建立起危机时期政府对经济的财政调节机制，本文主要内容关键词为：建立起论文,时期论文,机制论文,危机论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
这次“非典”疫情给政府的危机管理机制带来了巨大的挑战。正当政府已经建立起一整套应付公共卫生突发事件的危机管理制度，SARS疫情逐渐得到控制的时候，“非典”带给我国经济发展的影响开始显现，引起政府、学者及企业界人士的广泛关注。
“非典”使我国旅游、交通、餐饮、商贸等众多行业遭遇前所未有的“寒流“侵袭。外贸出口走低，招商引资面临变数，经贸活动基本停止；旅游收入大幅度下降，宾馆客房80%闲置，餐馆、酒店客流不及平时的三分之一。如果“非典”疫情不能在短期内得到有效控制，不少企业的资金链就会断裂，破产倒闭将会大量出现；企业破产倒闭，工人遭解雇产生波及效应，又会影响到上下游企业的生存状况，从而导致企业破产的连锁反应；银行不仅信贷业务会迅速减少，失去利润增长点，而且资金回笼也会出现问题，银行的不良贷款迅速增加，其结果是整个社会面临高度的金融风险。
“非典”时期，受影响最大的是中小企业。目前，大量的小餐馆、小旅行社、理发店、装修队、小商店等已经停业或半停业。由于中小企业资金较少，抗风险能力差，一旦资金链断裂，其自有资金很快耗费完毕。而大批中小企业一旦陷入危机，对中国经济产生的打击将是致命的。由于我国中小企业占全部企业数的95%以上，每年提供城镇75%的就业机会，创造全国工业总产值的60%和税利的40%，因此，大批中小企业的倒闭，首先会使大批中小企业退出，严重影响我国中小企业的发展壮大；其次，大批劳动力下岗，将加重我国城市就业问题。
上述问题给政府提出了一个新的课题，即建立起危机时期政府管理和调节经济机制。事实上，社会经济发展中的不确定性永远存在，如石油危机、战争危机、财政金融危机、自然灾害及重大传染疾病等。每次，重大危机事件的爆发都会给社会经济发展带来直接或间接的影响。因此我国政府应借“非典”之机，全面建立起危机时期对经济的财政调节机制，减小和缓和危机给社会和经济发展带来的不利影响。
一、建立起财政的自发调节机制
当一国或地区面对突如其来的危机时，公共财政首先承担起危机管理的财力保障功能。危机的反应、处理系统的运作，人员的培训及技术的投入，物资准备的建立和调度等，需要庞大的开支，是单位和个人无法满足的公共需要。此时，只有通过投入和增加政府公共财政支出，提供公共产品，才能满足解决危机这一社会公共需求。同时，政府支出的增加，能够弥补由于其他支出减少导致的国民收入下降，实现均衡国民收入。
根据简单的凯恩斯理论，在一国的收入循环流中，如果撤出等于注入以及国民收入等于在本国产品上总支出，即W=J和Y=E，就实现了均衡国民收入。其中，W为撤出量，即净储蓄S，净税收T和进口支出M；J为注入量，即投资I，本国经济中的政府支出G和国外用于本国出口品的支出X；Y为国民收入，E为本国产品的国民支出。
图1表明，政府支出G只是三种注入项之一，税收只是三种撤出项之一。如果其他注入或撤出改变了，就会影响要实现任何既定国民收入水平所需要的政府财政支出或税收水平。
图1 简化的收入循环流模型
“非典”时期，由于许多第三产业的中小企业亏损或停业，导致投资I下降，同时出口X减少，如果这种注入量减少为P，那么即使政府增加了支出规模，但是要使国民收入增加，政府支出就必须多于P。因此，当前我国政府不仅要扩大财政支出用于“非典”防治，同时要扩大财政支出用于企业救助，另外再配合适当的减税政策。只有这样，才能保证我国既定的经济增长目标得以实现。
随着财政支出的增加，我国政府的财政赤字额度将会进一步增加，但它不能完全代表政府的本意。因为财政赤字规模取决于当前的经济状态。如果经济处于繁荣时期，企业、个人的收入较高，则税收收入较高。失业较低，失业救济金的支出较少，二者综合效应使得政府部门赤字减少或出现盈余。相反，如果经济处于不景气状态，税收收入较低，而政府用于失业救济方面的支出较多，因此，财政赤字就会较高，这种关系可通过下图反映出来。
图2 国民收入与财政赤字或盈余
图2表明，政府部门的财政平衡，只出现在
上。低于这个水平，就会有财政赤字；高于这个水平，就会有财政盈余。收入水平越偏离，赤字或盈余就越大。
图2还表明，财政盈余或赤字的规模，将随国民收入水平的变化而自动变化。其效果将是降低国民收入的波动程度，而无需政府有意识地采取任何措施。这种随着国民收入增加而增加税收收入，降低失业救济金支出；随着国民收入减少而减少税收收入，增加失业救济金支出的财政自发调节机制，被称作自动稳定器。理论上讲，这些内在稳定器可以抑制经济周期波动。危机时期，由于重大事件的影响，造成国民收入波动，自动稳定器就会发挥作用，进行自发调节。
第一，通过税收机制实现自发调节。由于危机事件的影响，企业销售收入大幅度下降，流转税收收入自动减少；同时，通过累进所得税制的安排，所得额迅速下降的企业、个人，自动适用更低档次的应税税率，从而减少所得税的上交。税收的减少，把更多的收入留给企业和个人，增强企业的投资能力和消费者的消费需求，通过减少撤出和延缓注入下降的速度，抑制财政乘数作用，避免经济更大的波动。
第二，通过失业救济金制度实现自动调节。危机时期，失业人数大幅度增加，政府的失业救济支出将自动增加。当一国政府的失业救济制度非常健全和完善时，这种调节会自发实现由于政府支出的增加，一定程度上减缓了由于其他注入量下降造成的波动，减小财政乘数作用。
目前，我国绝大多数企业适用的所得税税率为比例税率，许多企业的税收不会随所得下降而大幅下降，税收的自动调节作用是有限的。同时，我国的失业救济制度还不完善，救济范围有限，救济标准不高。危机来临时，大批失业人员无法通过正常渠道领取救济金。这表明我国失业救济金制度的自发调节路径受阻。为此，我国政府在今后推进构建公共财政框架制度改革的同时，应尽快完善和建立起我国财政的自发调节机制，以抑制危机造成的波动，把经济损失降到最小。
二、建立起财政税收的优惠补偿机制
自动稳定器不能防止波动，只能减轻波动的程度。如果经济属于根本性失衡，或者其他注入和撤出发生巨大波动，政府可选择改变政府支出或税率水平，即相机抉择财政政策。但是，财政支出的大幅度调整只能随预算编制一年进行一次，而税率的调整则涉及修改税法，需要更长的时间。只有当危机事件的影响很大，涉及面很广，持续时间较长时，适合采取相机抉择财政政策。而“非典”类事件，由于其影响面较小，持续时间不确定，但来势很急，短期内引起部分行业、企业、个人的收入急剧下降，依靠相机抉择财政政策不能随时随地地及时解决问题。因此，政府应建立起以下财政调节机制。
1.编制政府预算时留有足够的余地。为了能够迅速对经济状况的变化做出反应，理论上讲政府有必要在一年中编制多个预算，即根据特殊情况需要，编制追加的“小预算”，但是在实际操作中不可行。因此，最可行的办法就是在编制预算时留有足够的后备。我国政府在预算编制中一向强调后备的重要性，但由于财力紧张，每年能够留出的后备非常有限，对于应付“非典”类危机，往往捉襟见肘。“非典”防治以来，我国政府先后拿出35亿元资金构筑急救防疫体系；已经拿出43亿元用于农村防治“非典”；再加上其他一些投入，截止目前为止，中国各级财政已经安排“非典”防治资金近一百亿元。可见，我国中央财政的调动能力有限，如果再直接调动财力救助一些受影响严重的行业及中小企业，恐怕已经力不从“资”。
2.出台优惠的税费政策。由于税收的严肃性，临时调整正税税率是不可行的，需要修改税法。而税收的减免以其灵活性正好弥补这一不足。税费减免和缓交等优惠政策，对于缓解“非典”危机影响是有效的，而且能够保证及时出台。经国务院批准，财政部、国家税务总局已经对疫情地区、部分困难行业在2003年5月1日至9月30日期间实行了税费优惠措施。
3.发放政府贴息贷款或过渡性贷款。“非典”时，许多受影响严重的行业和企业，没有营业收入来源，也无从产生利润，营业税、所得税自然停征。因此，减免税等优惠政策也就没有任何意义。现实可行的做法是给困难企业提供一笔财政贴息贷款，用于企业应付日常开销，维持正常周转。目前政府已经给中国民航和旅游企业贴息1亿元，预计给这些企业带来近50亿元的资金流量。笔者认为，政府应进一步扩大救助企业的范围，尤其是中小企业。尽快对受影响中小企业发放过渡性贷款。
4.扩大失业救助的范围。一是扩大失业救济金的发放范围。由于我国失业救济制度不健全，不能随失业人口的增加而及时扩大支出范围。因此，借“非典”之机，政府需重新调整制度安排，把应该纳入而没有纳入到救济范围的人群界定进来。二是运用多种方式救助失业下岗人员。如开发新的就业岗位；免费职业介绍和培训；发放再就业补助金及再就业担保贷款等。目前，有关部门已经开始行动，对因疫情而停业、歇业的用工单位，可比照城市居民最低生活保障标准和办法，给民工发放生活补助；由于疫情导致部分企业职工和个体经营者收入低于当地最低生活保障线的情况，各级政府要及时给予归入“低保”，实施救助。上述措施的安排，将直接扩大失业救助的范围，增加政府失业救济金支出。
5.发行特别公债。当危机来临时，为了弥补财政资金不足，发行有针对性的特别公债是很正常的。但是，此项调节政策的出台，应该综合考虑。如果政府在年度预算中安排的赤字规模较小或有盈余，那么临时发行公债筹资是可行的，也是必要的。但是，如果政府在年初已经安排了较大的赤字规模，甚至是已经连续几年执行扩张性的财政政策，就应该慎重选择。政府一定要权衡利弊，充分估计财政面临的风险。
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