公务员绩效评估障碍的行政生态学分析，本文主要内容关键词为：生态学论文,绩效评估论文,公务员论文,障碍论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-4997(2008)02-0089-05
行政生态学是运用生态学的理论和方法研究公共行政的结果。运用行政生态学方法对我国公务员绩效评估障碍进行分析，有助于我国政府绩效评估事业的推进。
一、公务员绩效评估研究中的生态学研究不足的文化原因：中国式的实用主义
实用主义是最早传入我国的现代西方哲学流派之一，也是在我国流传最广、影响最大的西方哲学流派。在20世纪初救亡图存的时代背景下，中国思想家思考的是应该从西方思想中学到哪些现成的东西实现中国的现代化。这就促使胡适等人在引进实用主义哲学时，着眼于解决实际问题，采用功利性吸收，就带有鲜明的急功近利的色彩。在大变革的今天，急功近利的实用主义或者说中国式的实用主义有了新的机会登上广阔的表演舞台。而且当前的实用主义并非像20世纪初那样仅限于思想界，而是更多的出现在政府实践和人民生活的领域。
当前实用主义的复兴是市场经济的副产品。改革开放是在“解放思想，实事求是”这一指导思想的推动下成为滥觞的。“解放思想，实事求是”使得中国社会迅速建立起一种务实的风格。然而这种务实的风格被发展到极端，就演变成以事实为标准、以实用为准绳，转化成一种庸俗实用主义，渗透到社会生活的方方面面，包括政府管理中。在政府管理中，这种庸俗实用主义表现在不关心外国经验产生的经济、政治、文化基础，而只关注西方国家管理经验中具有普适性方法的做法。我国公务员绩效评估之所以难以发挥应有的功能，固然有评估制度本身的问题，但是这些问题背后有更深层次的原因，这才是更值得学界加以深入研究和探讨的地方。我们在研讨公务员绩效评估制度的时候，不妨突破人力资源管理的界限，用一个更广阔、更宏观的视野去考察它，深入探讨公务员绩效评估问题的文化、政治、经济原因，也许这更有助于走出我国公务员绩效评估的困境。
二、行政生态对公务员绩效评估的消极影响
（一） 中国传统行政文化的精神内核——“家本位”及其对公务员绩效评估的消极影响
对于中国传统行政文化的特点，不能只触及外在的表现形式，而应把握住其精神内核。黑格尔认为“中国终古不变的宪法的‘精神’是‘家庭的精神’。”[1]陈独秀也认为“西洋民族以个人为本位，东洋民族以家庭为本位。”[2]梁漱溟老先生认为在中国传统社会里，个人一进入社会，“于教学则有师徒；于经济则有东伙；于政治则有君臣官民……”，各种“关系，皆是伦理，伦理始于家庭，而不止于家庭”，“更为表示彼此亲切，加重其情与义，则于师恒曰‘师傅’，而又‘徒子徒孙’之说；于官恒曰‘父母官’，而有子民之说；于乡邻朋友，则互以伯叔兄弟相呼。举整个社会各种关系而一概家庭化之，务使其情益亲，其义益重。”由此，人们之间互有义务，“全社会之人，不期而辗转相连锁起来，无形中成为一种组织。”[3]古代中国是一个以家庭为本位的宗法社会，“家本位”是中国传统文化的精神内核，因此对中国传统行政文化的探讨要紧紧围绕这一主题，否则对此的研究将难以具有说服力。
1.家族治理的机制是家长制。家长在家族中享有极高的权威，对家族事务享有最后的决策权，甚至对于家族成员有生杀予夺的大权。宗法社会里，家国同构，国家只不过是放大的家庭。因此，在行政体制中，家长制就演变成森严的官僚等级体制，官吏的职责、等级、权力均有明确规定。上级对下级的升迁荣辱具有决定权，官员对普通民众的社会事务享有几乎是绝对的权力。“官大一级压死人”，老百姓的“怕官”、“畏官”心理就是这种传统行政文化的真实写照。公务员绩效评估作为现代公务员管理的核心制度，要求充分发扬民主，将下级公务员、普通民众吸纳进评估过程。但是受家长制文化的影响，下级官员对上级存在严重的人身依附关系，普通民众更是畏官如虎。评估中的大众参与根本无从谈起，考核的结果完全由上级决定。下级对上级、普通民众对官员的评价很少，即便作出评价，也往往不是他们内心真实意思的反映，这大大降低公务员绩效评估的科学性和客观性。
2.家族治理的手段是礼制。家族治理，是不可能靠严刑峻法这一刚性的手段的，而只能靠某种柔性方式维护家族本身的秩序。礼就是这样的柔性手段，而作为实现“礼制”的一种“软手段”，德治强调真心诚意修身齐家治国平天下，这对于加强官员的自律意识、实行德治有积极的意义。但是德治对于公务员制度建设也具有不可忽视的消极作用：(1)德治造成评估过程中的泛道德主义，过于看重抽象的道德要求，不重视公务员实际才能和工作业绩，绩效评估形式主义严重，评估往往只是走过场而已；(2)把希望寄托在不可捉摸的官员品德上，过于强调道德的作用，淡化了法律制度的建设，致使我们现在很多的行政制度还不健全。公务员绩效评估制度建设受到德治思想的影响，不重视制度完善，很多地方的公务员绩效评估还是停留在《公务员法》原则的规定，没有细化量化考核指标，没有建立持续化的日常考核机制，致使绩效评估往往难以发挥其应有的功能和作用。
3.家族治理的价值取向是人际和谐。家族治理的终极目标不是成员的遵纪守法，而是情感的升华和亲情关系的和谐。相应的国家治理强调“理气调和、对立取中”，注重和谐坚持中庸。“中”，即中庸之道，不偏不倚谓之中庸。《中庸》将孔子主张的持中原则，从“至德”提升到“天下之大本”、“天下之达道”的高度。“和”“中”思想反映在行政过程中，就是行政的协和观，凡事不求效率而求人际和谐。这种和谐思想在绩效评估中演变成合群主义，有创造性的公务员往往难以入选优秀，而那些合群、距离领导近、工作勉强过得去的公务员往往容易被评为优秀。“中庸观念”在评估过程还容易被转化为折衷主义，有些地方的评估完全按照比例分配名额，轮流坐庄，或者抓阄决定谁能被评为优秀。评估结果同工作绩效的低相关性使得一些公务员不再以职位要求为工作准则，而是努力与上级领导、同事、群众搞好关系以期通过评估，这些使绩效评估失去了应有的作用，降低了其权威性。
（二）家本位文化的延伸——人文化色彩及其对公务员绩效评估的消极影响
在家庭中，人与人之间最普遍最有效的关系就是情感关系，因此受家本位文化影响，中国人倾向于从人与人之间的感情及关系的角度来思考、认识周围的世界和人生，这种倾向使得国人把对自然的观察、认识视为“末业”，[4]结果造成了相对而言对精确的数字语言不感兴趣，总是喜欢用一些喜欢表达近似情况的语言来描述事物的发展程度的情况。重质不重量的思维方式，使得公务员绩效评估过程中，各级政府只重视年终的定期考核，不重视日常考核。人文化倾向还造成国人不尊重数字，绩效评估中往往只注重定性考核不注重定量考核，量化评估往往并无科学性合理性，甚至在结果统计中利用数字造假。
科学方法的欠缺会使得人们在做事情的时候不重视逻辑合理性，而是强调合情合理，并用这两者来评价某种活动，而且合乎人情比合乎逻辑更为重要。同时，这种由中国传统人文精神支配的情理观又与家族观相结合，形成一种权变主义的问题处理方式，即在“情”或“理”的使用上明显区分出内与外，讲究内外有别。习惯用“情”来理解处理家人、朋友、熟人圈里的人与事，而用理来对付和排斥圈外的陌生人。这种态度造成了两种后果：(1)难以对制度树立起应有的信心，因而相对忽视制度建设；(2)即使存在一些制度，它也主要被用来规制陌生人的行为，而家人、朋友、熟人则可以在“情”的支持下规避制度。这种人文化的倾向也充斥到政府管理过程中来，在政府中得到广泛认可的不是正式的官方制度和规则，而是合情不合法的“潜规则”，它左右着现实生活的运行。[5]从20世纪80年代以来，我国的制度化建设步伐非常快，但人文化倾向仍然在相当大程度上左右着人们对制度的审视，支配着制度执行过程，制度理性只是在相当有限的范围内受到人们的尊重。因此，我们虽有些制度，可是这些制度总是会存在执行困境。换言之，在制度建设的过程中，中国仍处在低级的或者说制度制定阶段，而制度化的高级阶段即制度落实或执行的工作则相对落后，仍处在起步阶段。
（三）前现代的政治—行政体制对公务员绩效评估的影响
1.相对集权的政治架构对公务员绩效评估的消极影响。
要理解政治架构的集权特色可以从两个不同的角度入手：
(1)横向上的党对政府的领导。建国后，党和政府之间形成了党政不分、以党代政的现象，党处于政府管理的第一线，直接管理政府的行政事务，结果造成了权力的过分集中。自改革开放以来，执政党已经意识到党政不分、以党代政的弊端到了不得不改的地步，并进行过多次探讨。虽然自建国以来党政分开的力度在加大，党政关系的分权色彩在不断增强，然而时至今日，党政关系是否分开、如何分、分到什么程度都是悬而未决的问题，党政分开仍然是中国政治体制改革要解决的重大课题。
(2)纵向上的单一制国家结构形式下中央对地方的控制。建国以后，我国在民主集中制的基础上建立起相对集权的单一制国家结构，中央与地方的关系是，“下级服从上级，地方服从中央，同时中央又要照顾地方的不同特色，充分发挥地方的首创精神。”十一届三中全会以后，中央政府在处理中央与地方的关系上实现了从行政性分权向行政性分权和经济性分权相结合的突破，陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，赋予了地方政府更大的财权与事权，促使地方政府职权不断扩大，逐渐形成了相对独立的权力主体和利益主体。但是，作为单一制国家，宪法规定国务院具有与省级人民政府进行职权划分的权力，宪法和地方组织法并未对中央和地方政府的权力关系加以确定，使得中央政府可以根据形势发展的需要决定权力的集中或分散。因此，无论在改革开放前的相对集中阶段还是后来的分权主导阶段，都是中央政府握有主动权，我国中央政府和地方政府关系的实质只是中央政府政策意图的一种体现而已，两者关系如何发展变化“主要取决于中央政府对集权和分权关系的调节以及对地方行政建制的调整。”[6]而且，即使是在分权导致中央政府财政调控能力削弱的情况下，由于党中央、国务院实际掌握着地方政府的人事任免权，中央政府政治和行政控制能力还是很强的。因此，我国的政治架构具有明显的集权化色彩。
在相对集权的政治氛围中，权力的集中与责任的集中是一致的，党政主要领导也负有监督政府工作运行的责任，因此，绩效评估就成为党政领导履行这一责任的重要方式。在现实中，他们是公务员绩效评估的发起者、绩效评估方案的设计者，各考核指标因素权重往往向上级领导认为重要的事项倾斜。公务员绩效评估是附着在中国上下级权力链条上并以体现上级控制意志为目的的设计途径，是与现行的行政首长负责制这种行政体制相关的。同时，由于不能充分重视各部门的能动性，被测评机构对评估方案或指标的设计工作参与明显不足，这对于绩效评估操作实践无疑会产生极大的影响。一个很可能出现的结果是，对于各部门而言，绩效评估就会停留在外力强加的状态，相应地内化为一种部门内部管理工具的可能性也就较低，进而无法在各部门中建立起真正有助于发展绩效评估的文化。另外，单一制的国家结构形式，使得我国政府的绩效评估更具同步性，即它能凭借中央政府的集权，借助于中央权力链条在全国、一级政府或一个系统中较快铺开。公务员绩效评估这一特点，既能产生实践中的创新，也会出现下级单位急于表现自我或对上级的指令有异议又碍于权力关系不便表露时，将公务员绩效评估引向形式主义。
2.无偿使用编制及预算服从编制的财政拨款制度、惩罚节约的预算制度不利于实行公务员绩效评估。
“帕金森定律”告诉我们任何政府部门只有不断扩充编制和下属部门，才能获得自身效用的最大化。因此，西方发达国家往往通过预算来控制，避免出现机构和人员的失控和膨胀。然而在我国的行政系统中，编制和预算管理是脱节的，编制部门在审核政府各部门的编制时，由于缺乏科学的论证程序和明确具体的法律规定，确定行政编制时仅仅凭主观经验和意志行事，带有很大的随意性和盲目性，致使编制管理无法有效遏制编制无限扩充的趋势。而预算约束编制和经费的功能也未得到有效的发挥，因为立法机关在审议批准当年预算时，行政经费预算只是单独的一个数字，没有对政府每一个部门的预算进行详细的审议和明确的规定，长期以来存在预算服从编制的现实。也就是说，在中国现有的编制管理和预算制度下，预算的约束是“软”的，编制使用是无偿的，行政机构要追求自身效益的最大化，只能扩张机构，争取编制。不仅如此，在我国预算制度下，若某个政府部门降低成本时，就面临这样一种风险：预算部门及更高行政官员会由此得出该机构所需资金应该减少的结论，并将资金分配到其他“需要”的部门去。因而，缩减编制、降低成本的公务员绩效管理就成为部门管理中的一种“愚蠢行为”。可见，在这种缺乏奖励节约开支和减少编制的制度下，要推行公务员绩效评估，减少冗员，精简机构，降低政府行政成本就成了不现实之举。
3.公务员绩效评估“出口”窄及社会保障制度缺乏。
从我国现行的公务员人事管理制度看，虽然规定了公务员能进能出，领导干部能上能下，并配以监督评估制度。但我国社会保障制度不健全，公务员失业保险、医疗保险和养老保险都没有得到完全解决，使辞退或处理公务员的难度加大，存在公务员“出口”过窄的现象：“全国近500万公务员，从1996年到2002年年间，总共辞退17857人，每年不到3000人，占总数比例不足”[7]，造成事实上的终身制。因而作为理性经济人的政府管理人员在是否支持绩效评估，将成本与收益进行比较的时候，会发现旨在降低成本，提高政府效率的绩效评估将使他们承担更大的风险，再加上现有的制度并没有为政府管理人员提供风险和成本的补偿机制，绩效评估使他们的处境更糟而不是更好。在这样的情况下，对绩效评估进行抵制而不是主动的配合，就成了绝大多数官员和管理人员的必然选择。
（四）有限市场经济对公务员绩效评估的消极影响
里格斯认为，棱柱型社会里（里格斯在《行政生态学》一书按照社会的分化程度把社会分为融合性社会、棱柱型社会、衍射型社会，其中衍射型社会是融合性社会和衍射型社会的过渡形态）社会经济结构是“集市—有限市场型”。在这种社会里，虽然已经有了市场化的“集市”，有了以货币为媒介的交换行为，但社会经济并未完全商品化，政治的、社会的、宗教的以及个人地位等因素仍然强烈地影响着经济行为，也就是说过渡社会的经济是一种有限的市场经济。这种经济结构的一个最明显特征是“价格不可决”，即：商品价格不完全由其价值决定，而受到许多非经济因素，诸如交换双方的社会地位、家庭出身、名望、亲疏等因素的影响。这种“价格不可决”，影响到行政方面，最突出的表现就是行政职位的授予、荣誉、薪水的确定，“市场”与“身份”同时起作用。在棱柱模式下，“职位分类”综合了职责与身份、成就与关系，既要看其能力高低、贡献大小、绩效如何，又要看其资历深浅、教育水准以及家庭地位、社会背景乃至宗教信仰等。
三、优化行政生态，完善公务员绩效评估的基础
（一）加快文化转型
1.家长制文化向民主文化转型，家长制行政文化向民主型行政文化转型。“民主行政是一切民主宪政体制国家公共行政的理念基础，其核心观点认为，民主价值观和政治伦理规范是一切行政价值的基础。”[8]特·奥斯特罗姆认为民主制行政走向官僚行政意味着一种倒退；而从官僚制行政走向民主制行政意味着一个“哥白尼式”的转折点。[9]随着民主行政的确立，传统行政体制中下级对于上级、普通民众对于官僚的人身依附关系将被击破，“臣民文化”将让位于“公民文化”。公民将可以通过更多合法的方式参与行政生活，并影响行政体系的构成、运行规则和决策过程。
2.德治文化向法理型文化转型，德治行政文化向法理型行政文化转型。法理型行政文化的基本假定是行政主体人性的不完善，强调法的至上性，它是行政管理科学化、程序化、法治化的文化体现。它包含两个方面涵义：一方面，制定完备的法律法规，使得整个行政过程都有法可依；另一方面行政主体树立法律至上的观念，即在保存自律机制合理性的同时，应受到以依法行政为核心的他律机制的约束。在公务员绩效管理中要注重制度建设，一旦制度通过法律程序确立下来，将具有不以任何人意志为转移的神圣性，整个评估过程将严格按照制度规定执行，进行科学评估，奖优罚劣。
3.中庸行政文化向效能行政文化转型。“行政学研究的目的在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[9]传统行政和谐观滋生了人情政治，行政过程不以效能为价值取向，公务员绩效评估往往在人情政治中被虚无化，从而沦为行政过程的绣花枕头。创建效能型行政文化，将使绩效成为各级政府共同的价值目标，绩效评估的结果将取代裙带关系成为决定官员政治前途的决定性因素，绩效评估才能被各级政府及其官员真正重视，真正发挥它的评价、激励功能。
（二）改革政治—行政体制
1.将公务员绩效评估的权力下放到地方，并给予制度上的保障。发达市场经济国家处理中央和地方关系的经验是，在保障中央政府选择性集权的基础上，建立制度化的地方分权体制。它通过宪法和法律明确规定中央政府和地方政府的权力和责任，各自在法定的权责范围内活动。“大体说来，中央政府作为国家主权的集中体现者和社会公共利益的总代表，应该有选择性的行使以下权力：总揽国防、外交，捍卫国家主权独立、领土完整和民族尊严；担负宏观经济调控职能；负责全国性的基础设施和公共事业；制定统一的国内市场规则；建立全国统一的税制和税率；建立全国统一的货币政策；充当社会利益和财富分配的‘调节器’。地方政府作为地方特殊利益的代表，享有在自身职责范围内自主处理地方事务的权力。”[10]
笔者以为，公务员绩效评估不涉及到整体社会公共利益，而且在不同地方，公务员的工作因经济发展、历史、人文以及地理环境的差别，有很大的特殊性，不能以一个模式、一种方法进行评估。相反，如果能因地制宜的把公务员绩效评估的权力制度化地下放给地方，各地方将可以根据自身的情况，制定地方特色的绩效评估制度。这样既可以避免统一的评估模式所带来的地方不适应，有可以充分发挥地方的积极性、创造性，避免了由中央将公务员绩效评估强压给地方而导致的地方在实际执行过程中的形式主义。
2.尽快建立公务员失业保险制度。公务员事业保险制度是国家对国民收入的再分配，在公务员遭受本人不能控制的失业风险中断收入时，在一定时期内给予一定物质帮助并促进其再就业的一种社会保障制度。但是，目前在我国只有海南、深圳等少数地方建立了公务员失业保险制度，我国的失业保险制度至今没有把公务员失业保险纳入其范围。绩效评估的根本目的就是提高政府效率，这就必然要求奖优汰劣。应该建立与公务员绩效评估相适应的失业保险制度。(1)建立公务员失业保险管理机构，其主要职责是制定公务员失业保险的制度和政策，监控和协调公务员失业保险工作的进行。(2)设立公务员失业保险基金，其来源应是值得研究的一个课题，而且要加强对公务员失业基金的管理，建立健全公务员失业保险基金使用和管理的制衡机制和监督机制，将失业保险基金营运纳入财政部门和审计部门的监管之下，做到专款专用。
（三）确立功绩制为公务员制度的一项基本原则
功绩制作为与身份制相对的一种政府人事制度，根据1997年世界银行发展报告的操作性解释，就是“建立基于才干而不是上级恩赐的录用制度”和“建立基于才干和业绩的内部晋升制度”。笔者以为考虑到中国是中国共产党领导下的社会主义国家这一国情，公务员应该坚持党的领导，功绩制中的政治中立这一原则应予以摈弃。功绩制应该包括以下要点：(1)公务员的招募应该坚持公开、平等、竞争的原则。这一原则要求，不能有“与生俱有”的差别歧视，如家庭出身、性别、种族、肤色等，公务员的选拔应该以知识、技能和能力(KSA)作为唯一的决策依据，并须经过公正、公开的竞争，竞争应该保证来自社会各阶层的人都有机会。(2)公务员同等的工作应该获得同等的报酬，对于绩效优异者应提供适当的激励机制和报偿机制。(3)公务员应该在适当的绩效标准基础上被继续雇用，不能提高绩效水平，以满足组织要求的绩效标准的公务员，应当离职、辞退。(4)公务员功绩考核应建立经常化、日常化的操作机制。
收稿日期：2008-02-26
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