地方政府核心行动者的生成逻辑：制度空间与制度规引，本文主要内容关键词为：制度论文,地方政府论文,逻辑论文,核心论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：0257-0246(2012)06-0165-06
20世纪80年代的中国改革以经济性放权为主线，逐步形成了政治性放权的现实压力和动力，从而在近年来也促成了政治性放权的系列政策调整。实践证明，地方政府功能的形成和发挥是中国经济发展的重要条件。而地方政府功能的形成和发挥又依赖于地方政府官员，特别是核心行动者的行为选择和行动绩效。所谓地方政府核心行动者，是地方政府组织或结构中那些掌控丰富公共资源，拥有显著公共事务信息优势，其行政策略与行动结果直接决定地方治理走向与绩效的政府官员。根据纵横向权力配置结构和现实政府治理情境，地方政府核心行动者是所属行政区中的主政官员。以地方政府核心行动者为研究主体探讨行政区治理相关问题成为因应之道。
地方政府核心行动者的生成逻辑之制度空间
从制度与制度局中人的互动逻辑看，地方政府核心行动者的生成自然依赖于制度变革产生的制度空间。制度变革产生的制度空间可分为主动性制度变革创造的制度空间，即这一制度空间形成正是制度创新的目的所在；制度移植带来的旧制度条件下既得利益群体与新制度条件下预期收益群体的博弈所引致的次优制度移植结果，及新旧制度之间难以有效整合、协作形成的“非耦性”①共同创造的制度空间。制度耦合是指制度系统内的各项制度安排为实现某一确定的功能和目标，有机地组合在一起，从不同角度来约束人们的行为，使各主体间利益分配合理化，整体利益最大化。或者说，在给定的资源存量条件下，现存的制度集合和制度安排的任何改变都不可能增加社会的总收益和增强制度集合的功能，整个制度系统处于“稳定”的状态。②上述制度空间的形成并非制度移植者和变革者的本意，而是客观创造的。具体来说：
1.改革开放以来的主动性制度变革创造的制度空间
从制度功能角度看，改革开放的成功取决于一系列“纷繁复杂”的理念创新与制度变革。这些理念的关键词之间，以及具体制度条文之间似乎存在明显的矛盾冲突，但又能被整体的制度环境所统驭，形成了比较好的整体制度绩效。这说明上述理念创新与制度变革均遵循了纵向放权与政治承包③的主体逻辑线索。而纵向放权趋势的深化与“政治承包体制”的完善也事实上形成了地方政府核心行动者生成的制度空间，且这种制度空间有逐步扩大的趋势。“失误免责”制度就是典型代表。早在2006年，深圳在全国首次出台对改革创新失误予以免责的规定。此后，武汉、珠海、安徽等地也出台了改革创新失败予以免责的相关规定。④事实上，对改革创新出现问题该不该免责的争论由来已久。这种争论纠结于“该不该”的双向选择之中，往往模糊了问题的核心——免责制度与改革创新是否存在当然内在关联性。如果免责制度无法实现鼓励创新的初衷，那么，出台这种免责制度将毫无意义。另外，从2006年深圳出台上述制度开始，鲜有因改革创新失败而被追责的地方政府官员。从上述分析看，就可能存在如下可能：有些地方政府核心行动者主导免责制度的出台，意在为自己各种可能的政策失误与行为偏差提供制度上的“保护”。当然，在强调法治与问责的政治阈境中，地方政府核心行动者如缺乏“试错免责”的授权，往往会选择“不作为”作为回应策略。因此，各地方政府应根据当地情况，决定是否出台免责制度，不可“人云亦云”、“简单照搬”，且即使出台这种制度，也应力求细致，避免可能的制度缝隙或者漏洞。
2.制度移植中多元博弈与制度非耦合状态客观创造的制度空间
新制度主义一再强调制度的内生性是保证制度绩效的重要因素，但这并不意味着制度是难以移植的。改革开放以来，中国大量移植西方发达国家的制度，特别是经济制度。从学理角度看，制度移植不应是制度模式的照抄或简单模仿，而是不同制度局中人理念与利益的互动博弈过程，毕竟“由于社会交往的加深和参与的扩大，制度移植已经不再由单个治理主体或管辖权威所能单独决定”⑤。既然存在理念与利益的互动博弈，就使制度移植难以实现理想化的帕累托最优状态，而只能是现实利益博弈力量及妥协的次优结果。另外，从制度移植的过程序列来看，制度移植过程应是从理论化、法律化到实践化再到理念化的渐进过程。理论化表明制度移植的可能性，即越是理论化强的制度，越容易被移植者接受，从而成为制度移植的客体目标。⑥法律化是法治社会中制度移植者建构制度移植行为合法性的基本程序或者方式。实践化强调对已文本化的制度条文的实践论证，即通过制度移植绩效论证制度移植行为的合理性。理念化是新移植制度在实践中不断通过激励—惩罚机制规导人们的行为预期与行为模式，促成人们对相应制度体系与具体制度条文的认知和认可，从而“使制度成为个体和群体行为的准则，并大大减少了制度执行和监督的成本”⑦。
另外，移植过来的制度也需根据差异和变化进行自我调适。这一自我调适过程既指制度采纳者对制度从认知学习到领悟认可的过程，又指新移植制度与其他制度(本土制度与外来制度、新旧制度)逐步“耦合”的制度状态。正如青木昌彦所说，制度虽然是人为的，但并非任意设计或随意执行的产物，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的。否则，精心设计的制度很可能高度不稳定”⑧。当然，制度与利益的密切相关性，即“被移植的制度是否能被所有相关利益者(不仅包括治理对象，还包括治理者)普遍遵守，甚至成为某种程度的共识或价值观”⑨，是制度移植能否成功的关键。Mantzavinos和诺斯等人借助认知科学成果指出，从内部看，制度不过是对反复出现的社会交往问题所采取的“共同的心智模式或解决之道”⑩。正是由于制度能够反映行为者的心灵，所以才能对行为产生意义。易言之，行为主体的主体性(对制度的接受和遵守程度)是制度成功的关键。事实上，改革开放的渐进性制度变革模式就表明我们的制度移植面临巨大的不确定性，毕竟要从长期计划经济体制系统变革为市场经济体制，这一转变又带来了政治体制的转变与社会治理体制转变的需求。大量复杂的制度移植，本身存在“水土不服”的可能，极易引致制度的非耦合性。另外，中国地区差异极大，同一制度安排无法在全国各地域取得相同的制度绩效，甚至可能取得完全相反的制度实施结果。
地方政府核心行动者的生成逻辑之制度规引
地方政府核心行动者的生成除了需要相应的制度空间外，往往依赖于制度体系及制度规章对地方政府核心行动者理念与行为模式的浸润与规引。这种作用既包括正式制度对地方政府核心行动者的规导，又包括非正式制度对地方政府核心行动者的浸润。
1.正式制度对地方政府核心行动者的规导
正式制度是制度环境的基本构成要素，对身处这一环境中的地方政府核心行动者实施了系统且持续性的浸润，雕塑其理念，规导其行为模式。在复杂正式制度体系中，我们选取雕塑与规导能力较为显著的官员评价和晋升制度进行说明。
竞选制和委任制是两种存在明显差异的官员评价和选拔机制，其对官员角色和行为的塑造过程与作用结果均存在明显不同。在竞选体制的规导下，政治家和政府官员必须获取相应选票，才能赢得竞选胜利，掌握制度决策权力。但这种制度决策权力及具体行为取向又在很大程度上受到选民意愿的型塑，(11)甚至是掣肘，导致制度供给不足、议而不决、决策成本高昂等问题。相比竞选制，在委任制的条件下，政治家及政府官员的评价主体主要是有组织人事决定权的上级领导(部门)，即“官员的晋升主要是由有委任权的组织和机构成员决定，而不是由所属的民众决定”(12)。
结合中国政治场域，这种委任制表现为封闭式的政治锦标赛体制，即政府官员的晋升竞赛是一种以上级政府(主要是上级政府的主要领导)为评价主体，以可测度指标(主要是经济指标)为竞赛项目的强激励形式。(13)从纵向权力关系看，1978年以来的中国改革主要以经济分权为先导或者说主体，且伴随经济分权而来的是中央政府将经济、社会和政治的一系列任务下放给地方政府。“分散的财政体制和经济管理事务的下放赋予了地方政府较大自主权。地方政府可以在多个任务之间进行权衡，并有所侧重。”(14)但央地政府间的信息不对称(甚至地方政府有意控制信息流出，人为设置中央政府信息获取成本)以及多任务间的内在冲突性(财税资源稀缺条件下)，形成了央地政府间多任务委托—代理关系及引致了一系列激励扭曲问题，(15)即地方政府囿于自身利益最大化视角，偏离中央政府的政策目标。“虽然地方政府承担的任务是多重的，但在中国式分权体制下，在晋升激励下，地方政府官员存在非常强的单纯追求任期内或短期经济增长的倾向。”(16)同时，由于中国行政结构的趋同性形成了较强的可比性，即省与省、地市与地市、县与县、部门与部门比。而且，“在竞赛平台上，有时并没有明确的测评指标，更加鼓励地方官员在大政策背景下，比创新、比解决新旧问题的能力、比分忧解困的思路”(17)。
应该说，相比其他制度体系，封闭式的委任制和强激励的政治锦标赛对地方政府核心行动者行为模式塑造拥有强的规引作用。毕竟，对地方政府核心行动者而言，晋升机会是所有资源中最为稀缺的，而且一旦在晋升竞争中落败，(18)就意味着荣誉、薪酬、福利等收益难以获取合法增量。当然，在多任务委托—代理模式下，如果上级政府给定的目标是多维的和多任务的，且上级政府缺乏有效激励机制，即无法设计出或者根本就没有显性可测度指标来评判官员的晋升，而只能以一种主观的甚至是相对模糊的评价指标来决定。在这种主观随意的晋升评估体制下，地方政府核心行动者如果丧失晋升机会(有时是自我评价与上级政府评价的差异)，就可能引发其心理契约破裂，(19)且这种心理契约破裂所带来的治理动力衰竭和行为变化，又往往直接导致地方政府核心行动者行政不作为、行政乱作为乃至腐败等行为发生。因此，封闭式的委任制和强激励的政治锦标赛“虽然带来努力扭曲、政绩工程等等问题，但至少换来了相当水平的经济增长，这比弱激励下的政府不作为、偷懒甚至腐败要好”(20)。当然，封闭式委任制并不符合民主政治的根本要求，(21)用公开式选举制代替封闭式委任制是大势所趋。另外，上述制度变革自然是渐进的，无法一蹴而就，可以预见的是如果上述制度发生转变，必然会触发、诱导地方政府及地方政府核心行动者的角色行为变化。
2.非正式制度对地方政府核心行动者的浸润
诺斯认为，在人类行为的约束体系中，非正式制度具有十分重要的地位，即使在最发达的经济体系中，正式规则也只是决定行为选择的总体约束中的一小部分，人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的。(22)而且，“正规规则只是制度体系的一个部分。它们必须由非正式制约加以补充——对规则进行扩展、阐述和假定。非正式制约解决众多无法由正规规则覆盖的交换问题，并有很强的生存能力”(23)。从制度局中人与制度互动过程看，非正式制度往往更能切合局中人的角色定位与行为选择，正式制度规则要发挥应有功能，也必须实现内在化过程，即融入制度局中人的内心评价体系之中，实现对行为的主动与自觉式规约。对地方政府核心行动者来说，非正式制度规则主要是与其生存制度环境相关的主流意识形态和官场潜规则。
(1)意识形态。意识形态“是在阶级社会中，适合一定的经济基础以及竖立在这一基础之上的法律和政治上层建筑而形成起来的，代表统治阶级根本利益的情感、表象和观念的总和，其根本的特征是自觉或不自觉地用幻想的联系来取代或掩蔽现实的联系”(24)。关于意识形态的定义，不同的思想家有着不同的认识和表述。一般认为，意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式，它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他一些行为模式或方式。(25)
意识形态作为社会上层建筑的重要部分，起着整合社会成员特别是权力系统内成员的思想、塑造主体行为的作用。之所以起到对主体行为的塑造作用，是因为“意识形态‘起作用’或‘发挥功能’的方式是：通过我称之为传唤或呼唤的那种非常明确的作用，在个人中间‘招募’主体(它招募所有的人)或把个人‘改造’成主体(它改造所有的个人)”(26)。当然，意识形态只有反映出社会主体成员的集体人格，得到社会主体成员的认同才能具有导向和聚合功能。因此，从维持政治稳定的角度看，被社会成员广泛接受的意识形态“可以使社会成员相信现行制度是公平的，并促使人们自觉的不违反规则和不侵犯产权，这将大大减少对规则和产权的执行费用，从而构建国家政权得以维持——即政治稳定的基础”(27)。林毅夫也认为“意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排”(28)。
不可否认，伴随改革开放的深入，思想多元化和利益多元化格局的形成，以马恩经典为内核的主流意识形态与社会公众之间，特别是政府官员之间日益滋生出一种疏离感。这种疏离感既源于意识形态在阐释现实上的困境，又源于政府官员个体基于主观欲望与现实收益间的巨大差距。“欲望和产出之间的巨大差距可能是十分危险的，因为它会引起失望，而由于失望，几乎一切事情都是可能发生的”(29)，对主流意识形态的价值体系及相应制度体系产生动摇，并相应产生替代性的价值观念及行为模式。诺思认为，如果意识形态“有悖于人们理性的持续的变化或影响人们幸福的根本性变化，将迫使人们改变其意识形态”(30)。因此，丰富现有主流意识形态的内涵，增强其现实指导能力是必然之举。从邓小平理论到“三个代表”重要思想，再到和谐社会与科学发展观，都是党中央针对主流意识形态统合弱化的现实，通过理论创新丰富主流意识形态内涵，增强其统合能力的正确举措。上述理论“通过吸引力而非靠强硬手段或利益引诱的方法去影响别人，来达到你所想要达到的目的之能力……价值观念的吸引力”(31)，促成社会成员特别是系统内的政府官员对现行上层建筑合法性的认知与认可。
(2)官场潜规则。基于对现实的经验观察，可以发现地方政府官员，特别是地方政府核心行动者的实际治理政策选择与具体的行为模式、意识形态的理想形塑结果存在一定差异，但这种差异又不是个别政府官员的莽撞专断的简单化行为，而是部分甚至多数政府官员深谙官场文化，基于利害关系权衡下的理性选择。所谓潜规则就是“不好明说，而又双方认可的行为准则，是彼此心照不宣的期待”(32)。有学者曾从历史政治的“陋规”中概括出“潜规则”的含义：“真正支配历史官僚集团行为的东西，在更大程度上是非常现实的利害计算。这种利害计算的结果和趋利避害抉择的反复出现和长期稳定性，构成了一套潜在的规矩，形成了许多本集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的潜规则。这是一些未必成文却很有约束力的规矩。”(33)著名社会学家贝克认为“亚政治”是政治系统失去自主性，非政治因素介入政治生活，并把风险丢给政府，而政府需要为超出其控制的东西负责的现象。(34)
官本位是传统专制社会普遍存在的社会心态。它暗含的行为逻辑结果自然是挖空心思地掌握权力，然后享有与权力对等的名利。正如流传至今的如下说法：“万般皆下品，唯有读书高”、“千里做官，只为吃穿”、“熙熙攘攘，皆为利来，皆为利往”。著名学者王亚南先生曾言：“中国的官僚阶层，或者换一个表现方式，中国的士大夫阶层，不代表贵族阶级利益，也不可能代表资产者阶级的利益，而是陶希圣讲对了的那一句话：‘自有特殊利益’。”(35)官场潜规则泛滥将直接侵蚀正式规范(包括主流意识形态)的权威，形成正式规则形式治理而潜规则实质治理的格局。官场潜规则的存在是对正式规则体系的故意曲解、内容过滤和形式变通，形成公共政策的执行“梗阻”和“走样”。而公共政策的执行“梗阻”和“走样”又必然引致人们丧失对现行官僚体系的信心。胡锦涛总书记在2010年7月23日中共中央政治局第二十二次集体学习时要求，要坚持社会主义前进方向，坚决抵制庸俗、低俗、媚俗之风。这实质是提出了主流意识形态与官场潜规则之间的不可调和的冲突关系。
基于改革开放创造的制度空间及相应制度规章的规导，促成了地方政府核心行动者的生成。可以说，地方政府核心行动者的治理行为实际组成了各行政区的治理过程，或者说行政区治理可直接从地方政府核心行动者的治理行为中找寻路线图。当然，地方政府核心行动者的行为并不具有绝对空间，也受到现存制度体系和外部环境的约束。但内部信息控制可以使地方政府核心行动者更容易实施对上级政府的有效风险控制，减弱制度体系及外部环境对自身的约束，其行为选择更多取决于自身知识结构与利益结构。利益是地方政府核心行动者的行动内驱，对利益结构的解构分析是研判地方政府核心行动者行为选择的基本路径。当然，也需考虑非正式制度对地方政府核心行动者的浸润及规引作用。在这里依然需强调主流意识形态统合功能的恢复与增长，及对官场潜规则的消解。
①耦合是指两个或两个以上系统或运动方式之间通过各种相互作用而彼此影响以至联合起来，是在各子系统间的良性互动下，相互依赖、相互协调、相互促进的动态关联关系。
②王文贵：《互动与耦合——非正式制度与经济发展》，北京：中国社会科学出版社，2007年，第312-313页。
③这里的政治承包主要指中央为激励与约束地方政府，借鉴“财政包干制”，在行政区治理上也开始实行“政治承包制”，即只要地方政府完成中央政府下达的硬性目标，且不违反硬性禁令(主要是政治稳定)，就可以享有行政区治理的相对自由。
④2006年3月14日，《深圳经济特区改革创新促进条例》出台，条例规定符合以下三条件的改革创新可免责：其一，改革创新方案制定程序符合有关规定；其二，个人和所在单位没有牟取私利；其三，没有与其他单位或者个人恶意串通。2010年出台的《武汉东湖新技术开发区条例(草案)》和2011年出台的《珠海经济特区横琴新区条例》，均与深圳出台的条例大致相同。
⑤杨雪冬：《制度移植与本土实践：以立法听证为个案的研究》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2005年第6期。
⑥毕竟理论化的制度体系必然是经过充分理论研究与实践论证互动作用的结果。
⑦杨雪冬：《制度移植与本土实践：以立法听证为个案的研究》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2005年第6期。
⑧青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海：上海远东出版社，2001年，第19页。
⑨Peter Bogason,Public Policy and Local Governance:Institutions in Postmodern Society,MA:Edward Elgar,2000,p.85.
⑩C.Mantzavinos,Douglass C.North and Syed Shariq,"Learning,Institutions,and Economic Performance," Perspective on Politics,Vol.2,No.1,2004,p.77.
(11)譬如，政治家和政府官员在选举进程中，往往模糊自己的极端立场，逐步接近“中间投票人”意愿，且政治家和政府官员往往不敢降低选民已经获得的社会福利，哪怕这种社会福利已经使国家陷入了福利主义困境之中，而倾向于增加政府支出，扩大公民福利。西方国家陷入的债务危机正是竞选制下的政治家行为选择受选民影响的集中表现之一。
(12)谢志岿：《外部约束、主观有限理性与地方行政改革的制度供给》，《经济社会体制比较》2011年第2期。
(13)但政府的职责如前所述是多维度和多任务的，有些容易测度，政治锦标赛等于将那些不容易测度的指标排除在考核范围之外。参见周黎安：《转型中的地方政府——官员激励与治理》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年，第100页。
(14)王赛德、潘瑞姣：《中国式分权与政府机构垂直化管理—一个基于任务冲突的多任务委托—代理框架》，《世界经济文汇》2010年第1期。
(15)如将精力完全集中在显性指标上(如GDP数据、进京上访人次等)，而忽略不可测度但同样重要的指标(公民社会发育、生态环境治理等)。
(16)王赛德、潘瑞姣：《中国式分权与政府机构垂直化管理——一个基于任务冲突的多任务委托—代理框架》，《世界经济文汇》2010年第1期。
(17)李永刚：《多重比大小：地方官员的隐蔽治理逻辑》，《经济社会体制比较》2009年第2期。
(18)干部任期年轻化制度的实施本意在于打破领导干部任期终身制，为政治系统注入新鲜血液，促进政治发展。然而，每位官员都可以根据自己级别与年龄进行政治晋升可能性的准确“预测”，即一旦在晋升职位规定年限之前无法获得升迁就意味着自己政治仕途的终结。
(19)这里的心理契约违背主要是指个体在组织未能充分履行对已承诺条件下产生的一种情绪体验。
(20)周黎安：《转型中的地方政府——官员激励与治理》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年，第101页。
(21)委任制在实践中必须颠倒权力授予关系，即模糊了公民社会作为权力拥有者与政府作为权力代理者间的关系，使地方政府核心行动者忽视公民社会的意愿与需求，而致力于满足于上级领导的意愿与要求。从党内民主视角看，委任制必然抑制了普通党员的选举权力，逐步缺乏对党的认同感和归属感。
(22)诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海：上海三联书店，1994年，第49页。
(23)詹姆斯·A.道、史迪夫·H.汉科、阿兰·A.瓦尔特斯：《发展经济学的革命》，黄祖辉、蒋文华译，上海：上海三联书店、上海人民出版社，2000年，第112-113页。
(24)陈振明：《政治学》，北京：中国社会科学出版社，1999年，第544-545页。
(25)戴维·凯特勒：《意识形态》，载《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1992年，第345页。
(26)陈越：《哲学与政治——阿尔都塞读本》，长春：吉林人民出版社，2003年，第364页。
(27)黄新华：《政治发展中影响政治稳定的因素探析》，《政治学研究》2006年第2期。
(28)科斯、阿尔钦、诺斯：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海：上海三联书店，1994年，第379页。
(29)W.阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，周师铭等译，北京：商务印书馆，1983年，第542页。
(30)道格拉斯·C.诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海：上海三联书店，2003年，第54页。
(31)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第313页。
(32)吴思：《潜规则：中国历史中的真实游戏》，昆明：云南人民出版社，2001年，第2-3页。
(33)吴思：《潜规则：中国历史中的真实游戏》，昆明：云南人民出版社，2001年，第2-3页。
(34)乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2004年，第225页。
(35)王亚南：《中国官僚政治研究》，北京：中国社会科学出版社，1981年，第60-61页。