改革创新领导干部权力监督制约机制研究，本文主要内容关键词为：领导干部论文,改革创新论文,权力论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－3909（2011）05－0039－04
腐败问题说到底是公共权力滥用造成的必然结果，是公共权力失去有效监督制约的必然结果，而掌握公共权力的主体恰恰是各级领导干部。所以，改革创新监督机制，强化对领导干部权力的制约，防止各级领导干部滥用手中掌握的公共权力是反腐倡廉建设的关键之一。
一、当前对领导干部权力监督制约存在的突出问题及原因分析
1.横向来看，在同一个权力层次内部，对主要领导干部特别是“一把手”监督难的问题没有根本改变
从最近几年查处的大案要案中，我们可以清楚地看到，各级党委政府的主要领导干部特别是“一把手”犯罪率仍然居高不下。其中比较突出的是市委书记、市长，县委书记、县长出事的概率比较高。他们出问题主要集中在两个领域，一是干部的选拔任用，二是工程项目的建设。在干部选拔任用中，少数“一把手”滥用自己的干部初始提名权，玩弄程序，大肆卖官。在大型公共工程建设项目中，少数“一把手”利用自己的权威，使招投标程序流于形式，私下里却把工程承包给向自己行贿的开发公司。表面上我们的干部选拔任用制度、工程招投标制度以及法律都很健全，各种监督机构和相关监督制度也基本完备，但就是阻止不了主要领导干部在这些领域玩弄权术，损公自肥。出现这种情况的政治体制原因是，各级党委是地方上的领导核心，党委书记是地方上的“一把手”，地方党委领导着同级人大、政协、政府、司法机关、纪检监察部门；现行体制对各级“一把手”赋权太重，党委书记手中掌握着其他干部包括纪检监察干部和审计部门干部的前途命运；同级纪检监察机关有权监督而无权查处同级党委主要领导干部的违法违纪行为。在这种体制下，纪检监察部门、审计部门、政协人大对同级党委特别是“一把手”的监督就十分乏力，因此我们很少看到因同级纪检监察部门的监督行为而查处的同级党委政府主要领导人的腐败问题。
2.纵向来看，在党和国家权力系统内部，上级对下级的监督比较有力，下级对上级的监督则相对乏力，甚至无力
在反腐败的实践中我们经常看到，许多地方上的大案、要案、难案，在同一个层次上很难解决，甚至多年不能解决，只要上级纪检监察部门特别是中央纪委出面就能比较顺利地解决。我们设计的巡视制度就是一种上级对下级的监督制度，从实践效果看，它也是非常有力的，它为破解对地方党委政府主要领导人的监督难题提供了一种较为有效的思路。但是在现行体制下，下级对上级的监督就显得十分乏力。下级即使发现上级领导有问题，一般也不敢去进行监督，不敢指出上级的错误。当然也有个别下级干部越级举报上级领导的违法犯罪问题，但这种举报付出的代价往往是十分沉重的。很多举报人受到打击报复，有的甚至付出生命的代价。之所以出现这种情况，与我们国家的国家结构形式、领导体制、不同层次的权力配置有密切的关系。我国的国家结构形式是单一制，领导体制是一种自上而下的高压扩散型体制。我国的国家政权分为中央、省、市、县、乡五个层次。在党和国家权力系统内部，上级对下级有绝对的权威。上级党委政府不但在方针政策上领导下级党委政府，而且上级党委实质上还掌管着下级党委、政府、人大、政协各个机构领导班子成员的选拔任用和配备。也就是说，它掌管着下级干部的前途命运。在这种体制下，下级领导干部在上级领导面前就显得毕恭毕敬，甚至是战战兢兢，哪里还敢对上级领导进行监督。反过来上级对下级的监督就比较有力。
3.从社会监督的角度看，人民群众对领导干部的监督渠道比较窄，监督难度比较大
从法理上说，领导干部手中掌握着公共权力，这种公共权力理应为人民服务，受人民监督。但是在我们国家现行体制下，一般群众对党政领导干部的监督渠道比较窄，主要局限于信访和举报。群众通过信访举报的渠道反映干部问题，处理概率较低，处理速度也比较慢。这主要是因为我国的政务公开制度还不健全，领导干部的财产申报和公开制度也不完善，一般群众很难了解权力运作的真实情况，很难了解领导干部的真实财产状况，群众举报往往因而缺乏切实的证据。在许多腐败案件中，我们看到群众也有过举报，但是纪检监察机关处理起来比较难。在很多群体性事件中，我们看到这些地方的群众对当地的党委政府主要领导干部早就不满意，也多次上访反映问题，但就是不能纠正这些地方官员制定的错误政策，难以撼动这些领导干部的宝座。对人民群众不满意的官员，群众很难通过正常监督渠道施加自己的影响，表达自己的意见，这样群众心中的不满就会越积越严重，最后常常以群体性事件的形式爆发出来，给整个社会造成很大的危害。
二、多管齐下，进一步加强对领导干部权力的监督制约，防止权力滥用
纵观整个人类社会的历史，对公共权力有效的监督制约只有在民主的政治体制下才有可能真正变成现实。所以大力推进政治体制改革，建设社会主义民主政治，广泛推行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是约束领导干部权力、进一步遏制腐败的治本之策。这应该成为我们党和国家治理腐败的一个基本理念。
1.改革和完善专门监督机关的领导体制，增加监督主体的权威性，使权力得到更加有效的制约
纪检监察机关是我国最重要的专门监督机关，现在我们实行的是两个机构合署办公，一个机构两块牌子，以党的纪律检查机关为主。其中，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。1982年以来反腐败斗争的历史反复证明，这个领导体制是有缺陷的，主要表现在纪委对同级党委的监督乏力，特别是对同级党委书记的监督在很多情况下形同虚设。如何解决这一问题呢？长期以来我们党内和理论界存在争论，提出了各种设想，归纳起来主要有两个思路。第一种思路是党的纪律检查委员会与同级党委都是党的代表大会选出的机构，二者应是平等的，不存在谁领导谁的问题。党委是党的决策和执行机关，纪委是党的监督机关，二者应各司其职，纪委就是用来监督同级党委的。第二种思路是党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，中央以下各级纪委在上级纪委的垂直领导下工作。两种思路的本质都是提高纪委的权威，使它有能力监督同级党委。我们认为，在纪检机关领导体制改革方面，第一种思路即从中央到地方都实行纪委与同级党委平行运行，在实践中操作难度较大，容易在党内形成两个权力中心，甚至引起不必要的权力争斗和摩擦。第二种思路，中央纪委在中央委员会领导下工作，中央以下各级纪委垂直领导可行性比较强，它既能维护中央权威，保持全党的团结与统一，又能有效监督地方党委，可行性比较大。从调研情况来看，改革纪检机关领导体制、增强纪检机关的权威性也是广大纪检干部的一个普遍愿望。
2.进一步完善巡视制度，约束主要领导成员的用权行为
2003年底颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》正式把巡视制度作为党内监督的一项重要制度确定下来。几年来的实践证明，这项制度在党内监督中发挥了重要作用。一是能够初步解决党内监督中存在的盲区问题。党内监督存在的盲区问题是指对“一把手”监督的缺失和不到位问题。“一把手”权力过于集中，在拥有巨大权力的同时，受到的监督却很不够，在一些地方，同级纪委不敢监督、人民群众无法监督，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。从近些年查处的案件看，一些违纪违法的领导干部，包括人大、政协的领导，大多是在党政“一把手”位置上犯的案。案发前都是规避监督，而被查处后又追悔缺少监督或没能主动接受监督。实践证明建立巡视制度，在一定程度上解决了党内监督存在的盲区问题，能够使地方领导干部不犯或少犯错误。二是能够较好解决事前监督和事中监督的问题。我国目前的监督机制主要有党内纪检监督、人大监督、行政监督、法律监督、舆论监督等等，这些监督在党和国家生活中发挥着重要的作用，但大量的监督是事后监督，还比较缺乏事前和事中监督的手段。从巡视制度的工作内容、方式方法等特点看，主要就是对领导班子和领导干部进行事前和事中的监督。三是能够进一步促进其他党内监督制度的落实。巡视制度是自上而下的监督，它对其他党内监督制度有着明显的促进作用。一方面，在巡视内容上，被巡视地方领导班子、领导干部执行集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理等党内监督制度的情况，本身就属于巡视了解的内容；另一方面，通过开展巡视工作，促进被巡视单位进一步做好党内监督制度的落实。如民主生活会制度，很多同志觉得没有抓手，会上谈学习体会多，谈理论认识多，谈具体事情多，但一涉及个人问题、党和人民群众关心的问题，人们往往避而不谈。巡视反馈则能有效提高民主生活会的质量，巡视组针对巡视反馈意见，要求被巡视的单位召开专门的民主生活会，每个同志都要针对巡视组提出的意见进行批评与自我批评，这样民主生活会的质量就会有所提高。
3.贯彻落实四项监督制度，规范党委书记和各单位“一把手”的用人权
长期以来，各级地方党委书记和行政事业单位的“一把手”有很大的用人权，提拔谁、重用谁，有时全凭主要领导一句话。这几年虽然经过干部人事制度改革，用人的随意性有所减少，但是一些单位仍然是扎扎实实走过场、认认真真搞形式，最后结果仍然是按“一把手”的个人意志行事。这种情况助长了干部选拔任用中的不正之风和腐败现象，严重挫伤了广大干部的工作积极性。规范“一把手”用人权的关键是加强监督。经过几年的起草修改，2010年3月，中共中央办公厅颁布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，中央组织部同步印发了《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》。颁布实施这四项干部选拔任用工作监督制度，就是要以更加严格的制度监督选人用人行为、约束选人用人权力，坚决同用人上的不正之风进行斗争，为进一步营造风清气正的选人用人环境，提高选人用人公信度提供制度保障。这四项监督制度相互衔接配套，初步构成事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选拔任用工作监督体系，使选人用人的重要方面、关键环节都纳入监督范围，都置于严格的监督之下。特别值得注意的是，四项制度进一步强化了对各级党委（党组）“一把手”及各级组织人事部门的监督，突出了监督重点，抓住了关键环节，必将增强监督效力。同时四项制度改进了监督视角，完善了监督方法，不仅看干部选拔任用的过程，而且更注重看干部群众对本地区、本单位选人用人满意度高低这个结果，这对于有效地解决选人用人“表面走程序、背后搞不正之风”的问题，必将起到积极作用。
4.建立官员家庭财产申报制度，让官员财产置于人民群众的监督之下
官员家庭财产申报制度，是对官员家庭财产申报、登记、公布的制度，是科学反腐制度体系的重要内容，它不仅包括对官员本人的财产申报，还包括官员的配偶、子女等直系亲属的财产申报。世界上已有近百个国家推行了这一制度，它已成为世界各国共同的反腐利器。中国也有相应的官员财产申报制度，如1995年发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、2001年发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》、2006年发布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》、2010年7月发布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。这些制度有一个共同特点，就是领导干部财产申报只在内部进行，不对社会公开，这样社会公众就无法了解官员财产申报的具体内容，难以形成有效的监督。目前，我国少数地方正在进行官员财产申报的试点。如2009年1月起，浙江慈溪市在全国率先施行“廉情公示”，向社会晒官员的资产家底。到2009年1月中旬，慈溪700名副局、科级以上的市管干部完成廉政情况公示。公示内容涉及官员的房产、汽车等财产，官员廉洁自律和廉洁从政情况，配偶和子女工作、求学、名下房产等情况共24项。2009年2月17日，新疆阿勒泰地区首次公开1054名领导干部财产申报情况，其中包括现任正、副县级干部，即阿勒泰地区管辖的六县一市四套班子、喀纳斯景区管委会及地直机关县（处）级干部，退休3年以内的正、副县级干部，还有在公安、工商、税务、交通、城建等部门掌有实权的科级干部。2009年9月21日起，湖南浏阳拟提职的75名领导干部在浏阳党风廉政网上公布他们的年收入、房产、投资、车辆等所有财产。这些地方尝试的效果是比较好的，需要不断完善，然后在全国逐步推广。建立有效的财产申报公示制度，将领导干部的家庭财产置于人民群众和国家法律制度的监督之下，使其非法所得无处藏身，就会使腐败分子难以为所欲为，从而能够有效地规范干部用权行为，遏制腐败现象的发生。
5.充分发挥网络的舆论监督作用，形成对腐败现象的强大舆论压力
舆论监督是社会监督体系的重要组成部分，是现代社会权力制衡和反腐败斗争的重要手段之一。而建立在互联网基础上的舆论监督又有很大的特殊性，它具有广泛性、群众性、及时性、透明性等特点，它的舆论监督作用大于其他媒体。就网民群体而言，在网络世界里有较大的言论自由，话语权相对独立，信息传递速度较快。数以亿计的网民可以通过发帖、发表评论文章、网络举报等形式提供反腐线索、揭露腐败现象、抨击腐败行为、鞭挞社会丑恶，形成强大的网络舆论力量，给有腐败行为的官员以巨大的压力。这几年中国互联网的舆论监督威力日益凸显，一些大案要案在网上广泛报道，对当事人形成巨大压力，对案件的处理者也有一定程度制约。网民自觉参与的网络舆论监督甚至能够配合司法部门挖出一些腐败分子，如在全国有广泛影响的周九耕案等。现在网络监督已经对官员的用权行为形成有效的制约，我们要做的工作是加快新闻监督立法，使新闻舆论监督特别是互联网的舆论监督在法律框架内规范有序地进行。
6.改进民主评议的方式方法，让群众真正有效地监督领导干部和政府机关
人民群众对领导干部和政府机关的民主评议是权力监督的一种有效形式。这种方式多年来许多地方也在运用，但是很多地方工作做的不实，有走过场之嫌，效果也不明显。近几年山东省泰安市泰山区创新民主评议方式，监督约束政府，端正政风行风，取得了较好的社会效果。他们主要是紧紧抓住以下几个环节。
一是组织高素质的评议主体。他们建立了一支素质好、能力强、多层次、有代表性的监督评议队伍。在党代表、人大代表、政协委员、民主党派成员、行风建设监督员和纪检监察干部中，聘请了64名“政风行风评议员”，聘请41家企业、68个社区居委会为“政风行风监督评议岗”，另外有一个代表工人、农民等社会各界的4000余人的群众义务监督员队伍。并明确评议员和监督评议岗的职责。要求评议员以明察暗访的方式，对行政执法部门和行业窗口单位及其工作人员随时进行监督评议。
二是创新评议方式。目前他们采用的评议方式主要有面对面评议、暗访评议、社区评议、综合测评、电视访谈等。其中特别值得一提的是面对面评议。这种评议是群众面对面直接对部门负责人提出质询、投诉反映问题，由部门负责人直接回答的一种形式。2008年实行电视录播，2009年实行电视现场直播。具体做法是借助于网络调查、群众问卷和投诉情况三种途径，广泛征求群众意见，根据得票情况产生面对面参评部门。2009年产生包括区工商分局、质监分局、安监局、交通局、行政执法分局、教育局等21个被评部门。参加评议的代表共350人。评议问题采取现场直接提问、现场书写问题提问、播放工作人员会前从群众中采集到的录音提问三种方式，部门负责人要当场回答（由于书面提出问题较多，现场未及时回答的问题，区纠风办将责成相关部门作出书面答复）。同时对面对面评议进行实况录播或现场直播。通过播放，广大群众对泰山区民主评议工作动真的、搞实的反响强烈，调动了群众参与民主监督的积极性。同时被评议部门都希望自己部门能够零投诉、零质疑，极大地调动了部门强化管理、服务的积极性。据泰山区的同志讲，这种电视直播的面对面评议方式在全国也是一个重大创新，具有推广价值。
三是强化评议结果运用。区纠风办定期对评议情况进行汇总分析，督促有关部门对评议中群众反映的问题进行整改。对民主评议政风行风活动中评议得分位居前10名的部门和单位由区委、区政府授予“政风行风建设先进单位”称号，分别给其主要负责人记三等功并给予物质奖励；对后4名单位的主要负责人进行诫勉谈话；对最后1名实行“一票否决”，取消该部门、单位及其主要负责人和相关负责人当年度区内一切评优选先资格。
可以看出，泰山区的民主评议工作规范、科学、扎实、认真。这样的民主评议对纠正部门行业不正之风，对规范行政机关和领导干部的行政用权行为都起到了重要作用。这实质上是公民权利对行政权力的一种有效监督制约，是社会监督的好形式，是社会主义民主政治的一个重要实现途径，其经验值得其他地方学习借鉴。