农民利益、耕地保护与土地征收制度改革，本文主要内容关键词为：耕地论文,制度改革论文,利益论文,土地论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1671-7465(2012)04-0001-05
现代化的过程，也是工商业发展和城市扩张的过程。城市化必然要占用土地，农业用地转变为工商业用地，耕地被征收为城市建设用地，这是一个必然的结果。
当前土地征收话语中，一种是耕地保护的话语。中国人多地少，谁来养活中国的问题不是假问题。尤其考虑到随着经济发展，人口增多，生活由温饱向小康转变，中国人的饮食结构由吃饱到吃好，由素食为主到消费更多肉蛋奶，人均消费粮食需求会进一步提高，中国能否生产出足够的粮食，将成为事关国家安全和中国人民基本需求能否满足的大问题。离开足够的耕地，养活中国就是一个不可能完成的任务。因此，中央提出实行最严格的耕地保护政策，要保持18亿亩耕地的红线。为此，中央采取了两条措施：一是对土地用途进行严格管制，耕地非农使用必须经由国土部门批准，且中央每年根据经济社会发展的需要向各省市自治区下达建设占用耕地计划；二是根据《土地管理法》，对建设占用耕地，需“占补平衡、先补后占”，即必须补充相应的新增耕地，从而保证耕地总量不减少。
中央对土地用途实行管制和要求“占补平衡”以保证耕地不减少，并按年度下达建设占用耕地计划，从而防止滥占耕地现象发生，是完全正确的。土地是不可再生资源，城市建设占用耕地往往很难复垦，这个意义上讲，占用一亩耕地就永久地减少了一亩耕地。而经济发展和城市建设又必须要占用耕地，在占用耕地和发展经济上，就应有一个大致的平衡，即每年新增建设占地应与经济发展规模相适应，要保持相对偏紧的建设用地供给，从而使城市保持合理的(偏紧的)经济密度，而不能允许滥占耕地。正因为中央从严格的保护耕地立场出发，保持偏紧的建设占用耕地计划的供给，而使地方政府有着强烈的增加建设用地需求。地方政府如何突破中央政策的限制，成为观察当前中国土地制度的一个重要视角。
当前土地征收话语中的第二种话语是保护农民的土地权益，保护农民利益。征地就一定要占用耕地。按当前中国土地制度安排，除国有农场以外，农业用地的所有者是村社集体，农民拥有农地的承包经营权。农村土地除农地以外，还有农村建设用地，比如乡镇企业占用土地。农民宅基地和农村公共设施占用土地等。城市建设用地则属于国有土地。经过国家征收，集体的农村土地变成国有的城市建设用地。
征收土地，就是将农民具有承包经营权的村社集体土地经过征收变成国有城市建设用地。征收农民世世代代所依托生存的土地，不仅仅改变了农民的谋生手段，而且改变了农民的生活方式，因此，必须给失地农民以补偿，必须保护失地农民的利益。
问题是如何衡量失地农民的利益。有五种衡量失地农民利益的方式：
一是依据农民从事农业生产所获收益来给予补偿，当前土地征收制度即是如此规定。
二是依据失地农民维持基本的体面生活所需收入来制定补偿标准。在当前土地征收制度中，各地实际执行中都或多或少考虑到了这个标准(如相关文件规定，生活水平不降低、长远生计有保障，等等)。
三是让农民可以从征收土地中分享收益，比如将征收土地的10%返还农民用于建设，让农民获取建设用地的收益。
四是以土地被征收后的市场价格来衡量农民土地收益。
五是让农民与政府谈判，尊重农民意愿，不强征地，自由协商。将土地征收变成市场行为，这是当前媒体舆论的主流导向。在地方政府的实际操作中，也有越来越多的考虑。这种谈判，因为土地位置不可移动，就使谈判无法形成均衡，从而可能出现钉子户。坐地要价可能导致征地无法进行。
从保护耕地的立场出发，当前学界、媒体甚至政策部门，尤其是国土资源部门认为，城市建设用地和农村建设用地均非耕地，既然都不是耕地，若能在农村建设用地的减少和城市建设用地的增加之间挂钩，即城乡建设用地增减挂钩，则一方面可以极大地缓解地方政府强烈的增加建设用地指标的需求，另一方面又盘活了农村建设用地的资本存量，且最为重要的是这个过程中没有减少耕地。农村最为主要的建设用地是宅基地。伴随农村人口城市化的进程，越来越多的农村人口移居城市，农村宅基地被废弃。过去农民建房占地面积往往比较大，若可以通过拆村并居，让农民集中居住，从而腾出部分宅基地，将腾出的宅基地复垦，可以新增耕地。城乡建设用地增减挂钩就是要将此新增耕地面积换作城市建设占用耕地指标。拆村并居腾出宅基地置换出的宝贵城市建设用地指标，具有远高于农村建设用地的价值。因此，为了获得城市新增建设用地指标，地方政府有着极强的拆村并居的动力和积极性。
拆村并居、迁村腾地，对于农民来讲，好坏各半。好处是，政府推动拆村并居，往往会给农民以补偿，最典型的是依腾出宅基地数量给予定额补偿，比如每亩宅基地补5万—10万元。目前成都市每腾出一亩宅基地可以获得30多万元的补偿。甚至政府帮农民建楼，农民只出较少的钱就可以搬到楼房去住。只出很少钱，却极大地改善了住房条件，农民当然满意。因此，很多地方农民都盼着拆村并居。坏处是，拆村并居迁村腾地，尤其是将若干小村并为一个大村，使农民的住处离耕地过远，种田不方便且往往无法再搞田园经济。重要的是，农民集中上楼，导致农业生产不便。有些地方政府一方面积极要求农民迁村腾地，一方面却只给农民很少的补偿，完全不考虑农民上楼对其生产生活的不便，因此引起农民的不满。有些省区如山东、安徽、江苏的拆村并居搞成运动，严重损害了农民利益。从保护农民利益出发，应该严格限制拆村并居和迁村腾地。即使要做，也必须尊重农民的意愿，将选择权留给农民。
但更重要的是，一旦拆村并居，如何分配利益，就是一个很大的难题。即使村民都同意拆村并居且可以从中获益，但这种获益在不同村民中却是不平衡的，因此会在拆村并居过程中出现矛盾、对抗、上访。有农民声称自己利益受损了，但其实所有农民都从中获利，只是获利多少有差异。这个时候单纯讲尊重农民意愿和保护农民利益，多少显得有些古怪。
从城乡建设用地增减挂钩来看，出问题主要是出在保护农民利益上及平衡农民利益上。似乎保护和平衡农民利益问题解决了，拆村并居和迁村腾地就不再有问题。但实际上，保护和平衡农民利益其实并非根本问题，且当前中国绝大多数农村的农民是欢迎拆村并居和迁村腾地的，他们翘首以盼呐。问题出在哪里？问题出在拆村并居和迁村腾地，无论是在保护耕地还是控制城市建设规模上，都没有做好。
从保护耕地上看，将宅基地腾出来复垦为耕地，然后置换为城市建设占用耕地指标，表面看起来耕地面积没有减少，但这两者却有着本质差异，即城市建设占用土地是永久占用不再可以复垦的耕地，是一旦减少了就不可以再生的耕地，而农村宅基地则是很容易复垦的土地。两者置换的结果就是，我们将原本可以很容易复垦的农村建设用地(潜在耕地)变成了永久不可再生的城市建设用地。这违反了中国采取全世界最严格耕地保护政策的国策，这对中国未来的粮食安全是一个隐患。
再从控制建设用地规模来看，国家每年下达城市建设占用耕地计划，是根据当年经济发展所需要占用耕地总量测算的，是有总量控制和一定科学依据的，是希望通过总量控制来保护偏紧的建设用地供给，从而防止滥占耕地，保护建设用地上一定的经济密度。否则容易出现滥占多占耕地的圈地运动。正是总量控制，才能从根本上保证中国既有经济发展、城市扩张，又尽可能保护好耕地。现在地方政府积极推动全面扩大城乡建设用地增减挂钩，从而极大地增加了国家年度城市建设占用耕地规模，改变了国家偏紧的建设用地供给状况并因此使建设用地在使用中难以达到合理经济密度。在现实中就是全国各地普遍出现的滥占耕地和大量圈地问题。
从保持现有耕地规模来讲，按照《土地管理法》，地方政府征收耕地必须先补充同等数量的耕地，这样也就已经保证了耕地未减，此即“占补平衡”。“增减挂钩”与“占补平衡”的差异在哪里？差异在于，“占补平衡”是以国家下达年度用地计划为限的，而“增减挂钩”则可以在国家下达年度用地计划以外新增建设用地。地方政府有推动农民拆房子上楼积极性的原因，就是为了获得更多用地指标。
换句话说，当前全国各地有着极高积极性推动的拆村并居、迁地腾村，其实就是为了突破国家下达年度占用耕地计划。为了达到这一目的，地方政府从保护耕地的角度立论，有意混淆两类不同性质的建设用地(复垦的宅基地和不可复垦的城市建设用地)，打着盘活集体土地资产的旗号，不惜将农民住房拆旧建新，不惜农民上楼种田不方便，不惜付出高额的拆楼代价，而来拿到用地指标，以突破国家计划的限制。
与其如此，为什么不由国家直接扩大全国各地建设用地指标，而非得去折腾农民、折腾村庄、折腾宅基地，非得去发明所谓盘活农村生产存量的话语，借城乡统筹的口号来做文章呢？
如果国家要控制年度建设用地指标的话，则以城乡建设用地增减挂钩作招牌的突破国家政策规定的地方政府行为就应当禁止，这与保护农民利益无关，而与保持城市合理经济密度及实行最严格耕地保护的国策有关。
我们从尊重农民意愿和保护农民利益角度去反对“增减挂钩”所导致的拆村并居和农民上楼，至少是没有抓到当前农村政策的痒处。
当前在土地制度方面，因为城市建设用地价格不断攀升，而引起了各种关于土地的虚幻想象。周其仁说“农民自用的建设用地一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富”[1]，是这种虚妄想象的典型。正是在周其仁式的虚妄想象基础上，全国各地都有大办农村土地产权交易所，以将农村宅基地换作城市建设用地的积极性。这种以突破国家政策为目的，以折腾农民为手段的积极性越高，则对保护耕地和解决“三农”问题上的破坏就会越大。再说一遍，既然各地非得通过折腾农民来突破国家建设用地指标，国家为何不扩大各地建设用地指标？其原因是保持偏紧的建设用地供给，有助于保持城市合理的经济密度从而有利于节约耕地；或者说，国家控制建设用地规模是合理的，有道理的。既然如此，当然就不应允许各地用土地产权交易所一类形式来突破政策，地方硬性去做，就是违反政策的，就不应被允许。土地产权交易所当然也就不是制度创新。
当前有众多周其仁式的经济学家说，农民是捧着金饭碗讨饭吃，意指农民有那么多多余宅基地，完全可以作为资产盘活，最基本的办法是通过城乡建设用地置换城市建设用地，从而分享城市建设用地的巨额增值收益。但这事情很奇怪，因为农民宅基地作为农村建设用地，即使复垦为耕地，可以置换城市建设用地，也只是置换城市建设用地指标，而不可能变成了建设用地本身，因此其增值收益是因其作为城市建设用地指标的扩大。
这个意义就是，城市建设用地指标本身是值钱的，通过折腾农民的宅基地置换出来的城市建设用地指标本身有高价。既然如此，为什么不由中央直接增加建设用地指标来获取这笔财富？且这个时候还不用去折腾农民？其实，问题的要害恰在于，正是中央控制建设用地规模，保持偏紧的建设用地供给，才形成了建设用地指标的稀缺和值钱。中央若放开建设用地管理，建设用地指标就毫无意义，折腾农民宅基地以换取建设用地就十分可笑了。
不理解土地用途管制及保持偏紧的城市建设用地供给，从而造成建设用地相对稀缺是产生用地指标本身价值的关键，却极力在突破中央政策上做文章，还认为这是制度创新，这就实在是太荒唐了。
并非农地一经非农使用就自动产生价值。由农地变成建设用地所产生的级差收益，源自工商业发展的需要而非土地原生。没有繁荣的工商业的发展，土地价值也就是其农用价值。这个意义上，以为土地只要一经工商业使用就会产生惊人财富的观点是错误的。
当前城市建设用地的级差收益主要来自两个方面：一是土地的位置，二是国家保持偏紧建设用地供给的政策。前者与土地位置不可移动的自然属性有关，属于级差地租的一部分；后者则只与土地用途管制政策有关，属于建设用地的政策属性。土地的自然属性是不可以改变的，而其政策属性则是可以改变的。因为土地用途管制而产生的建设用地稀缺(偏紧供给)所产生的土地级差收益，是完全不同于土地位置不可移动所形成的级差收益。本质上讲，土地政策属性所产生级差收益是社会财富的再分配而非社会财富的生产；或者说是财富分配问题而非财富创造问题。试图通过城乡建设用地指标交易来突破土地政策从而创造财富的想法是荒唐的。
若我们只在分配领域做文章，根本不考虑生产领域，只想着做土地利益分配的文章，而不考虑土地的生产功能，我们就会陷入困境。
中国现在和将来都不是因为土地多少来决定贫困与富裕、发达与不发达，而是反过来，是因为经济发达程度、工商业发展程度、城市发展程度及归根结底的生产发展程度，决定了城市建设用地的规模及其价值，建设用地的价值是附着于经济发展之上的。
以为将农民宅基地盘活就是钱的观点值得商榷。农民宅基地闲在那里是潜在耕地，在需要时可随时复垦，指望通过建立农村土地产权交易所来盘活所谓农村土地资产的想法，不仅幼稚，理论上无据，而且实践上严重有害。这种想法是不理解建设用地规模管理、城市合理经济密度与耕地保护的关系，不理解潜在耕地(宅基地)与不可复垦的城市建设用地的异同，不理解土地用途管制是产生建设用地级差收益的一个关键，也不理解建设用地收益来自工商业发展而非土地原生的道理。这些想法及做法，都是本末倒置的，倒果为因的。
回到前面关于城市建设征收农民土地时保护农民利益的讨论。国家征收了农民的土地当然应该给农民补偿，如何补偿农民却众说不一。
决定给农民补偿多少的，有两个极端标准：一是参照农民种地收益；二是参照城市建设用地的市场价值。前者将土地仅仅当作农民的生产资料，农民是一个职业；后者则将农民作为土地及其收益的完全所有者。前者显然对农民不利，虽然目前土地征收补偿一般是以前者作为主要参考基准，但现在正在大幅提高补偿；后者是将农民作为土地的绝对所有者，在现代社会，这是不可能的，因为农民只有土地的承包经营权，农地所有权为村社集体，且农地只能用于农业生产，凡征收为建设用地，均应在国家征地计划内且征收土地的性质改变为国有，国家垄断城市建设用地市场，而且对土地用途管制是世界通则。
因为土地位置不可移动，特定位置的土地，被征收为建设用地时，可以因为三个方面原因而产生巨额级差收益。一是国家对土地用途的管制及偏紧的建设用地供给计划，使建设用地且有一定程度的稀缺性，从而产生了级差收益；二是特定位置所产生的级差收益；三是位置不可移动性所可能具有的超级要价能力。无论如何，因为建设用地的国家垄断而使以上建设用地的主要收益变成了国家收入的一部分(主要是地方政府的土地财政)，从而使地方政府具有了较大的通过土地来获取经济发展剩余的能力，正是因此而使国家有能力建设良好的城市基础设施，有能力为全国农民提供财政补贴，等等。
而土地被征收的农民，一定是要在以上两极区间争取更大的利益。农民会不断地增加他们土地利益博弈能力。无论给农民多少土地补偿，只要不到高限，他们总有更大的要求补偿的愿望。这个意义上，失地农民要求更多的土地利益补偿是正常情况。这种博弈不会因为提高了政府给农民的土地补偿就会消失(甚至不会弱化)。
但这并不就意味着失地农民的利益就没有被保护；相反，在补偿一定的情况下，农民是愿意失地的。尤其是广大的占中国农民90%以上的普通农业型地区的农民，他们实在是太愿意自己的耕地被征收以获征地补偿从而让土地利益变现的了；或者说，农业型地区农民是太羡慕城郊和沿海发达地区农民土地被征收的了。他们盼拆迁、盼土地征收，可惜没有这样的机会。中国只有少数农地有被征收的机会。
关键是征收土地收益的性质及如何分配。征收土地的收益来自三个方面：
第一是工商业发展；
第二是国家对土地用途管制及偏紧的土地供给；
第三是与第二有关的最严格的耕地保护政策。
因此，征收土地收益的分配应至少在以下三个方面有所表现：
第一，建设城市基础设施，促进工商业发展；
第二，发展高科技战略产业，实现产业升级；
第三，给从事农业生产的农民以补贴。
简单地说，被征收土地的收益显然不应该全归失地农民。保护失地农民的利益并非就是让失地农民有绝对的站在特定位置上的土地收益权。
目前媒体和学者不关心也不研究征收土地(城市建设用地)收益的性质，而只愿意在保护农民利益的抽象口号下面，站据道德制高点说大话、空话、套话。其结果可能是，被保护的农民利益已经大到占有了中国几乎所有经济发展剩余，从而在中国人为形成一个庞大的土地食利阶层，而真正为中国粮食安全做了巨大贡献的、在耕地保护政策下面不允许土地非农使用的全国90%的农民，却寸利未得。
标签：耕地保护论文; 农民论文; 建设用地论文; 宅基地论文; 中国土地制度论文; 农村建设用地论文; 农村宅基地新政策论文; 耕地红线论文; 土地政策论文; 三农论文; 用地性质论文; 国家经济论文; 农村论文; 经济学论文;