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中图分类号：F210文献标识码：A文章编号：1003-854X（2003）05-0012-04
斯蒂格勒（1971）认为，规制理论的中心问题是要解释谁从规制中获利或受损，规制会采取什么形式，以及规制对资源配置的影响。如果人都是理性人，行为目标都是实现个人的效用最大化，都能预期行为的后果，那么解释第一个问题——谁从规制中受益或受损问题就相当于解释下列问题：为什么会出现规制呢？规制的目标是什么？因为政府的规制不是天然就有的，只有规制受益者才会极力促成政府的规制。经济学对这个问题的回答主要分为三种：公共利益论；利益集团论；替代税收论。在中国，政府规制问题还要复杂一些，我们要应用这些规制理论来解释中国问题，必须根据中国的政治经济体制特点对理论做出修正。
一、文献回顾
公共利益论认为，市场会出现失灵，为了纠正市场失灵，应该用政府规制这只看得见的手来调节市场。在上个世纪七十年代以前，这个理论一直占据正统规制经济学的地位。Utton、Breyer、Weidenbaum以及植草益都把政府规制看作是解决市场失灵的方法（陈富良，2001）。下面以植草益的表述来说明公共利益论。
植草益（1992）认为，只有具备以下的条件，市场机制才是有效的：（1）所有的物品和服务都可以经市场进行交易；（2）在生产技术方面不存在不可分割性和规模经济性；（3）所有的市场都处在完全竞争的条件下；（4）信息完全性。另外市场对许多问题还无能为力。市场无法解决的问题和导致市场无效的问题主要有：分配的公平性、非价值性物品、经济的稳定性、公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、信息不对称以及风险。其中，市场经济带来的不稳定性和分配不公平的问题主要由宏观财政、税收和货币政策解决；公共物品主要由政府通过公共投资来提供。其他的问题则主要由政府采取相应的规制措施来解决。政府从公共利益出发，针对不同的市场失灵采取不同的规制措施。比如：用反垄断法等对企业的垄断行为进行制裁；用限制进入的方法来保证自然垄断行业的技术效率，同时规定自然垄断厂商的定价来防止厂商利用垄断地位来获得超额利润；用强制性的上市检验的方式来保证缺少疾病和药品信息的患者不受劣质药品的伤害。
公共利益理论除了说明了上述市场失灵的存在外，还有两个假设：其一，政府是一个仁慈的政府，其目标是社会福利最大化；其二，政府可以无成本或成本很低地获得信息，规制的组织成本、执行成本以及由此带来的间接成本也很低，以致政府比市场更有效。
市场失灵是存在的，然而这两个假设未必成立。首先，仁慈政府的假设是不合理的，现实中并不存在一个仁慈的政府，政府是由人构成的，因此规制机构的行为不可避免地受到政府人员的个人利益的影响。其次，政府也无法低成本地获得信息，政府在对产业进行规制时同样面临着厂商的机会主义行为和信息不对称状态。最后，政府的规制机构所耗费的成本也是一笔不小的开支，而且有逐年上升的趋势。当然，这个理论可以解释一些现象，比如政府可以提供一些解决环境问题的研究和信息等，然而在更多的情况下这种理论不能给出很好的解释，比如公共利益理论对英国的政府规制现象没有解释力（陈富良，2001）。
利益集团论认为，规制是各种利益相互斗争的产物，体现有关利益集团的利益，是各种利益集团之间博弈的均衡结果。在利益集团的分析框架下，不同学者对规制的解释并不完全一样。下面介绍最有代表性的学者——斯蒂格勒的观点。
斯蒂格勒在其《经济管制论》中认为，某产业的规制通常都是用来保护产业内的厂商的，规制措施是产业争取来，并为其利益服务的。然而产业并不能完全或自由地实现利润最大化，因为产业谋求规制保护还受到许多条件的限制：厂商之间的力量变化会促使厂商联盟出现不稳定，进而影响规制；实施规制所需的行政过程往往会耗费巨大的成本；政治过程会允许有势力的局外人参与。规制机构给产业带来好处的手段通常是限制进入和价格管制。减少进入者使厂商免受竞争的威胁，从而获得垄断地位。价格管制的根本目的在于获得高于完全竞争状态下的报酬率。这种理论的一个自然衍生物是俘获理论，它认为俘虏政府规制机构或促使政府进行规制的是被规制对象本身，或别的从规制中获利的集团。斯蒂格勒列举了一个例子来说明他的观点，美国曾因实施石油进口限额政策而导致消费者剩余减少50亿美元，为什么石油大亨们不采取直接从国库得到现金补贴的方式来获得利益呢？按公共利益论，之所以采用这种牺牲公众经济利益的方式是为了保证战时的石油供应，或是非理性的说法，认为，消费者无法计算这个进口配额对他们的福利的影响，因此他们宁愿支付50亿的损失，而不是给予厂商25亿美元的现金补贴，虽然两者对他们有同样的影响。在经济学理性假设前提下，我们首先排除非理性的解释。其次，公共利益理论的解释也非常缺乏说服力，因为政府可以通过征收高额税收来达到限制进口的目的，而且可以得到相当数额的税收。利益集团论认为，理解这个问题的关键在于，如果采用征税的方式，那么在位者和进入者会面临同样的处境，行业现有厂商不能得到超额利润；如果使用现金补贴的方式，那么行业的在位者和进入者会分享这个好处，而进口限额则只会给予在位者，它维护了行业现有厂商的利益。
配尔兹曼（1976）构造了一个规制模型，进一步发展了斯蒂格勒的利益集团论。在这个模型中，立法者或政治家通过规制决策实现他们所得的选票数最大化，这样，规制机构成为诸多利益集团中的一个。政治家的效用函数为：
M=M（S，π）
其中，S是消费者剩余，π是厂商的利润。两者对政治家的效用的贡献都是正的。所以政治家的决策就在两者之间权衡，如图1。
图1 配尔兹曼模型
其中，π（p[，m]）S（P[，c]）曲线是生产可能性边缘，M[，i]M[，i]（i=1，2）和MM都是规制者的无差异曲线。最终在A点实现均衡，均衡时政治家的政治利益边际替代率和消费者剩余与企业利润之间的替代率相同。如果价格是规制机构的控制变量，则厂商的最终均衡价格将比竞争性价格P[，c]高，比垄断价格p[，m]低。这个均衡是消费者利益和厂商利益互相妥协、互相竞争的结果。
利益集团的分析方法的确引人入胜，但是方法上的完美却未必意味着在解释现实问题时更有效。比如，这种理论无法解释以下问题：在面临同样广泛的消费者的情况下，为什么自然垄断行业往往比竞争行业更容易出现垄断？因为一个自然垄断行业的厂商可以利用其成本优势轻易地打垮新进入者，迫使其退出，如果新厂商认识到这一点，他们是不会轻易进入一个垄断行业的。相反一个竞争行业，如果不采取规制的办法来限制进入，所有厂商都不能获得利润，如果施加了政府的进入规制，则在位厂商都可以通过垄断地位来获利。按照利益集团论，一个竞争行业的厂商更有积极性来促使政府施加规制，所以竞争性行业的规制更多，而一个自然垄断行业的规制则更少。然而现实却恰恰与此相反，更多的规制出现在垄断行业，而不是竞争性行业。
对于这个问题的第三种回答——税收替代论是由波斯纳（1971）给出的。许多受规制的行业以低收费提供广泛的服务，这在一个不受规制的竞争行业或垄断行业都不会出现。比如，在铁路运输行业中，有些铁路的经营入不敷出。如果如俘获理论所言，规制为行业内的厂商服务，那么他们是绝对不会提供这种亏本的服务的。波斯纳认为应该把规制当作一种替代税收的形式，政府对某些产业进行规制的原因在于，为提供某些广泛的服务项目筹集资本。这些出于政治目的而产生的服务项目的价格不能补偿提供服务的成本。而政府，为了政治利益必须向每个地区的居民提供这些服务，所以只好通过限制进入来保证厂商在某些地区经营的垄断地位，使他们可以通过收取垄断价格来获得超额利润，以此来补贴亏本地区的服务。如果允许新厂商进入，这些新竞争者将会进入在位厂商获取垄断利润的地区，导致这些地区的超额利润消失，从而也就无法足额补贴亏损地区的服务了。在铁路运输、电信行业、自来水供应行业、电力供应行业都可以用类似的理论来解释。
然而，这种解释并没有得到普遍的认同。原因在于：其一，这种解释只适用于一些基础设施行业，有一定的自然垄断的特点，而这些经济规制只是规制家族中的一部分，大部分的规制没有被解释。其二，作为对税收的替代的规制相对直接征税来说，有何优势？这种理论并没有就此给出非常令人信服的解释。如果这个问题没有得到回答，那么就无法解释为什么政府不直接征税而要采取这种扭曲市场的规制？其三，这种解释与其说是解释为什么规制会出现，不如说它只是说明了在存在交叉补贴的基础设施行业中被规制厂商的一种行为。
二、中国政府规制目标的重新解释
虽然前面的各种理论有种种缺陷，但是它们为分析中国问题提供了很好的借鉴作用。公共利益理论把市场失灵与规制联系在一起，具有一定的说服力，因为，在现实中所有的规制都是与某种市场失灵联系在一起的。而利益集团的分析范式非常有启发意义，每个人都有自己的利益，因此个人对利益的追求是不能回避的事实，利益集团必然会通过各种渠道对规制立法机构、规制机关产生影响。规制的税收替代论也使我们看到了规制在某些时候所起的作用，即在某些场合规制还可以作为税收替代的形式来提供一些不能由市场提供的服务，以及抽取垄断者的垄断利润。事实上，已有研究人员利用西方这些理论来分析中国政府的规制目标，主要观点有两个：其一，中国政府的规制目标是为了公共利益，实现社会福利最大化（张笑雪，2000）；其二，政企同盟利益论认为，中国政府的规制目标是为了实现政企同盟的利益最大化（余晖，2000）。显然，这两种说法分别是前述公共利益论、利益集团论的直接套用。
但我们应该看到，这些理论分析的制度前提是一个发达的资本主义国家，与中国的具体情况有显著的差异。发达的资本主义国家的规制通常具有以下两个特点：（1）存在具有独立利益的消费者集团、生产者集团、规制机构和立法机构。这些利益集团相互制约，最终达到的均衡综合了各方面的利益。（2）立法制度的公开化和规制过程的公开化使各种利益集团有了影响规制立法和规制机构的渠道，比如：公开的听证会，院外集团的活动。
我国政治和经济环境表现出来与此不同的特征，要归纳出关于中国规制的目标的理论，首先应该认识中国的政治经济制度的特点。一般而言，中国的规制的经济政治环境表现出如下特点：
1.规制者通常由原来的行业主管部门转化而来，与行业内的部分或全部企业有上下级的行政隶属关系，这常常使中国规制者与企业结成利益一致的政企同盟，有的甚至是政企合一，严重破坏了公平竞争的秩序，使规制效果也大打折扣。比如，信息产业部与中国电信之间就是政企同盟关系，所以长期以来信息产业部对中国电信排挤竞争对手、榨取垄断利润的行为置若罔闻（张维迎，盛洪，1998）。而中国铁道部和具体经营铁路运输的各铁路局之间则是政企合一的关系，中国邮政部也是规制者与企业合一的体制。
2.许多被规制的行业都以国有企业为主体，这些国有企业通常都有自己的上级机关。所以除了规制者与被规制企业之间的政企同盟外，还有别的类似的同盟存在。这些同盟的存在构成了对规制者与下属企业之间的同盟的制约。拥有规制权，意味着控制寻租的资源、占据市场主动并因此带来更大的利益，所以在不同的政企同盟之间往往存在着激烈的对规制权的争夺。胡斌（2000）给出了一个争夺规制权的案例——外贸部和交通部对国际货代和多式联运规制权的争夺。
3.立法程序的非公开化、行政程序的非法治化以及缺乏西方式的公开听证会机制，使普通消费者的意愿无法体现在规制中。中国的规制法律的立法程序通常是，先由国务院主管部门拟订初稿，再由人民代表大会或其常务委员会象征性地通过，所以这些决定规制基本框架的规制法律从一开始就显示出了偏袒性，比如1984年由卫生部起草的《药品管理法》把所有规制权置于卫生部门。有些规制的法律依据仅仅是部门自己制定的规章制度。在规制过程中，不论是出台部门规章，或是作出处罚都没有消费者发言的机会，实际上排除了消费者对规制立法、行政执法过程直接施加影响的可能。所以，在利益集团的争斗中缺少了最重要的一个角色——消费者利益集团。
4.最高当权者制定一部规制法的初衷是为了维护广大消费者的利益。这种初衷表现出一种绝对公平的价值取向，与西方规制市场是为了提供一种公平的竞争环境和机会的价值取向形成鲜明的对比。在现实中，消费者（包括潜在的消费者）的利益往往得不到保证，只有克制各政企同盟对普通消费者的盘剥，才能保证消费者的利益不受侵犯，所以这种初衷体现了绝对公平的价值取向。各地方政府和部门在采取规制措施时必须遵循维护消费者利益的前提，否则这样的规制不会长久。郑州市、区馒头生产管理办公室的撤消就是一例（新浪网，2001年4月15日）。
根据前面的理论结合中国的实际，中国的规制目标应具有以下特点：利益集团之间的斗争体现为政企同盟之间的矛盾；规制机构与自己的下属企业结成政企同盟，是利益集团之一；政府制定某种规制法的初衷是为保护消费者利益；消费者不能通过直接施加影响来维护自己的利益。从这些分析中，我们把中国政府的规制目标可以界定为，在政企同盟最大化自身利益的约束下，追求消费者利益最大化。需要说明的是，消费者利益最大化未必是社会福利最大化。因为社会福利中包含的对象是全体民众，而不是消费者。实施规制的过程可以用一个两阶段博弈来刻画，第一阶段政府选择规制要完成的目标，规制的大体框架等内容。第二阶段，各政企同盟在基本框架内进行博弈，各自选择使所在同盟利益最大化的行为。
三、中国政府规制目标的效率分析
如果政企同盟没有私人信息，那么当权者可以根据产出情况对生产成果进行分配来保证消费者的利益，此时不会有效率的损失，社会可以实现最优状态，因为任何对社会有益的交易都会在当权者的指令下发生，同时当权者会在分配中充分维护消费者的利益。但是，如果政企同盟拥有关于生产成本的私人信息，那么当权者为消费者谋福利的行为是否会带来更高的消费者效用呢？下面利用laffont（1994）等人的模型对这个问题进行解释。
假设有一个政企同盟生产1单位商品，生产成本为：
C=β－e+ε （1）
β代表政企同盟的类型，服从
在上的分布F（β），密度函数严格大于零，而且
d[F（β）/f（β）]/dβ＞0
以上是公共信息。e是政企同盟的努力水平，ε是期望效用为0的随机扰动项。一个代表性的消费者消费这个商品，消费者对这个商品的评价是S。另有一个最高的当权者对这个政企同盟实施制约，其目标是消费者的利益最大化。生产成本由当权者进行补偿，补偿额用t表示。如果忽略随机扰动项（注：因为我们假设政企同盟是风险中性，而且此时最优合约可以是一系列线性合约，那么加入扰动项后不影响我们的结论，见Laffont（1994）。），政企同盟的效用水平是：
也就是说，如果政企同盟拥有私人信息，那么，当权者的目标是消费者效用最大化时的效率损失比其目标是社会福利最大化时的效率损失更大。
结论3：在非对称性信息的条件下，当权者最大化消费者效用时消费者的效用水平反而比在当权者最大化社会福利时的效用水平低。
四、结论与建议
现有的关于规制目标的理论并不能很好地解释中国出现的规制现象。根据中国的政治、经济体制特点，中国政府规制的目标可以用以下理论来解释：在政企同盟最大化自身利益的约束下，追求消费者利益最大化。政企同盟在中国的存在是一个事实，也是需要解决的一个主要问题。在政企同盟拥有私人信息的情况下，这个目标使消费者的效用比在最大化社会福利的情况下更小。要使规制进一步体现保护消费者福利的宗旨，必须改革现有的规制制度，可以考虑从以下三个方面着手：
1.改革行政立法和规制的程序，将目前基于封闭状态的程序改造为允许社会参与和监督的公开程序，在各环节引入听证制度。公开化的立法和执行的行政程序可以从两个方面来体现消费者的利益。一方面，消费者利益集团有了参与的机会，使最终的规制措施体现各方面利益——包括消费者的利益——之间的均衡。另一方面，在政府委托某行政部门来制定规制法规、实施规制时，两者之间是一种委托代理关系。这些从事具体工作的部门往往拥有更多的信息，所以立法初衷——保护消费者利益常常在规制法和规制过程中得不到体现。而在消费者中存在广泛而分散的信息，这是最高当权者所不具备的。因此，在规制的不同过程中给予消费者参与的机会就会减缓当权者和政企同盟之间的信息不对称程度，从而更好地维护消费者的利益。
2.保持规制机构的独立性、中立性。割断规制机构与被规制对象之间的经济联系，保持规制机构的超脱地位，使规制机构变成一个公正的裁判，履行裁判的职能。这是对一个公正的规制机构的起码要求。
3.改革国有企业的管理模式，实现政企分开，从而瓦解政企同盟，使各利益集团的地位进一步趋向互相平等，维护公平的市场竞争环境。