党代表任期制与乡村精英治理的优化
李 俊
(中共绍兴市委党校，浙江 绍兴 312000)
[摘 要] 现代化的乡村治理体系是推进乡村振兴战略的结构性支撑。当下，乡村精英治理的经验事实虽然一定程度上显现其价值与合理性，但是也面临着公利与私利、制度治村与权威治村、长期性与阶段性等治理困扰，需要逐步改进以实现乡村治理的现代化。从浙江等地的基层党内民主实践来观察，乡镇党代表任期制从治理主体、价值导向、行为方式等方面为优化乡村精英治理提供了基础与可能。在健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的宏观指引下，可以通过增强选举制度的系统性、议程设置的公共性、依规治党的实效性等举措来规范以村支书党代表为重点的精英行为，夯实推动乡村振兴的治理基础。
[关键词] 党代表任期制；乡村治理；精英治理；优化
最近，中办国办印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确指出，“实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容”[1]，并就推进新时代乡村治理体系和治理能力现代化作出重要部署。现代化的乡村治理体系是推进乡村振兴战略的结构性支撑。在当下中国，精英治理是大多数乡村的一种经验事实，从实践来看，这种治理方式在推动乡村发展和稳定中取得了阶段性成效，但也在不少地方出现异化情形，与村民自治的规范实质相距甚远。因此，在精英治理的基础上如何推进构建现代化的乡村治理体系，成为乡村振兴战略落地的一个现实问题。在以往的相关研究中，学者更多地从基层民主的视角来探讨精英治理的优化，却较少从党内民主的视角来研究，而从浙江等地的乡镇党代会年会制实践来看，党代表任期制为优化乡村精英治理提供了基础与可能。因此，本文尝试从党内民主的视角切入，沿着“基层党建引领乡村振兴”的路径，着重探讨党代表任期制对于优化乡村精英治理的价值与前途。
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一、治理现代化视域下乡村精英治理的三大现实困扰
推进国家治理体系和治理能力的现代化，是执政党着眼于实现中国现代化而设定的行动目标。这个治理体系，大体上可以分为中央、地方和基层三个层次结构，其中，乡村治理是基层治理体系的主要结构组成。从历史来看，“国家政治与权力不是空的，它的真正实现，最终还是要落实到乡村庶民社会”[2]26，乡村治理的成效影响着治理体系的现代化；从现实而言，目前乡村精英治理客观上面临着三大现实困扰，影响着基层治理现代化的推进。
(一)治理目的：公利抑或私利
为谁治理，这是治理的价值前提。不同的价值取向会生成不同的治理逻辑。在社会主义中国，各项公共事务都必须体现人民利益、公利至上，这是各类公共治理的核心价值取向，也是乡村治理现代化的内在要求。在执政党关于乡村振兴战略的整体谋划中，坚持农民主体地位是一项基本原则，乡村振兴既要依靠农民、发动农民，也是为了农民、服务农民，“把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民持续增收，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”[1]。从乡村精英治理的实践来看，客观上存在着私利倾向对于公利取向的干扰，于是在有的村庄会出现“精英俘获”等背离乡村振兴目的的现象。造成这种情况的原因，一方面是因为个体逐利的本性。按照马克思所观察揭示的，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[3]187。至于这个利益是私利，还是公利，取决于精英参与治理的动机。那些本身以追逐实现自身利益最大化为出发点的精英，在参与甚至主导乡村治理的过程中，难免会出现先私后公、损公肥私、假公济私的念想和行动。另一方面是乡村治理体系的不健全，促成了动机向行动的转化。在“乡政村治”格局下，精英作为承上启下的“中间人”，具有信息占有的天然优势，面对原子化村民的“政治冷漠”和监督乏力，容易利用民主治村的制度空间实现“精英俘获”。从以往的实践来看，在上级“资本下乡”“项目进村”“资源转移”后，本应服务于村民公共利益的政策、资金、项目，最终却被少数精英首先占用，而且是在“合理”利用规则的基础上，这就违背了国家治理的初衷。因此，如何将公利置于私利之前，这是精英治理迈向治理现代化的一个首要问题。
(二)治理方式：制度治村抑或权威治村
如何治理，这是治理的技术支撑。在执政党的顶层设计中，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[4]547-548。国家治理体系侧重于制度体系的构建，治理能力则是制度执行能力的体现。因此，制度化便成为国家治理体系和治理能力现代化的主要内容，相应地也就成为衡量治理现代化水平的主要评价标准。如同有学者指出的，“衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有以下五个标准。其一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、企业治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序”[5]4。当这套标准下沉到乡村场域时，意味着制度治村应该成为乡村治理现代化的标配，而且是一套融合自治、法治和德治，体现村民主体地位的民主治村的制度规范。然而，在大量精英治村的经验事实中，更多地还是体现为一种权威治村模式，或者说民主基础上的权威治村。一方面，其形式上具有制度治村的外在表现，村庄的主权依然体现为村民所有，精英的治权来自于民主选举后的村民授权，治权的行使也依附于一套村级民主制度；另一方面，其实质上体现为权威治村的内在逻辑，乡村精英由于其拥有相对突出的治理资源和治理能力，在村民群众中逐渐建立起自身的法理权威和人格认同，反过来又借助这种权威的影响力和作用力来左右村庄公共权力的运行，村庄事务的处理实际上主要取决于精英的立场和决定。因此，从权威治村走向制度治村，将成为现代化视域下精英治理优化的主要方向。
(三)治理成效：长期性抑或阶段性
目前，在乡村治理场域中活跃着各类精英，有的学者根据资源占有情况区分为政治精英、经济精英、社会精英、文化精英等；有的根据权力身份区分为体制内精英和体制外精英；有的根据技术角色区分为治理性精英和非治理性精英，等等，不管采取哪种标准，关键的本质是一致的，即乡村精英是对乡村治理绩效具有一定影响力的人。在这群人中，村支书是一个主要的存在，它既是体制内精英，也是治理性精英；既是政治精英，也可能是经济精英、社会精英，集多种角色于一身，是乡村治理场域中的主要精英。同时，因为村支书不同的角色，衍生出不同的活动场景，其中最为重要的便是能以基层党组织负责人的身份参与到执政党的活动空间中。乡镇党代会就是执政的中国共产党在基层政权建设过程中的一项重要党内活动，事关乡镇发展的重大事项由党代会来决策，以此体现执政党的地位和价值。在这个党内最高决策机构中，党代表基本上是来自各个领域的先进代表，村支书无疑是其中的主要构成。按照浙江省的指导意见，代表名额原则上按党员多少和工作需要分配到各选举单位，以40名为基数，再按每50名党员增加1名代表计算，代表构成的原则要求是：镇、村、经济组织和社会组织的党员干部代表一般不超过60%，提高基层一线党代表比例，镇党代表和镇人大代表一般不交叉，等等。通过对浙江20个乡镇的调研，按此原则选举过后，村支书党代表占到各镇农民党代表的至少30%左右，个别乡镇达到70%左右(见表1)，可见村支书是乡镇党代表的主要来源。在党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系构建过程中，村支书身兼党代表和治理精英的双重身份属性，为我们思考借力党代表任期制的行为规范来影响精英的治村打通了空间。
二、党代表任期制的治理价值：基础与可能
三是推进干部学法常态化。坚持落实《浙江省国土资源厅学法用法工作制度》（浙土资办〔2014〕49号），每年编制学法用法工作计划和培训计划。两年多来，每两个月举办一期学法用法集中学习会，邀请有关领导、专家、学者或者处室负责人作专题辅导报告。2016年底，省厅开通系统网络课堂学习平台，方便全体干部利用信息化手段加强学习，开展互动交流。厅办公系统每月发布法院开庭审理行政诉讼案件相关信息，组织开展庭审旁听，发挥以案释法作用，规范行政执法行为。同时，通过周一夜学、法治讲座、学法用法三年轮训行动计划、党内法规学习和知识竞赛等活动，及时更新干部职工的法律知识。
“无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动”[10]411，马克思主义经典作家的这一重要论断，深刻揭示了无产阶级政党的本质特征，从根本上规定了作为马克思主义政党的中国共产党的政治理念和伦理原则，即以人民为中心，为人民服务。“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”[11]352“党的一切工作，必须以最广大人民根本利益为最高标准。检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”[4]352以人民为中心的政治伦理观，成为中国共产党领导和执政的价值起点和目标终点，贯穿于中国共产党的全部实践活动中，也相应地体现在地方党代会的实践中。乡镇党代会年会制的推行，为党代会成为同级党组织的最高决策机关提供了常态化的制度平台，从而为践行“以人民为中心”的执政伦理提供支撑。按照中共中央组织部《关于试行乡镇党代会代表年会制的意见》(组通字〔2013〕24号)规定，乡镇党代会年会的一项重要职权就是“讨论决定乡镇有关重大问题”。浙江在此基础上，将开展代表提案、听取上一次年会代表提案办理情况报告列为年会的“规定动作”，并且对受理、办理、反馈等环节予以明确的程序规范。通过这些配套的制度设计，一方面使“乡镇有关重大问题”能够定期进入到党代会的决策事项中，这些“重大问题”从逻辑上讲必然是体现“以人民为中心”的相关事项；另一方面，村支书党代表必须按照规定履行职责，既要收集选区党员群众的意见诉求形成提案，又要自觉执行乡镇党代会的决议决定，贯彻解决体现了本镇或者本村最广大人民根本利益的“重大问题”。因此，通过党代会将“以人民为中心”的执政伦理予以落实的同时，客观上也通过党代表的价值坐标来引导村支书党代表治村的公利取向。
(一)从治理主体看，村支书既是乡村治理场域中的主要精英，也是乡镇党代表的主要构成来源
治理得怎样，这是治理的结果状态。按照亨廷顿对发展中国家现代化转型的观察，“现代性孕育着稳定，而现代化过程则滋生着动乱”[6]31，言外之意，转型成功的现代化国家将呈现出稳定的现代性特征。循此逻辑，在国家治理层面，现代化的治理体系和治理能力背后意味着一种相对稳定且持久的治理状态，是一种现代性结果的达成，它不因人的改变而轻易改变，不因人的看法改变而轻易改变，稳定行进在价值、规律和制度的轨道上。目前，精英治理在乡村振兴推进中虽然取得了阶段性的成效，但从长远的眼光来看，尚未具备现代性的状态。一方面，权威治村过于倚重个人素质，精英个体的偏好容易受到各种外来因素的影响，一旦偏好发生转移或者个人健康状况不佳，就会直接影响到村庄权力格局，形成村庄事务的不同决策走向，因而，这种权威治村具有相当的不可控性。另一方面，流动的中国带来乡村精英流失，影响着治理精英的代际传承。“改革开放以来，中国的农村人口经历了从‘不离土不离乡’到‘离土不离乡’，再到‘离土又离乡’的阶段。”[7]249一个流动的中国，带给社会发展活力的同时，也给人口主要输出地的广大农村带来严峻的治理考验：乡村人才的缺乏、精英的流失。“最新统计显示，我国2.88亿农民工中，外出务工1.73亿人。”[8]本来作为治理人才储备资源的农村青壮年大量外出务工，精英治理面临着代际传承的“人口短缺”，现任的治村权威难以持续满足乡村振兴战略长周期推进的需要。
在屈原和宋玉的辞赋中，呈现出人与神、神与神之间相恋相离的欢乐哀愁，神的美、韵和感情，都在这些优美而哀伤的文笔中缓缓展开。而最具代表性的是屈原的《九歌》，它不仅向我们展示了神性当中人性的方面，而且还歌颂出一首最动人的赞歌：东皇太一伟大而高贵，但同时具有人情味；湘夫人多情多怨，为爱人苦苦守候；湘君多愁善感，情系伊人……在屈原笔下，神不在高高在上，无所不能，他们也和凡人一样苦恼、忧愁，恍惚间，仿佛神界亦乎人界，人界亦乎神界……
表 1浙江 20个乡镇村支书党代表占比情况
(二)从价值导向看，以人民为中心的政治伦理贯穿于党代会的制度实践，正向引导村支书党代表治村的公利取向
调查企业可提供应届外籍毕业生起薪点工资，如表5所示，起薪中位数所在组别为6 000-8 000元，按该组的组中值计算，起薪工资平均为7 000元，高于我国一线城市本科生的起薪平均水平(5 218元/月)。
浙江作为改革开放后第一批党代会常任制改革试点区域，在党的十七大、十八大接连作出“实行党代表任制期”“实行党代会代表提案制”“试行乡镇党代会年会制”等重大部署后，以更大的力度推进党内基层民主的改革，取得了积极的进展[9]，展现出独特的治理价值，为我们思考精英治理的优化提供了新的角度。
(三)从行为方式看，全面从严治党向基层延伸的政治规制反向约束村支书党代表治村的私利冲动
党的十八大以来，全面从严治党成为党中央推进新时代党的建设伟大工程的鲜明主题和战略举措，通过坚定的决心、系统的布局、全面的举措，党内政治生态明显好转，党群关系明显改善，党的形象明显提升，党在革命性的锻造中更加坚强。针对党的建设的新情况，党中央跟进提出：推动全面从严治党向基层延伸、向纵深发展，这既是全方位、全领域、全过程从严治党的“全面”体现，也是问题导向和质量导向下的必然选择。“有的群众说‘老虎’离得太远，但‘苍蝇’每天扑面。这就告诉我们，必须着力解决发生在群众身边的腐败问题，认真解决损害群众利益的各类问题，切实维护人民群众合法权益。”[12]181全面从严治党向基层延伸，必然会重塑农村党员(更加包括党代表)的角色行为，尤其是在涉及到党群关系处理上，一套清晰的行为准则和严明的纪律规矩将会督促基层党员干部正确对待群众利益问题。仅以新修订的《中国共产党纪律处分条例》为例，群众纪律就单设一章，通过九条处分规定将与民争利、漠视群众、欺压群众等侵害群众利益、破坏党群关系的20余种违纪行为囊括其中，在立规矩、划底线的同时，“要说到做到，有纪必执，有违必查”[12]98，使广大党员干部面对纪律心有所畏、言有所戒、行有所止。根据中纪委的工作报告，党的十八大这“五年来，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人”[13]。党的十九大以来，各级纪检机关依然节奏不变，中纪委还会定期通报群众身边腐败和作风问题，仅2018年一共通报曝光829起，涉及1408人，给予党纪处分1197人，其中村(居)干部677人，占比48.08%[14]。这些严肃执纪的事实，有力地震慑了农村基层党员干部，警醒广大村支书必须按党的规矩办事，从乡村治理的角度而言，也有力地约束了村支书的私利冲动。
三、完善党代表任期制，推进乡村精英治理持续优化
鉴于村支书身兼党代表和治村精英的双重身份以及党的政治伦理和党纪党规正反约束的实际效果，在现行的制度空间里，党代表任期制具有优化精英治理的特定价值。从今年开始，新的《中国共产党农村基层组织工作条例》施行，村支书有了新的党内使命和工作要求，在“党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[15]政治指引下，更应该通过党代表任期制的完善，来规范以村支书党代表为重点的精英行为，在新的乡村治理格局中持续优化精英治理。
(一)增强选举制度的系统性，优化精英主体生成
选什么人担任村支书，进而当选党代表，这是优化乡村精英治理的逻辑起点。选举是主体生成的主要方式，在大多数乡村可以说是唯一的方式。在以往选举经验的基础上，后续的制度优化应该围绕“系统性”做好增量文章：一是从思路上系统谋划党内民主与基层民主的联接。沿着“基层党建引领乡村振兴”的思路，系统做好党内选举和村民选举的制度设计。一方面，以提升基层党组织组织力为目标，增强党内选举规则的针对性；另一方面，按照“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人”[15]的政治要求，做好党内民主与基层民主的联接，将党的领导同村民选举有机结合。二是从标准上系统设定参选的资质。按照前述的思路，着眼于提升治理质量，对于“谁来治”设定配套的资格条件，提高参选的标准。一方面树高线，从意识(有意服务群众)、品德(公正待人处事)、能力(善于组织管理)三个维度正向设定标准，把好“政治关”和“素质关”；另一方面划底线，列明例外条款，反向否决参选资格，比如政治品质和道德品行差的、违反党的纪律受到处分的、违反法律受到刑事处罚的、履职意识淡薄未曾提交过提案的、党员民主评议不合格的，等等，一律取消参选资格。通过一正一反的设计，提升参选者质量，让“谁来治”有个良好的人力基础。三是从流程上系统设计具体的选举技术。选举是个技术活，将目标价值嵌入到选举流程中，通过细节的技术优化，提高选举的质量。比如如何评估参选者的“意识”即主观意愿，从浙江来看，可以考虑将现行的“两推一选”调整为“三推一选”[16]，在党员推荐和群众推荐之外增加一个自我推介环节，表达参选意愿和治村思路，从技术上体现民主的价值。“民主方法不是简单地从全民中挑选人，它只从愿意接受政治职务的人们中，更确切地说，从愿意竞选的人们中挑选人。”[17]422此外，像选民登记、资格会审、推选程序、差额比例、选举流程等方面，都应该以“全流程、精细化”的理念做好链式设计和程序优化。
(二)增强议程设置的公共性，引导精英行动方向
应该干什么，这是精英治村的价值坐标。坐标的调校，需要以中国共产党的政治伦理观为指导，具体到党代表的活动场域，可以通过增强党代会议程设置的公共性，来形成对治村精英的方向指引。公共性是政党现代性的基本表征，“政党的存在和发展目的，不是为了某个社会行为主体的单向理性，而是关注政治共同体的公共利益、公共价值、公共精神的理性”[18]250。在中国共产党的语境中，公共性即以人民为中心，为人民谋幸福，这是作为使命型政党的核心要义。按照目前党代会的议程设置，主要包括听取和审查乡镇党委、纪委工作报告；听取乡镇党委领导班子成员述职述廉，并对党委领导班子及其成员进行民主评议；讨论决定乡镇有关重大问题；开展代表提案，听取上一次年会代表提案办理情况报告等常规事项。这其中能够与乡村治理相贯通且有充分拓展空间的，就是代表提案和“讨论决定有关重大问题”两项议程。为此，应该充分挖掘其制度资源，增强议程内容的公共性回应。一方面，引导村支书党代表重点围绕基层组织建设和村庄公共事务形成提案，并且在任期制的约束下就提案的数量作出硬性规定，对于零提案或者少提案的党代表，根据情况采取相应的组织措施，督促村支书党代表密切联系党员群众，定期反映村情民意，拒绝“形式代表”“名誉代表”。另一方面，乡镇党委建立常态化的专题调研制度，作为议事决策的重要前置环节。根据乡镇五年发展规划，有意识地组织党代表围绕年度发展的“有关重大问题”展开专题调研，形成专项议案提交党代会研究讨论，最终通过代表票决制来作出全镇的公共性决策，形成后续“集体行动”的具体方向。村支书党代表在按照党代会的政治逻辑履职的同时，客观上也促成了治村行为的同步。
(三)增强依规治党的实效性，规制精英行为边界
不能干什么，这是精英治村的行为边界。边界的划定，既靠党规党纪的党内规范，也靠法律道德的党外规范。从村支书的身份来讲，首先要把纪律挺在前面，坚持纪严于法，靠严厉的党规来约束。党的十八大以来，依规治党成为制度治党的主要方式，党内法规制度体系不断健全，党员的行为边界日益规范、清晰和全面，为规范村支书的治村行为提供了重要遵循。随着实践的发展，需要继续沿着“良法善治”的方向，不断增强依规治党在农村基层的实效性。一方面要“立良法”，及时充实完善与农村党员及乡村治理直接相关的党内法规制度，比如制订或修订《中国共产党农村工作条例》《中国共产党党员教育管理工作条例》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中国共产党地方各级代表大会代表任期制暂行条例》等，而且应从基层实际出发，坚持原则性与操作性、实体性与程序性、激励性与惩戒性相结合，力求务实管用，避免出现“牛栏关猫”“网大鱼小”“虎头蛇尾”的情况。如同习近平总书记所强调的，“如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式”[19]95。另一方面要“行善治”，抓好党内法规的执行落实，使查处违纪违法问题制度化、经常化、严肃化，让法规制度成为带电的“高压线”。“法规制度的生命力在于执行。贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。”[20]在教育党员干部“知规”的基础上，重抓监督执规问责，实行党内法规制度执行责任制，梳理执规职责清单、细化分解执行责任、常态开展监督检查，充分发挥巡视、巡察、巡查的监督利器作用，畅通党员群众对违规违纪、执规不严等行为的反映和检举渠道，真正按照“热炉法则”做到有规必执、执规必严、违规必究，让党员干部知敬畏、存戒惧，从而恪守行为边界。
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[收稿日期] 2019-05-29
[作者简介] 李俊(1982—)，湖北仙桃人，浙江绍兴市委党校教务一处处长、副教授，主要从事政党政治研究。
[中图分类号] D262
[文献标识码] A
[文章编号] 1003-4307(2019)04-0033-06
[责任编辑： 栗晖]
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