国外开放政府数据计划：进展与启示，本文主要内容关键词为：启示论文,进展论文,国外论文,计划论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府数据是由政府或政府所属机构产生的或委托产生的数据与信息，开放则意味着任何人可对之进行使用、重用并进行传播[1]。开放政府数据(Open Government Data)包括法律法规、政策文件、部门报告、公共注册信息、气象信息、科研数据库、统计资料汇编与数据集、地图与地理空间信息，以及其他基于公共目的产生的众多数据和信息产品[2]。《在线政府》报告显示，2009年约40%的成人网民从网上获取政府数据与信息，其中，16%访问了提供开放政府数据网站，如data.gov、recovery.gov、usaspending.gov[3]。2009年，各国与地方政府陆续将政府数据放到网上，并逐渐演变为一场全球运动[4]，开放政府数据计划在世界各地迅速展开。 1 主要国家和地区开放政府数据计划的发展 1.1 美国 2009年1月，奥巴马总统上任伊始，即颁布了《透明与开放政府备忘录》(Memorandum on Transparency and Open Government)与《信息自由法案备忘录》(Memorandum on the Freedom of Information)。5月，作为开放政府计划的一部分，联邦首席信息官委员会(Chief Information Officer Council)启动了Data.gov项目，作为所有政府信息的贮存库。其基本原则包括：关注获取、开放平台、解构数据、通过用户反馈发展与改善、划分责任、快速整合以及采纳、评价并推动最佳实践[5]。12月，美国政府实施了《开放政府指令》(Open Government Directive)，要求政府机构在“网络发布政府信息；提高政府信息质量；创造并制度化政府公开文化；构建促进政府公开的政策框架”方针下，公开政府数据，并采用使其活动更为透明、积极与公众互动的技术[6]。具体规定包括“尽管机构可以主张公开申请无效或信息受到限制，但应当使用现代技术传播信息，而非在信息自由法框架下等待特定申请”、“45天内，各机构应确定并以开放形式公布至少3类高价值数据集，同时将这些数据在Data.gov上注册”、“60天内，各机构应建立开放政府页面，作为与开放政府指令有关的部门互动的门户”[7]。2011年和2013年，美国政府又分别颁布了两份“开放政府国家行动计划”(Open Government National Action Plan)[8]。 愈来愈多的政府数据发布在Data.gov上，许多州、市、县也建立了自己的开放平台，截至2014年，已有40个州、45个市、县推出了开放数据网站[9]。此外，各部门也推出了自己的开放计划，如美国国家航空和宇宙航行局(National Aeronautics and Space Administration，NASA)的开放政府计划2.0[10]、教育部的开放政府计划[11]等。 1.2 欧盟 2003年欧盟颁布的《公共部门信息再利用指令》(Directive 2003/98/EC on the Re-use of Public Sector Information)是欧盟各国开放政府数据的重要驱动力；2005年的《欧洲透明度倡议》(European Transparency Initiative)则是开放理念的继续与发展；2010年，欧盟委员会先后发布了“欧盟2020”战略(Europe 2020)和“开放数据：创新、增长与透明治理的引擎”[12]；2011年，欧盟正式提出了“开放数据战略”(Open Data Strategy for Europe)，旨在将公共部门搜集和产生的原始数据，通过再利用成为ICT用户依赖的数据材料。随着这一战略的推进，多项关于开放数据的提案随之出台。作为欧盟第5框架计划中LOD2项目的一部分，开放知识基金(Open Knowledge Foundation)建立了PublicData.eu。PublicData.eu是一个泛欧洲的数据平台，向欧洲范围内的公共机构提供开放、免费、可重复利用的数据集。平台上的数据均由欧盟收集、购买并免费提供给用户，用户也可以直接在平台上下载数据用于分析、开发创新服务或应用等[13]。 1.3 英国 英国在实施开放政府方面一直居于欧盟成员国前列。早在2006年，卫报(Guardian)即针对政府地理调查机构进行了“开放数据”运动(Free Our Data)。2007年，内阁办公室(Cabinet Office)起草了《信息权利评估》(Power of Information Review)，并成立了信息力量工作组(Power of Information Task Force)，以探讨公众的信息需求[14]。2009年6月，英国政府正式启动“让公共数据公开”倡导计划，首相布朗任命T.Berners-Lee与N.Shadbolt为顾问，设计针对开发者的政府数据网站data.gov.uk，并承诺运用W3C标准，尤其是采纳将英国政府数据发布到网络的关联数据标准与方法[4]。12月，在《关注前沿：聪明政府》报告中，首相谈到，应从根本上开放、发布数据与公共信息，使它们被自由重用，除中央政府的数据外，还有更多来自地方议会、卫生机构、公安机构以及教育机构的数据可供开放[15]。 2010年1月，作为“让公共数据公开”计划的一部分，英国政府推出了获取公共数据的统一门户——data.gov.uk(测试版)，初期仅提供2500多项数据集。6月，英国政府委任公共部门透明委员会(Public Sector Transparency Board)推进政府透明日程，使其成为政府业务的核心部分，确保所有部门在期限前公布关键公共数据集，并负责设立整个公共部门的开放数据标准，继而推动最有需求的数据集的开放[16]。 此外，基于知识共享许可协议(Creative Commons Licence，CC)，英国政府建立了开放政府许可(Open Government Licence，OGL)，公共部门可选择在这一授权下公布版权资源。2013年10月，在开放政府联盟(Open Government Partnership)年会上，英国发布了《国家行动计划2013-15》(OGP UK National Action Plan 2013-15)[17]，围绕开放数据、政府诚信、财政透明等主题，制定了20项承诺。 1.4 澳大利亚 2009年6月，澳大利亚成立Gov 2.0工作组，旨在通过广泛获取公共部门信息、促进政府资源透明、创新与增值，扩大政府开放程度。工作组认为，公共部门信息应能在国际范围内机读，标准化许可下开放获取，并自由重用、转换和传播，因此建议将CC作为许可的默认标准，同时，建立、实施政府信息公开计划[18]。工作组项目之一Mashup Australia，即鼓励公众创造性地聚合政府数据，并通过网络获取进行创新。为支持Mashup Australia，工作组通过测试版的数据目录data.australia.gov.au，公布了逾15家联邦政府机构，以及各州和地区政府的数据集[19]。2010年5月，联邦议会通过《信息自由改革法修正案2010》(Freedom of Information Amendment(Reform)Act 2010)与《信息专员法案2010》(The Australian Information Commissioner Act 2010)，奠定了促进开放政府和透明政策的法律基础。7月，澳大利亚政府颁布了《开放政府宣言》(Declaration of Open Government)，承认政府信息的更好获取与重用在实现更为开放、参与以及透明民主中的重要作用[20]。政府还采纳了工作组的建议，改data.gov.au为开放数据平台，要求所有公共部门确保各自发布的信息能从该门户获取。 2013年，新的data.gov.au宣布移至CKAN平台。此外，大量的政府信息与数据获取计划，如各州的数据平台、新威尔士的data.nsw.gov.au、南澳大利亚的data.sa.gov.au等，不同类型的数据平台，如空间数据目录Find、统计数据项目ABS主要经济指标、科研数据ANDS等，表明澳大利亚政府日益认识到开放数据的重要性，并向全面信息策略迈进。8月，澳大利亚政府信息管理办公室(AGIMO)发布了公共服务大数据战略(The Australian Public Service Big Data Strategy)，重申了强化开放数据的原则。 1.5 新西兰 1997年，新西兰政府颁布了政府控制信息政策框架(Policy Framework for Government-held Information，PFGHI)，声明了公共部门信息管理的最佳方式[17]。2000年，实施了《新西兰政府数据管理政策与标准》(New Zealand Government Data Management Policies and Standards)，作为对PFGHI的补充。2008年，发布了《数字战略2.0》(The Digital Strategy 2.0)[21]，承诺将致力于公共信息的普遍获取，到2020年，通过电子政府与政府服务的再造以及创新网络技术的使用，改变公众参与政府的方式，并开放权威数据源以供利用。同时，开放政府数据首席执行督导小组(Chief Executives Governance Group)与指导小组(Steering Group)还发起了“政府信息与数据公开项目”[22]。2009年11月，为了更好披露新西兰政府数据集并让公众方便获取，作为试点目录，中央政府推出了data.govt.nz，由内务部(Department of Internal Affairs)负责建设并维护。目标在于设计、建设、推出定位的政府数据，并提供开放数据目录的一站式公共访问网站；提高机构内部开放数据的意识，引起公众对政府开放数据工作的关注；建立促进公众对政府开放数据反馈的沟通渠道；提供增进与检验数据开放观念的平[23]。值得指出的是，data.govt.nz作为公众访问新西兰政府数据集的目录，本身并不承载任何数据，而是链接至其他政府网站。2010年，新西兰国家服务部(Minister of State Services)颁布了新西兰政府开放存取与许可框架，这是开启政府非个人版权作品与非版权资料重用的重要一步[24]。2011年，内阁又通过了《开放和透明政府声明》[25]。 此外，法国(data.gouv.fr)、加拿大(data.gc.ca)、新加坡(data.gov.sg)等发达国家，巴西(dados.gov.br)、肯尼亚(opendata.go.ke)、印度(data.gov.in)等发展中国家，也开展了各自的开放政府数据计划[26]。 2 主要国际组织开放政府数据计划的发展 2.1 开放政府数据工作组 开放政府数据工作组(Open Government Working Group)由一群对开放政府数据感兴趣的个体组成，旨在提供与开放政府数据有关资源的统一入口，建立使政府信息合法、合理公开的原则、记录不同国家促进政府信息公开的创始计划的背景与现状，并支持世界范围内的开放政府数据目录并确保不同平台技术上的互操作性[27]。目前，工作组的项目包括编制开放数据手册，制定开放政府数据原则，建立开放数据目录DataCatalogs.org，举办开放政府数据营地(Open Government Data Camp)等。其中，DataCatalogs.org试图建成全球最全面的开放数据目录导航，并对使用案例、热门的数据集、指南、最佳实践和政策建议等有用信息进行整合。目前，DataCatalogs.org上已注册了377个数据目录；开放政府数据营地则是一种全球关于开放数据的为期两天的论坛、研讨会或项目，迄今，已举办3届。 2.2 开放政府联盟 2011年9月，针对开放政府数据的国际组织“开放政府联盟”(OGP)成立，并发布《开放政府宣言》(Open Government Declaration)。联盟最初由美国、巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国8国推动，目前，已发展至63个成员国。其目标在于，使愈来愈多的政府变得透明、尽责，与公众更多互动，最终实现管理水平与服务质量的提高。独立报告机制(The Independent Reporting Mechanism，IRM))是各方跟踪OGP成员国进展的重要手段，它要求各成员国每年发布两次独立进展报告，以评估各国政府OGP行动计划的实施和进展，履行开放政府原则的情况与改进的技术建议[28]。目前，加入OGP需要3个步骤：①符合OGP的资格标准，即使用客观指标对申请国的公共数据进行评估，75分以上即可申请；②提交意向书，正式陈述加入OGP的意愿，并承诺遵守《宣言》中的原则；③确定领导部门，并制订行动计划[29]。 2.3 世界银行 世界银行前总裁R.Zoellick是其开放政府数据计划的倡导者，他认为“获取世界银行的数据与知识对人们十分重要”。另一位倡导者H.Rosling也期望通过这一举措促进创新，鼓励更多的数据可视化工具，并为其他国际机构树立参照[30]。2009年，世界银行召集33个成员国参与了信息获取政策修改的讨论[31]。2010年，开放数据计划正式启动，世界银行通过data.worldbank.org平台免费开放了2000多种金融、商务、卫生、经济及人类发展统计数据，这些数据之前大多只提供给付费订户。此外，数据首次以英文以外的其他语种对外提供，首批中330种指标被翻译成法文、西班牙文和阿拉伯文[32]。7月，世界银行颁布了新的信息获取政策(Access to Information Policy)，取代了之前的信息披露政策。 此外，联合国公共行政与发展管理司(Division for Public Administration and Development Management，DPADM)也推出了“开放政府数据与服务”专题[33]、经合组织(OECD)提出了“开放政府数据计划”[34]等。 3 国外开放政府数据平台的比较 3.1 美国 目前，Data.gov发布了逾127113项数据集，并不断有新的数据加入。平台分为农业、消费者、教育、能源、财政、地理空间、全球发展、健康、就业技能、公共安全、科研、天气、商业、城市、法律、制造业、海洋、州等20个主题，可根据相关性、热门程度、名称升降序、新增数据、更新时间等进行排序，并提供了标签、地理位置、发布机构、格式类型等筛选途径，且允许公众通过Facebook、Twitter、Google+等社交网站进行分享。此外，还可通过交互式的视图进行调整，如个性化设置显示的字段、列表展示还是表格展示、是否可视化等。 Data.gov不仅提供原始数据，还提供政府部门的应用程序借口(APIs)，如美国卫生与公众服务部(U.S.Department of Health & Human Services)的医保检索API(Healthcare Finder API)、交通部公路安全管理局的民事处罚赔付API(NHTSA Civil Penalty Payments)等。此外，Data.gov还向软件开发商开放，后台代码供公众自由获取。开发商利用Data.gov上的开放数据推出了许多应用，如小型企业快讯、红十字会飓风应用(Red Cross Hurricane App)、搜捕在线(RAIDS Online)等。 对于授权形式，Data.gov在数据款目右上角的对角线上进行了标识。一般而言，带有“联邦政府”字样的数据，公众可无偿获取且无须授权，而非联邦政府的数据可通过“多种来源”、“州政府”、“高校”、“非营利机构”、“商业组织”等字样进行识别。 3.2 欧盟 PublicData.eu现拥有46 709项数据集，包括财政与预算、社会问题、环境、交通运输、农林渔业、教育与通信、人口、经济与产业、健康、就业、政治与透明、政府服务、地理、文化艺术14个大类，可根据国家、标签、格式类型等途径进行筛选。此外，PublicData.eu还提供了799个App & Ideas，如支出公开(OpenSpending)、数据市场(DataMarket)等。由于PublicData.eu是基于英国的非营利项目，因此也采用了CKAN平台，在风格、授权方面都与Data.gov.uk相似。 3.3 英国 Data.gov.uk的数据量已达17 838项，其中，已发表数据13 887项，未发表数据，994项。涉及环境、政府开支、社会、测绘、健康、政府、市县、教育、商业与经济、犯罪与司法10大主题，可根据相关性、热门程度、标题、更新时间等进行排序，并提供发布机构、格式类型等限定指标。此外，Data.gov.uk还提供了323项应用。 Data.gov.uk利用RDF、RDFS、SPARQL与RDFa等语义技术，以关联政府数据(Linked Government Data，LGD)形式发布数据，提供通向其他版本或相关数据的链接，并预置了公开评价(Openness Rating)版块，根据数据是否满足“非结构化数据”、“专有格式的结构化数据”、“开放格式的结构化数据”、“可关联数据”、“关联数据”的5星标准，帮助用户进行甄别。 互动方面，Data.gov.uk设置了反馈功能，允许用户根据数据是否符合“经济增长”、“社会进步”、“有效的公共服务”、“与其他数据集的潜在关联”、“其他关键数据”等标准进行选择，或注册评论。 在授权项下，平台将数据分为开放政府许可、非出版数据集、非开放政府许可3大类。 3.4 澳大利亚 Data.gov.au现已发布了127个机构的3375个数据集，分布在社区服务、科学、商业支持及调控、环境、财政管理、体育及娱乐、医疗、交通、文化事务、通信10个主题下，可根据相关性、热门程度、标题、更新时间等进行排序，并提供标签、发布机构、管辖范围、格式类型、地理位置等筛选途径，还通过活动流(Activity Stream)、相关项等反映了版本、数据间的关联。有关澳大利亚政府资源的应用则集合在另一平台，包括国家统计局的ABSStats、税务局的ATO Tax 2013、产业部的business.gov.au等[35]。2011年，澳大利亚政府发布了“开放政府协议框架”(the Australian Governments Open Access and Licensing Framework，AusGOAL)，将“知识共享署名-3.0许可”(Creative Commons Attribution 3.0)作为政府开放数据的默认协议。此外，Data.gov.au上的授权形式还包括署名—禁止演绎(CC BY-ND)、署名—非商业性使用(CC BY-NC)、署名—相同方式共享(CC BY-SA)、公共领域(Other-PD)、其他署名许可(Other-AT)、未规定类型等。 3.5 新西兰 data.govt.rnz聚合了2427个数据集，分为农、林、渔业，文化、艺术与遗产，建筑、建设与住房，商贸与产业，教育，就业，能源，环境保护，财税与经济，健康，基础设施，司法，土地，地方与区域政府，移民，人口与社会，科研，政府部门绩效，旅游，交通运输，部长与内阁档案，毛利与太平洋岛屿族裔22个大类，可根据入库时间、标题、发布机构、更新时间等进行排序，并提供发布机构、格式类型等筛选途径，还以专栏列示了政府信息应用接口，如商标信息API、获取企业明细API等10种，但主要来自商业、创新与就业部的数据。 新西兰政府的开放获取协议框架由CC新西兰负责管理，与澳大利亚一样，CC-署名协议(CC-BY)是新西兰政府采用的默认开放数据协议。data.govt.nz的授权形式还包括CC BY-NC、CC BY-ND、CC BY-SA、署名—非商业性使用—相同方式共享(CC BY-NC-SA)、署名—非商业性使用—禁止演绎(CC BY-NC-ND)、其他许可等。 3.6 世界银行 Data.worldbank.org上的数据集分为农业与农村发展、健康、救助有效性、基础设施、气候变化、劳动与社会保障、经济增长、贫困、教育、私营部门、能源矿产、公共部门、环境、科技、外债、社会发展、金融部门、城市发展、性别19个主题，可根据热门程度、字母顺序、更新日期等排列，并可按国家、主题、指标等途径筛选。平台的获取选项包括打包下载数据、手机应用程序、应用程序借口、获取工具等。授权方面，世界银行最新的开放获取政策要求世行所有的研究结果和知识产物都在CC BY协议下发表[36]。 4 国外开放政府实践及平台建设对我国的启示 综观国内外公共部门信息开放大致分为3种模式，即政府信息公开(Freedom of Information，FOIA)、公共部门信息资源再利用(Re-use of Public Sector Information，Reuse of PSI)与政府数据开放(Open Government Data)。其中，FOIA是最基本的阶段，只提供信息资源的查阅而非利用，主要满足知情权；而Re-use of PSI介于公开与开放之间，以经济性为主导，旨在将政府信息以支付成本或免费方式提供给社会再利用以创造其他价值；开放政府数据则强调完全的开放，主张以尽量少的费用甚至免费方式，将信息提供给任何人作商业化或非商业化的利用[37]。目前，我国“政府数据开放”尚处于起步阶段，研究视域多分布在FOIA和Re-use of PSI等主题[38]，公众的政府数据获取主要依托于各级政府网站，国外开放政府数据的实践及平台建设能够为我国提供启示(见表1)。