统筹城乡发展 促进农民增收，本文主要内容关键词为：农民增收论文,城乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告明确提出，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。这是我党深刻总结几十年来在处理城乡关系问题上的实践经验而提出的一项大思路、大举措，是解决城乡发展问题的一个重大创新。按照这一思路研究和解决我国发展问题，应把城市和农村紧密地联系起来，综合考虑城乡之间的均衡、协调发展。
一、城乡统筹：我国经济发展的客观趋势
（一）城乡统筹的内涵
城乡统筹是指建立一种城乡协调互助的政策机制，一方面使城市和农村能达成共同的目标利益，并且尽可能公平地分享这个利益，另一方面能够使这些做法本身具有可持续的合法保证和有效规范。[1]（P295）城乡统筹发展，是处理城乡发展和城乡关系的一种指导思想。
城乡统筹的内容包括以下几个方面：
1、目标统一。指城市发展与农村发展的目标要同城乡协调发展总目标相协同。共同富裕要成为发展的目的，而发展要成为共同富裕的保证。
2、结构合理。指城市与农村在发展过程中，要注重产业结构、生产力布局、基础设施建设、劳动力就业和社会保障、生态环境、体制与政策的互相适应。应根据城乡优势互补原则，从城乡两个层次统一考虑产业结构和地域结构，形成既有分工又有联系的城乡地域分工和经济体系，逐步打破城乡分割和分治的局面，最终在社会组成上达到整体优化，平稳、协调地推进工业化进程，实现社会繁荣。
3、协调互助。指城市和农村在各自的发展过程中，要充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，鼓励城市和农村生产要素进行对流，引导城市高素质人才、资本、技术进入农村，使城市与农村的自然、社会、人力等资源在更大范围内、更高层次上实现融合，最终实现城市和农村的优势互补、互相促进、协调发展。
（二）城乡统筹：我国经济发展的必然趋势
在工业化过程中，城乡发展上的差距是不可避免的。但当社会经济发展到一定阶段后，城乡差距过分悬殊，就会阻碍生产力进一步提高，导致社会经济失衡。因此，必须把缩小城乡差距、促进城乡协调发展作为经济社会发展的重要目标，推动城乡从对立走向融合。
城乡融合是社会生产力和商品经济发展到一定水平的产物。根据发展经济学的理论，工业化过程可分为工业化早期、中期、后期三个阶段。通常情况下，在工业化中期阶段，二元经济结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善。根据国际经验，可以判断我国目前已初步进入工业化中期阶段。[2]（P104）
表1 工业化中期阶段指标比较 单位：美元
人均GDP产业结构（农业占GDP比重）就业结构（农业人口就业比重）城镇化水平
国际经验 700—1500 25％降至15％ 55％降至30％ 58％
我国实际（2002年） 970 15％ 50％ 38％
发达国家在解决农业剩余劳动力转移、提高农民收入和协调城乡经济发展等方面取得了很多宝贵经验。如鼓励城市的投资者到农村办厂，通过政策扶持农民就地办工业和第三产业，以振兴农村经济，缓解城乡矛盾。在我国，随着改革开放的深入发展，城市工业与农村农业总体上已发展到工业化中期，但大部分地区的工业与农业仍处于工业化初步阶段。城乡走向融合是客观规律，但城市不会自动带动农村，农村也不会自动实现城市化。因此，必须统筹城乡经济，从根本上改变“一条腿长、一条腿短，跛脚走路”的城乡二元格局体制。
（三）城乡统筹：我国经济发展的现实选择
中国的现代化，本质上是实现农村现代化。我国是拥有13亿人口的大国，其中约9亿多人口在农村。2002年，农村居民人均纯收入2476元，而同期城镇居民人均可支配收入为7703元，二者相差2.1倍；占我国人口60％的农业人口只创造了GDP总额的15％。显然，农村经济发展滞后，城乡经济发展失衡，城乡差距过大，这严重制约着我国经济发展。因而，要促进中国经济发展，推动现代化建设的进程，就要从宏观上改善城乡关系，统筹城乡发展。
1、城乡统筹是促进经济发展的根本策略。现代科学技术只有在土地适度规模经营时，才能真正发挥其作用。长期以来，城乡二元结构和城乡分割体制阻碍了农村生产力的发展，农村剩余劳动力难以转移到非农产业中而大量滞留在农村，使有限的耕地资源承载着过度密集的农业劳动力，传统的农业生产方式占主导地位，制约了农业生产率的提高。与此同时，在城市中依然存在着产业结构、就业结构失调的弊端，导致资源配置效率十分低下，国有企业改革步履艰难。这说明城市经济发展仅靠城市内部的改革与发展是不够的。要解决城乡经济发展问题，根本的办法就是：要实现城市与农村改革的双向推进，取消城乡界限，开放城市，允许人流、物流、资金流、信息流在城乡之间通畅流动，实现优化组合；要充分发挥城市的辐射功能、吸引功能和综合服务功能，使城市的先进生产力向农村渗透，带动农村经济结构、产业结构的升级，加快农村城市化进程；要通过城乡统筹，建立互通、互补、互促的城乡社会经济发展的新格局。
2、城乡统筹是改变二元结构、缩小城乡差距的基本途径。邓小平同志曾指出：“从中国的实际出发，我们首先解决农村问题。中国有百分之八十人口住在农村，中国稳不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”。[3]（P65）改革开放推动了社会的发展和进步，农村基本摆脱贫困、总体实现小康。但是，二元经济社会制度尚未根本改变，城乡之间存在着的巨大差距，已导致城乡资源和市场的正常梯度传递链条断裂，产业之间的相互支持效应丧失。2003年，城乡居民收入比为3.2∶1。巨大的收入差距，不仅制约了国民经济的良性、健康发展，而且还可能导致危及社会稳定的政治问题和社会问题。因此必须：统筹城乡发展，加大对农业的技术和资本投入，促使各种生产要素在城乡之间自由流动；确立平等对待农民的法律制度，理顺农民与其他阶层、农村与城市、农业与其他产业之间的关系；解决农民与其他阶层之间的权利不平等、农村与城市之间的发展不协调、农业与其他产业多元结构之间的效益不平衡等问题。从而将城乡差距缩小到合理范围内，形成合理的产业梯度，促进国民经济健康、稳定、快速发展。
3、城乡统筹是解决农村剩余劳动力问题的迫切需要。当前，农业增效难、农民增收难、农村发展慢的问题尚未得到解决，其中一个重要原因就是存在着庞大的农村剩余劳动力。过多的人口滞留在农村，过多的劳动力滞留在农业，导致我国人均GDP偏低，极大地阻碍了经济水平的进一步提高。要从根本上解决这些问题，必须实行城乡统筹发展，转移过多的农村剩余劳动力。
二、城乡统筹：农民增收的有效途径
农民收入不仅关系到农民利益和农村发展，而且在相当程度上还关系到国民经济可持续发展和社会稳定。但是，在农村发展的新阶段，必须要以城乡统筹发展的新思路、新方法促进农民收入增长。
（一）农民收入的现状
1、近两年来农民收入增长速度回升。1997年到2000年，农民收入增长速度持续下降：1997年增长4.6％，1998年增长4.35％，1999年增长3.8％，2000年增长2.1％。2001年、2002年农民收入增长速度回升：2001年增长4.2％，2002年增长4.8％。
2、收入来源趋向多样化。（1）家庭经营收入的比重下降。1997年之前，家庭经营收入占农民收入比重为70％—75％。1998年后，该比重迅速下降：1998年为67.8％，1999年为65.5％，2000年为63.3％，2001年为61.7％，2002年下降为60％。（2）种植业在农业收入中比重下降，林、牧、渔业比重上升。1997年，农业收入中种植业收入占77.3％，林业收入占1.6％，牧业收入占16.8％，渔业收入占1.7％，其他农业2.6％。2002年，农业收入中种植业收入占71.2％，林业收入占2.2％，牧业收入占18.6％，渔业收入占1.7％，其他农业2.6％。
3、工资性收入持续增长。近几年，农民工资性收入持续增长，由1997年的人均515元提高到2002年的人均840元，年均增长10.3％，对农民收入增长的贡献率达84％。
4、城乡居民收入差距拉大。据《中国统计年鉴》载：1985年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比是1.86∶1，1990年，城乡收入之比扩大到2.20∶1，1995年扩大到2.71∶1，2000年扩大到2.79∶1，2001年为2.90∶1，2002年则达到3.1∶1，2003年扩大到3.2∶1。世界银行1997年对36个国家分析，城乡居民收入比率一般低于1.5∶1。显然，我国城乡居民收入差距偏大。从城乡居民储蓄看，我国农村人口高达9亿多人，是城镇人口的2.34倍，但储蓄存款额却只占全国城乡储蓄存款的20％左右，城乡居民收入的梯次性十分明显。随着城乡收入差别的扩大，农村居民的购买力和消费水平受到限制，其差别也在不断扩大（见表2）。
表2 城乡居民人均生活消费支出单位：元/人
年 份 A.人农村居民 B.城镇居民 B/A
1985 317.4
673.2 2.12
1990 584.6 1278.9 2.19
1995 1310.4 3537.6 2.70
1997 1617.2 4185.6 2.59
1999 1577.4 4615.9 2.93
2001 1741.1 5309.0 3.05
“八五”时期年均增长（％） 17.5
22.6
“九五”时期年均增长（％）
5.07.2
资料来源：《中国统计年鉴2002》，中国统计出版社2003年版
（二）农民收入增长缓慢的原因
1、从农业自身看：当前我国农业土地资源缺乏，生态环境进一步恶化，制约农业发展；农业产业结构没有进入实质性调整，农产品不能适应市场需求；小生产与大市场的矛盾日趋突出，难以实现农业增效、农民增收。
2、从市场环境看：农民对市场缺乏了解，农产品的流通体制不畅。当前，农产品流通还未形成全国统一的大市场，农产品供求信息与生产、加工脱节，影响了农民收入增长。
3、从农业投入看：一是资金投入不足，当前金融体制不适应农村经济发展的要求，进入农村的资金数量有限；二是科技投入不足，农村缺乏一支有效的科技队伍，农民缺少新技术、新方法的指导，科技成果难以应用推广。
4、从现行制度看：城乡二元结构没有完全打破，就业制度、土地制度、户籍制度、社会保障制度等没有彻底改革，农村劳动力的流动受到很多制约，提高了农民就业转移的成本，制约了农民从事非农劳动的收入增长。
总之，近几年农民收入增长减慢，直接原因是由于农产品出现阶段性供过于求，价格持续下跌，农业效率下降，家庭经营各业尤其是第一产业收入增长速度大幅回落，对农民收入增长的支撑作用减弱。更深层次的原因则是经济结构、城乡结构的不合理以及农业生产经营对市场的不适应。
（三）切实增加农民收入，缩小城乡差距
农业是农民收入的重要组成部分，但从1997年以来，农业对农民收入增长的贡献逐年减少，而非农产业对农民纯收入的贡献率却在提高。1997年，农民人均纯收入比1996年增加了164元，其中73元来自农业收入，占44.5％，91元来自非农业收入，占54.5％；1998年农民人均收入增量72元，其中农业收入减少28元，非农产业收入增加100元，是收入增量的1.39倍；1999年收入增量48元，其中农业收入减少53元，非农收入增加101元，是收入增量的2.1倍；2000年收入增量43元，其中农业收入减少48元，非农收入增加91元，是收入增量的2.12倍。特别是农业和农村经济发展进入新阶段后，一则由于土地资源极度稀缺，农产品产量增长的空间受到制约；二则农产品市场容量有限，加之入世后农产品价格的上涨空间有限，农业已不再是农民收入增长的主要来源。发达国家经验证明，任何一个国家经济发展的过程，都是非农产业发展的过程，是农村剩余劳动力转移和农村人口减少的过程，是农村城市化的过程。因此，解决农民收入问题，必须打破传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的思维，站在城乡一体化的高度，将农村内部结构的调整与推进农村工业化、城市化有机结合起来，从统筹城乡的思路来探讨农民增收。
1、加速农业剩余劳动力的转移。农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势，更是目前农民增收的重要途径。沿海地区靠乡镇企业发财致富，数以亿计的农民靠进城打工摆脱贫困，足以证明这一点。因此，我们必须统筹城乡发展，加速剩余劳动力转移，增加农民收入。
（1）注重发展家庭经营非农产业。在国家政策的鼓励下，2002年，农民从家庭经营非农产业中收入326元，比1996年增加178元，增长了2倍多。因而应鼓励农村家庭经营非农产业发展，鼓励农民分工分业，实现农民身份的转变。
（2）创新体制，促进乡镇企业发展。虽然乡镇企业近几年发展速度减慢、资本有机构成提高，吸纳劳动力的能力有所减弱，但其在转移农村劳动力、增加农民收入等方面仍具有潜力。2002年，我国乡镇企业实现增加值31800亿元，占国内生产总值的31％，其中工业增加值22000亿元，占全国工业增加值的46.5％；乡镇企业职工已达13285万人，占全国农村劳动力总数的26.8％。当前，政府应适时调整乡镇企业发展战略：一是要加快推进“二次改制”，调整优化资本结构，引导乡镇企业加快结构调整、体制创新和技术进步，走新型工业化道路；二是要加强与城市企业的交流与协作，鼓励和引导乡镇企业以资本为纽带，通过参股、入股、控股等形式，与城市企业开展多层次、多领域的经济合作；三是要制定促进乡镇企业发展的政策措施，为乡镇企业发展创造公平竞争环境，要在税收、信贷、市场准入、培训等方面对其进行扶持，加快城乡工业一体化的发展；四是要积极发展农副产品加工业和运销业，发展有地区资源优势、传统工艺和特定市场优势的特色产业；五是要把发展乡镇企业和小城镇结合起来，引导乡镇企业向小城镇集中。
（3）协调好农村剩余劳动力和城市下岗工人的就业问题。要转变“农民进城抢城里人饭碗”的片面认识，政府不仅要帮助下岗职工实现再就业，而且要有序引导农村剩余劳动力进城打工。
2、加速农村城镇化发展，提高农村城镇化水平。统筹城乡发展，最主要的任务之一就是要加速农村城镇化的进程。经验证明：城镇化水平越高，农民收入就越高。2000年，上海城镇化水平位居全国第一，为88.3％，其农民收入全国最高；而西藏的城镇化水平全国最低，为18.9％，农民收入也是全国最低。[4]长期以来，我国城镇化严重滞后于工业化。改革开放后，城镇化步伐加快，2002年全国城市达662个，城镇人口超过4.8亿人，城镇化率上升到38％以上，但城镇化严重滞后的现象并没有根本缓解。2002年中国城市化水平仍比世界平均水平低9％，比中等收入国家低20％，比高收入国家低40％。[2]（P120）
加速农村城镇化进程，当前最重要的就是要抓好以下几方面工作：
（1）进一步统筹城乡建设规划。在推进城市化进程中，要根据国际城镇化发展的普遍规律，树立城乡一体规划、一体建设的理念，把农村发展与建设纳入城乡一体化规划范畴。要根据不同的资源禀赋，科学规划，形成各具特色的城镇发展道路。要加速农村与城市对接，实现基础设施城乡共享和有效利用，形成完善配套的城镇体系，使大中小城市和小城镇协调发展。
（2）加快户籍制度改革。户籍制度改革是经济社会发展进步的必然要求。要尽快建立以就业和居住地划分户口的现代城乡户籍管理制度，对“城里人”、“乡下人”、“本地人”、“外来人口”、“常住人口”、“流动人口”一视同仁，允许和鼓励有条件的农民在城镇定居谋业，给予与市民相同的“国民”待遇。这种居住地户口的弹性管理体制，不仅有利于城乡之间、不同城镇、城市之间人员的合理流动，也有利于调动进城农民工和易地就业人员的积极性，增强他们的进取心和对流入地的认同感。
（3）加快就业制度改革。要彻底消除农民进城务工的制度障碍和种种限制、歧视，打破农村劳动力与城市劳动力在政策、制度上的界限，以劳动力的素质作为就业的主要标准，把农村劳动力的转移、就业纳入国家统一、高效和规范的服务和管理轨道，逐步构建和完善城乡统一的劳动力市场，实现劳动力资源的合理流动和有效配置，实现城乡劳动者公平就业。
（4）加快社会保障制度改革。健全的保障体系是维护社会稳定的“安全阀”。由于农村社会经济发展水平及其他条件制约，我国农村社会保障存在着较多问题，突出表现在两方面：一是范围小、社会化程度低，以养老、医疗为重点的社会保障基本上是空白。统计资料显示：2000年中国60岁以上人口为1.26亿人，其中约70％居住在农村地区；2001年，参加农村社会养老保险人数仅为6172万人，领取养老金人数仅为97.8万人。[2]（P296）二是管理分散，缺乏监督，农村社会保障基金难以保值增值。所以，要按照城乡一体化的目标，加快建立起与城镇相通的养老、医疗等农村社会保障制度，解决农村转移劳动力的后顾之忧。当前重点要做好两方面工作：一是建立农村最低生活保障制度。截至2000年底，我国农村有3000万人生活在贫困线以下，年人均收入不足500元，而“低保”对象只有405万人，只占全国农业人口的0.4％。[5]（P492）为此，要从当地经济发展状况出发，本着循序渐进、分步实施的原则，尽快建立农村最低生活保障制度，切实保障农村弱势群体的生存发展权。二是建立农村公共卫生保障制度。目前，我国农村合作医疗的覆盖面只有10％左右，农民健康问题已经成为制约农村发展的瓶颈之一。要加快建立农村公共卫生保障体制，建立大病、重病社会统筹机制，尽快将农民工纳入城镇公共卫生医疗保障体系。
（5）加快农村土地制度改革。在稳定家庭经营承包的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，用市场行为解决土地作为生产要素的配置问题，建立有效的土地使用权流转机制。与此同时，按照城乡土地市场一体化的要求，探索农村集体建设用地入股、租赁的办法，确保农民长期取得土地收益。
总之，在农村发展的新阶段，必须站在城乡一体化的立场上，将农村内部结构的调整与推进农村工业化、城市化有机结合起来，从统筹城乡的思路来解决农民增收问题。