格、技术控制、偷逃税收等行为，严重影响了投资者信心和全球资本市场；同时也损害东道国的经济利益，对东道国的国家主权、经济安全、社会发展和环境保护等方面形成潜在威胁。
东道国引进外国直接投资的最终目标，是利用外资的溢出效应，发展本国经济和技术，提高国民生活水平；而跨国公司的最终目的则是世界范围内的利润最大化，两者有利益冲突。如东道国力求限制实物投资物品的进入，扩大投资项目的产品出口，而跨国公司则极力增加实物投资的进口，减少产品出口，就地占领东道国市场。特别是跨国公司推行的内部一体化转移价格等不规范的市场行为，不利于东道国公平的市场环境的培育，影响处于技术、资金劣势的一国的民族经济。因而对跨国公司不规范的市场行为进行规范尤显重要。东道国政府通常会通过各种经济政策和法律法规对跨国公司进行有效引导和行为规制，使之更有效地推动东道国经济发展和社会、环境的和谐进步。然而，当政策能够转化为租金时，政府作为政策的制定者就成为设租者。
其次，政府干预使得政府与跨国公司之间形成寻租关系。
政府与跨国公司之间形成寻租关系的前提是政府拥有一定数量的“租”。由于跨国公司要通过东道国政府的许可才能进入东道国市场，租金的存在是必然的。政府通过制定产业政策调节经济运行，或明确规定支持一些支柱产业、优先发展的基础产业、超前发展的高新科技产业，或限制落后产业、传统产业的发展。这种政策的选择可以影响跨国公司的投资布局和战略方向，也吸引跨国公司主动引导政府调整产业政策。东道国往往是发展中国家，政府的经济政策和法律法规对跨国公司的进入与生存发展往往具有决定性作用：①政府的市场准入政策决定了跨国公司在东道国的存在与否和进入程度，如果东道国的市场规模巨大则可能影响某些行业领域跨国公司的全球战略乃至生存前景；②政府对市场准入的条件和限制措施影响跨国公司的投资经营规模和管理方式；③政府通过对跨国公司经营活动的规制和政策进而影响其母国的外交政策或两国的经贸关系；④政府通过对直接投资、技术引进、产品和服务出口的政策和管制，进而对跨国公司母国的进出口规模和结构、消费方式、就业状况产生影响。
由于政府规制的存在，政府所拥有的“租”便成为跨国公司的寻租目标。跨国公司寻租的目标主要包括：①影响产业政策，将公司项目纳入政府经济发展计划，成为支柱产业或重点项目；②进入垄断性行业或部门，如电信、银行、保险、电力、航空、铁路等，获得垄断经营许可权。由于我国长期实行计划经济，在经济转型过程中必然要将一些垄断行业转变为竞争行业，又由于我国加入世贸组织，原来的许多垄断行业要逐步开放，这都给跨国公司以机会；③直接利用本土资源，如对某些国有企业的收购、对基础设施的投资和经营管理、对矿产资源的开发利用等。对跨国公司而言，通过贿赂官员以获取政府拥有的“租”，可以提高办事效率，节约交易成本。但这种行为会把生产领域中的增长因素变为非生产领域中围绕赃物的竞争，必然有损于未来的经济增长和投资。
第三，政府角色的多重性为跨国公司获取租金提供了客观可能性。
政府在行政过程中存在着规则性与非规则性、程序性与非程序性、合理性和不合理性、透明性与不透明性、经济性与不经济性等各种两面性的行为方式。同时，政府作为经济活动的主体在与跨国公司打交道时并不单纯是“经济人”的身份，还具有“政治人”，“行政人”和“具体人”等多重身份。因此，当政府通过设租来诱导跨国公司按政府的意志运行时，跨国公司也在根据政府的多重身份来决定寻租的方式。当政府是“经济人”身份时，跨国公司可能直接就双方经济利益进行讨价还价，如多合同条款的争执；当政府是“行政人”身份时，跨国公司可能对作为整体的政府以发展当地经济，增强政绩来影响政府决策，如加大投资、迁移投资等以迎合本地政府；而当政府是“具体人”身份，即对租的设置由具体行政人员来决定时，跨国公司就可能迎合行政官员的偏好，以获取租金，如邀请出访、“人情购买”甚至行贿等。
跨国公司寻租行为的治理
跨国公司作为一类特殊的企业，除了规模庞大、经济力量强以外，更重要的还在于；它以母国的国家力量作为后盾，能够在全球范围内调动资源，尤其是经济资源，以应付突如其来的变故；由于海外沉没成本的存在，不得不与当地政府打交道，以规避风险。这些特征使得跨国公司的寻租行为是一个全球性的问题，需要进行国际合作并采取联合措施。我国政府应在跨国公司母国、国际组织以及跨国公司联盟的参与和配合下，开展国际合作以打击跨国公司的寻租行为。
第一，与跨国公司的母国合作，由跨国公司的母国立法进行规范。
跨国公司的投资虽然遍及全球，但它们仍是以母国为根基的，其总部和大多数股票拥有者仍然留在母国。一方面，跨国公司母国为跨国公司拓展投资提供了条件，另一方面跨国公司的海外寻租行为也将受到其母国制裁。中国政府应联合跨国公司母国，建立合作平台以打击跨国公司的寻租行为。
其实西方国家包括美国、欧洲国家在内，很早就开始对本国企业在海外的经营活动是否合法、是否涉嫌腐败进行监控，使得跨国公司在海外的经营行为受到严厉的约束。美国制定了《反海外腐败法》，禁止美国公司或个人向国外政府官员支付、提议支付或承诺支付费用，以影响其执行公务的行为；禁止诱使官员作为或不作为从而违反其合法职责；禁止诱使官员使用他们对政府的影响以获取商业利益。该法还规定，如果一个美国公司的国外子公司在母公司授权、指导或控制之下，进行贿赂活动的话，美国公司还应当为此负责。
而事实上，就跨国公司母国来说，除了美国等具有较为强制性的法律并确定实施外，许多国家是听之任之，这样，管理的重心就偏向于东道国了，这也符合属地原则，何况跨国公司的寻租行为与东道国政府的设租行为密切相关。
第二，联合国际组织，对跨国公司的寻租行为进行约束。
在全球化时代，部分跨国公司具有强烈的“国际性”，跨国公司冲破了疆界的约束，跨越了多个政治主体的管辖范围，因而并不完全受其母国的控制。这就要求我国政府联合国际组织对跨国公司的寻租行为进行约束。这些国际组织有联合国、经济合作与发展组织、国际透明组织、世界银行、国际经贸组织、国际商会、国际货币基金组织等。尽管有跨国公司的母国立法以及国际组织和惯例的规范，跨国公司仍然在母国与东道国之间想法设法寻找法律空白点，竭力利用政府关系来获取商业利益，并规避可能的或潜在的惩罚。目前，西方国家开始兴起跨国公司联盟反腐，已有62个国际大公司签署了“反腐败伙伴计划”，共同打击公司腐败行为。这项“反腐败伙伴计划”呼吁在全球范围内坚决制止以贿赂或其他非正当方式施加影响的行为，包括向政府官员行贿及试图影响公共政策为公司谋利等，签署这一计划的公司都将建立一套教育和监督公司主管人员的内部体制，以杜绝贿赂。随着国际透明组织以及跨国公司联盟反腐的兴起必将掀起民间力量加入反腐行列，必将为我国政府打击跨国公司的寻租行为提供了良好的国际环境。
第三，改革我国的行政审批制度，减少政府部门设租和跨国公司寻租的机会。
以布坎南、塔洛克为首的寻租理论的公共选择学派认为，租金是政府干预的结果，寻租基本上是通过政治活动进行的。因此，限制寻租的基本方式是限制政府。既然租金是由于政府行政干预产生的，浪费资源的寻租活动来源于行政管制，那么克服寻租行为最有效地办法自然是解除政府管制，在市场经济中把政府对市场的干预和行政管制限制在绝对必要的范围内。④ 作为跨国公司的东道国，应考虑将政府对市场的干预保持在尽可能低的程度，具体表现为改革我国的行政审批制度，减少审批，以尽量减少政府设租。
跨国公司在华寻租的一个非常重要的原因是我国的行政审批制度以及法制环境对其监管体系不完善。通常，发达国家和发展中国家都对跨国公司的进入以及并购实行严格的审批制度，使其投资符合本国经济发展的要求。而我国对跨国公司的审批制度相当零乱，无法操作，并且存在审批权限过于下放、审批权行使混乱、审批环节过多、程序繁琐、效率低下、审批制度不透明等弊端。被跨国公司贿赂的政府官员通常掌握着信息、政策、项目等巨大的权力资源，可以批土地、批项目、批资金、定政策、批优惠条件，甚至影响法律的制定、招标的结果以及巨额的政府采购订单等。
因此，打击跨国公司的寻租行为首先要求对现行审批制度进行调整，精简审批内容，减少审批环节。保留审批中有关投资主体资质的内容，去掉有关项目商业风险的内容。投资的商业风险交给中介机构（如会计师事务所、审计机构、银行、出口信用保险公司）去评估。不再将可研报告、合同和章程列入审批范围内。减少政府部门设租和跨国公司寻租的机会。
第四，推行政务公开，规范政府行为方式。
跨国公司进行寻租活动的环境是我国政府行政过程中的非规则性、非程序性与非透明性。因此，必须加强对我国政府行为的行政立法，规范行政权力，依法行政，从根本上避免政策行为的主观性和随意性；强化政府职能部门的执法力度，加强社会公众对政府行为的监督，确保政策的统一实施；减少政府行政垄断和过渡干预，特别是要清理并大幅度减少政府行政性审批，对保留下来的审批事项，要增加透明度和可预见性，审批的内容、条件、程序和时限，只要不涉及国家机密，应当一律公开，使政府的审批处于企业和社会的监督之下。对于不按规定进行审批甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊的，应追究审批部门主管领导和直接责任人的行政、法律责任。同时，我国政府应尽快修订领导干部的政绩考核指标，不再单纯地将招商引资作为政绩考核内容，而应将当地民族企业是否得到进一步发展、当地科技创新是否得到推动纳入考核指标，从源头上避免地方政府为追求“全球500 强”的入驻率、吸引外资总额等政绩而盲目引进、重复建设并且竞相“设租”等行为。
最后，健全我国的法律制度，为治理跨国公司的寻租行为提供良好的法律制度环境。
如前所述，跨国公司的寻租行为与东道国政府的设租行为密切相关。因此，在联合跨国公司母国、国际组织以及跨国公司联盟的共同治理的同时，更紧迫的是尽快健全我国的法律制度，对跨国公司的寻租行为进行法律约束。这就要求我国在制定反腐败法时，应充分考虑对跨国公司这种特殊客体的适用。我国应尽快修订《反不正当竞争法》，制订中国的《反腐败法》与《反商业贿赂法》，同时围绕《联合国反腐败公约》，联合其他国家以及国际组织建立反腐合作平台，抓紧落实我国有关法律制度与公约的衔接工作，修订刑法中有关行贿和受贿罪的构成要件规定等，为我国治理跨国公司的寻租行为提供良好的法律制度环境。
收稿日期：2006.03.20
注释：
① ［美］詹姆斯·布坎南．伦理学、效率与市场．中国社会科学出版社，1991:3
② ［美］ 戈登·塔洛克．寻租——对寻租活动的经济学分析．西南财经大学出版社，1999:17
③ 崔卓兰，于立深．行政规章研究．吉林人民出版社，2000:327
④ 卢现祥．寻租经济学导论．中国财政经济出版社，2000:29