（四川大学，四川 成都 610207）
摘要：对发展中国家而言，PPP基础设施建设模式有利于吸引外商投资，减轻政府在国家基础设施建设方面的财政压力并转移其项目风险；在“一带一路”倡议背景下，PPP模式也是作为我国企业“走出去”参与沿线国家基础设施建设的重要方式之一。当前巴基斯坦在PPP项目建设方面已积累了较为丰富的经验，巴基斯坦PPP法律、政策较为完善，中巴友好关系也有利于我国企业参与巴基斯坦PPP项目建设。我国企业可通过PPP模式参与巴基斯坦特殊经济区建设、交通能源等基础设施建设项目，但与此同时，必须警惕投资过程中可能面临的商业风险、政治风险、自然因素风险等，完善PPP协议和风险分担机制，努力实现风险预判和防范。
关键词：巴基斯坦；PPP；风险防范
一、巴基斯坦PPP基本概况
所谓PPP（public-private partnerships），即公共部门和私人企业合作，是政府利用社会资本进行基础设施建设的重要手段，对于推进一国，尤其是发展中国家的基础设施建设具有重要意义。20世纪90年代早期，PPP模式在巴基斯坦电力、电信及港口等基础设施建设方面取得重大成效。据统计，从1990年至今，巴基斯坦共计推动了81个PPP项目，总投资金额达到207.04亿美元，主要项目如Suki Kinari水电站项目、Karot水电站项目等。
巴基斯坦PPP基础设施建设项目的实施主体及法律制度分为联邦和省级两个层面。巴基斯坦联邦政府专门负责PPP模式下的电力基础设施建设，以保证全国电力运输基础设施的一体化和统一性。除此之外，在其它某些类型的基础设施建设项目中，联邦政府仍需以最低营利保障等形式对省级PPP项目提供必要的政策、资金支持，以帮助私人主体规避部分商业风险，从而激励国内外私人主体积极参与到巴基斯坦基础设施建设中来。就立法而言，虽然巴基斯坦联邦政府竭力推动《巴基斯坦联邦公私（或公共部门与私人企业）合作法》的立法，但2017年立法机构仅通过了《公私（或公共部门与私人企业）合作机构法》（Public Private Partnership Authority Act,2017），该法主要规定了联邦政府有权根据PPP项目的需要设立PPP机构，并规定了机构的设立、人员组成、权限、职责、运行方式等。由于《巴基斯坦联邦公私合作法》草案一直未获得通过，因此联邦层面的PPP项目仍旧需要适用政府采购方面的法律以及政府出台的其它有关政策。从机构设置来看，巴基斯坦为PPP项目的设置了众多专门的机构，如联邦政府层面主要支撑PPP项目建设的机构为巴基斯坦财政部下设的基础设施项目开发基金（Infrastructure Project Development Facility），该基金同时对PPP改革和立法提出建议。
在省级层面，巴基斯坦省级政府承担了大部分基础设施项目的建设任务。其中信德和旁遮普省作为巴基斯坦最大的两个省份，其基础设施建设方面对PPP模式的运用最为成熟，不仅如此，还通过专门PPP立法对PPP项目活动予以规范。最典型的如《旁遮普基础设施公私合作法》（THE PUNJAB PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP FOR INFRASTRUCTURE ACT,2010）、《信德省公私合作法》（THE SINDH PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP ACT, 2010 ）以及此后的《开伯尔-普什图省公私合作法》（Khyber Pakhtunkhwa Public Private Partnership Act, 2014），这些立法主要用于规范PPP项目的管理机构、项目招投标、PPP协议的签订、项目争端解决机制、违约及违约责任等。
二、我国企业通过PPP模式投资巴基斯坦的主要途径
（一）特殊经济区建设与PPP模式的结合
巴基斯坦特殊经济区建设是中巴经济走廊建设工作中的重点项目，对经济走廊建设工作的顺利实施具有重要意义。目前已列入中巴经济走廊的特殊经济区项目有9个，其中旁遮普省费萨拉巴德M3工业城、信德省Dhabeji中国特殊经济区和开普省哈塔尔特殊经济区为三个优先发展的特殊经济区。与此同时，中巴经济走廊范围外的特殊经济区项目也在巴基斯坦《特殊经济区法》下稳步推进。根据巴基斯坦《特殊经济区法》和《特殊经济区规则》等规定，我国投资者可作为特殊经济区开发商，通过PPP模式参与特殊经济区的建设以及管理工作。具体而言，特殊经济区开发商有权与政府部门签订特殊经济区开发协议，取得用地所有权或租赁权，并在建成的特殊经济区内根据相关规定批准入驻特殊经济区的生产经营实体，维持经济区有序运营，实现从单纯的特殊经济区参与者，转变为特殊经济区的建设者和管理者。
（二）其它基础设施建设与PPP模式的结合
近年来，PPP模式在巴基斯坦交通、社会与健康、能源等领域的基础设施建设方面得到广泛推进， 对私人投资也始终处于急需状态。根据世界经济论坛“全球竞争力报告”，2014-2015年巴基斯坦基础设施在全球竞争中排名121位， 而根据“基础设施对巴基斯坦经济发展的影响”会议讨论，2017年巴基斯坦在“全球基础设施排名”中仍处于最低层次水平，巴基斯坦当前仍面临电力短缺、铁路公路港口和航空等行业效率低下等困扰，基础设施窘境已造成巴基斯坦GDP损失超过4%。 落后的基础设施加之政府空前的财政压力，导致巴基斯坦政府对私人资本的需求甚是强烈。尽管巴基斯坦基础设施落后一方面导致我国企业投资巴基斯坦以及对巴贸易中的交易成本增加，限制了商品的市场流通，增加了投资的商业风险；但另一方面，风险也意味着机遇和挑战，对于基础设施建设较为成熟的我国而言，可抓住机会，通过PPP模式参与到巴基斯坦基础设施建设之中。
三、我国企业利用PPP模式投资巴基斯坦的主要风险及防范
由于“海上丝绸之路”沿线各国社会稳定性较差，当前，我国企业以PPP模式参与南亚地区基础设施投资主要面临着银行参与意愿不强、中国企业国内融资困难又缺乏与国际金融机构合作的经验、企业普遍缺乏对外投资经验与能力、以及市场准入、外汇管制与签证障碍等问题。具体就“一带一路”背景下，我国企业通过PPP模式参与巴基斯坦特殊经济区及其它基础设施建设的风险而言，主要包括三类，一是与特定项目有关的商业风险，如项目贷款、营利问题等；二是与国家相关的风险，如政治、经济、法律等方面的风险；三是与自然因素相关的风险，如不可抗力等。以下将对一些重要风险及风险防范问题进行分析。
（一）PPP项目的风险分配及其风险
政府倾向于利用PPP模式进行基础设施建设的一大原因是借助PPP模式，可将基础设施项目的融资、建设、运营风险转嫁一部分给私人企业；同时按照基本的风险与收益成比例原则，将对应的项目收益转移给私人企业。这便与传统上政府向社会购买基础设施服务、由政府承担基础设施项目全部或主要风险相区别。按照规定，在PPP项目可行性分析阶段，结合不同的项目类型，巴基斯坦政府会邀请专业人员对各项目风险进行评估，针对具体的项目独立确定其风险，并在政府与私人企业间分配不同种类的风险。一般来说，在PPP项目招标文件中，政府应对该项目可能存在的重要风险以及风险分配作具体说明，供投标企业参考和作出决策，最终的项目风险分配比例也将在中标企业与政府签订的PPP协议中进行约定。该PPP风险分配约定对于企业参与PPP项目建设、运营具有至关重要的影响：如发生PPP协议中约定的、应由企业承担的风险类型，则企业须承担该类风险产生的后果；不仅如此，由于风险的发生可能造成企业违反PPP协议约定，企业还可能同时需要对政府承担违反PPP协议的违约责任。因此，企业在面对政府部门发布的PPP项目招标公告时，绝不能盲目投标；企业必须仔细研究政府招标文件，结合自身实际能力，在参与项目投标前咨询专业人士，对项目整体情况做好充分的前期调查和相应准备工作，妥善评估承接项目可能面临的风险以及自身克服风险的能力；在签订PPP协议后的PPP项目建设甚至运营过程中，企业须始终建立完善的风险预警和防控机制，妥善管控风险。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
（二）与巴基斯坦及其政府相关的风险
由于特殊的历史、地理原因，巴基斯坦的社会矛盾较为尖锐，宗教冲突、恐怖主义、民族矛盾、政党纠纷等问题一直存在，与理想的稳定的商业环境仍差距甚远，致使我国在巴公民的人身安全难以得到充分保障，如2017年发生的绑架事件，最终造成两名中国公民遇害。对此，中国企业在巴基斯坦参与PPP项目建设过程中，应将派遣至巴基斯坦工作的我国公民以及雇佣的其它人员的人身安全保护工作置于首要位置，务必加强与当地政府、警察、武警等部门的沟通与安全合作，通过宣传和教育，完善岗前培训，加强员工的安全意识，确保人员及项目安全。其次，就对外直接投资而言，不可避免地存在当地政府对项目的征收或征用、违反PPP协议约定的义务、对于项目支持政策不予兑现等现象，对于此类因政府原因造成的企业可控范围外的事件以及造成的损失，企业可利用中巴之间双边投资协定及其它双边多边协定，选择适当的争端解决机制解决寻求救济。同时，可提前预防，要求巴基斯坦有关政府部门提供相应的担保或承诺，如保证对项目征收或征用给予充分、及时的补偿，按照法律规定或合同约定，提供可供使用的土地、税收优惠政策，依照约定对相关商业风险分担责任等。
（三）与自然因素相关的风险
巴基斯坦PPP立法对于因不可抗力等因素的风险分配作了一定规定，如《旁遮普基础设施公私合作法》（2010）第18条“政府支持”（e）项规定，对不可抗力因素造成的风险，由政府根据具体项目给予支持。《信德省公司合作法》第15条（V）款也有相同规定。因此，如能通过前期PPP协议对因自然因素造成的风险分配问题予以详细规定，对企业预估损失、防止后期与巴基斯坦政府部门的争议无疑是重要和有效的。除此之外，虽然环境保护与不可抗力有本质区别，但就自然因素而言，一直以来因环境保护问题造成对外投资项目受阻甚至终止的情况时有发生，如企业违反环境保护方面的规定，在项目建设运营中给当地环境造成破坏，则极易导致项目整体失败。因此，必须强调企业参与PPP项目过程中的环境保护工作，在参与巴基斯坦PPP项目过程中，我国企业必须注重对巴基斯坦环境的保护，结合不同的地理特征、人文环境等，因地因时制宜地实施环境保护工作；遵守巴基斯坦环境保护法律法规及政策，加强与环保组织及当地民众的互动。
四、1994年巴基斯坦Hub电力项目的困境及启示
（一）Hub电力项目面临的问题
巴基斯坦Hub电力项目作为巴基斯坦首个运用私人资本（即PPP模式）建设的电力设施项目，吸引了500万美元投资并创造了4500兆瓦的私人发电记录。该项目是巴基斯坦政府在寻求世界银行等国际组织帮助后，在其颁布的一系列鼓励私人资本参与巴基斯坦电力设施建设的政策的支持下实施的，为此才给予国际投资者以信心并吸引到大量私人投资。但好景不长，由于政府更迭，新任巴基斯坦政府部门试图否认前政府签订的电力购买协议，并借机打击政治对手，因此以私人电力项目的电力销售价格与国际市场不符、盈利过度，以及前期交易定价过程可能存在前政府官员的腐败问题为由，主张私人企业应降低电力销售价格。 1997年，巴基斯坦政府试图通过各种手段降低私人电力销售价格，由于各方面的反对未能成功；1998年，巴基斯坦当局再次以反腐等为由发布公告，宣布终止大部分电力项目以及电力销售协议；除此之外，政府还运用刑事手段，指控承接Hub电力项目的Hub电力公司在《电力采购协议》的变更中涉嫌腐败罪。尽管Hub电力公司否认政府所指控的罪名，并认为这是政府强迫公司降低费用的一种手段，并试图通过国际仲裁解决争端，但企业的诉求最终无果（巴基斯坦法院通过法院禁令阻断了Hub电力公司寻求国际争端解决方式的途径）。事实上，该项目由于巴基斯坦政府变动，已被高度政治化，私人企业很难通过正常法律途径寻求到有效、公正的争端解决方式。只不过问题最终因国际组织的介入，各方经重新谈判仍得以较为妥善处理。
（二）Hub电力项目对我国企业投资巴基斯坦的启示
Hub电力项目建设运营中存在的困境，主要是巴基斯坦宏观政治、经济不稳定，政府政策本身缺陷且执行不力、新任政府试图单方面终止合同等原因造成的。由于此次政府主导的“闹剧”造成Hub电力项目建设运营过程爆发出各种问题，再次造成国际投资者对巴基斯坦政府以及巴基斯坦商业环境的普遍不信任，由此对巴基斯坦PPP项目的健康发展产生严重损害。该项目陷入的困境对我国企业而言具有重要借鉴意义，提醒我国企业通过PPP模式投资巴基斯坦过程中，应高度警惕其中的政治风险，适时采取预防和规避措施，防范因执政者更替等原因带来的政策不连贯、合同不履行等风险；同时，也要防止在PPP项目投资中掺杂过多政治因素，要严格遵守巴基斯坦刑事法律制度，彻底杜绝刑事责任风险的发生。其次，要注意完善PPP协议以及相关协议的条款，尤其是有关政府违约责任以及争端解决机制的约定，保证政府违约责任及责任承担方式的明晰、各种争端解决途径的畅通。最后，可通过引入多元化的利益主体，如国际金融机构、国际投资担保机构等，形成PPP项目利益共同体，适度分散项目投资风险，也可对违约的政府部门形成足够的国际压力。
结语
在“一带一路”背景下，我国企业通过PPP模式，可加快“走出去”步伐，投资海外通信、铁路、建筑等项目，将我国的技术和资金优势与部分一带一路沿线国家对基础设施的需求紧密结合，积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。其中，与南亚、东南亚其它国家相比，巴基斯坦无疑是“一带一路”倡议下的一块投资优选之地，中巴友谊关系深厚和牢靠的历史基础，为我国企业投资巴基斯坦提供了更为宽松和谐的政治氛围和友好关系。而PPP模式又为我国企业投资巴基斯坦基础设施项目提供了好的渠道，既能充分发挥我国技术、物资优势，又能获得良好的政府、群众支撑。但即便如此，我国企业通过PPP模式投资巴基斯坦基础设施项目的过程中，仍不能一劳永逸，必须时刻警惕其中的各类风险，并采取合理的预防措施，保证项目投资的顺利、成功实施。
参考文献
[1]我国也为政府和社会资本合作，一直以来我国对于事业单位、国有企业等参与PPP项目中的法律地位并不明晰。
[2]巴基斯坦官员在“亚太地区基础设施发展部长级会议”上的讲话，见http://www.unescap.org/sites/default/files/pakistan_0.pdf
[3]https://pppknowledgelab.org/countries/pakistan
[4]CPEC Special Economic Zones (SEZs), 参见http://cpec.gov.pk/special-economic-zones-projects.
[5]中巴同意优先启动三个特殊经济区合作，参见http://pk.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201711/20171102669689.shtml.
[6]巴基斯坦特殊经济区法律制度与风险防范，参见http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201801/09/t20180109_27637682.shtml.
[7]PPP PROJECTS IN PAKISTAN , 参见http://www.infrapppworld.com/pipeline-html/projects-in-pakistan.
[8]Pakistan ranked 129th in global competitiveness index，参见https://www.dawn.com/news/1129710
[9]Pakistan ranked lowest in ‘global infrastructure ranking’，参见：https://nation.com.pk/29-Dec-2017/pakistan-ranked-lowest-in-global-infrastructure-ranking
[10]沈铭辉·亚太基础设施投资PPP合作模式：中国的角色[J].国际经济合作，2015（3）：35-36。
[11]如《旁遮普基础设施公私合作法》（2010）第27条“一般风险披露”的规定。
[12]巴基斯坦官方确认两名被绑架中国公民遇害http://news.china.com/international/1000/20171031/31616493.html
[13]Hub电力项目的发电销售模式为政府部门向私人企业收购。
[14]Julia M. Fraser, Lessons from the Independent Private Power Experience in Pakistan, THE WORLD BANK GROUP, 2005.
作者简介：张雪娇（1992年—），女，汉族，四川眉山人，法学硕士，单位为四川大学法学院国际法学专业，研究方向为国际公法。
论文作者:张雪娇
论文发表刊物:《知识-力量》2018年5月上
论文发表时间:2018/6/6
标签：巴基斯坦论文; 项目论文; 风险论文; 政府论文; 经济区论文; 基础设施论文; 企业论文; 《知识-力量》2018年5月上论文;