我国政—校关系改革中须明辨的若干关键词，本文主要内容关键词为：国政论文,关键词论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40-058 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2011)02-0034-04
政府—学校关系(以下简称“政—校关系”)是教育管理体制中最为重要的部分，它不仅指政府与学校间直接的权责关系，而且也包括因政府—学校权责分割而派生的政府—学校—社会(家庭、社区以及其他社会相关团体)间的复杂关系。从新近发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(下文简称《规划纲要》)来看，其中的“体制改革”部分就包含了丰富的政—校关系改革的内容，指明了我国未来10年政—校关系改革的方向和任务。基于我国政—校关系的现状和《规划纲要》提出的政—校关系改革任务，我国未来政—校关系改革的实践将不可回避“权责转移”、“自主管理”和“政府转型”等关键词。由于这些关键词将带出一系列相应的政策和行动，因此，对其加以明辨，无疑是政—校关系改革之政策科学和行动有效的前提与保障。
一、权责转移
政—校关系改革的要害，是政—校之间部分权责的转移。按照传统的教育行政思路，政—校权责的转移就是有关权责在政府和学校之间的线性转移。然而，国外政—校关系改革的经验表明，政—校间的权责转移也可以是非线性的。政—校权责非线性转移的主要表现有两种：第一种是，政—校之间权责的转移并不是“政失即校得”或“校失即政得”的直线对应关系。这种情况在英国政—校关系改革中表现颇为典型。如，英国玛格丽特·撒切尔以来的历届政府所推出的直接拨款学校、城市学院、特色学校、学园、信托学校和自由学校等改革计划，均涉及赋予学校更多自主权的内容。不过，政府下放给这类学校的经费权或其他决策权，并不直接交给由校长和教师构成的、传统意义上的校方，而是交给了经过结构调整的、家长和校外人士占大多数的学校董事会。又如，英国中央政府从地方教育当局手中取走的地方教育督导权也并未由教育部直接行使，而是交由具有半官方、半独立性质的教育标准局(Ofsted,the Office for Standards in Education)掌控。①政—校权责非线性转移的第二种表现是，政—校之间权责转移并非一定表现为“责随权走”或“权随责来”。也就是说，当某种管理权限在不同主体间转移时，未必附带对等的责任。还以英国为例，当英国学校的课程教学决定权被中央教育部收缴后，学校的校长和教师并未因此摆脱相应的责任，相反，他们要在课程教学方面接受更严格的监管，承担比以往更多的责任。同样，在课程决定权收归中央教育部的情况下，地方教育当局却被要求承担实施国家统一课程的监管责任。②当然，英国上述做法的背后自有其理由和目的，我们所要借鉴的，只是其政—校权责非线性转移的思路。
一般舆论认为，我国政府对中小学校管得过多，统得过死，学校没有获得充分的自主权。然而仔细分析起来，我国中小学在办学特色定位、校本课程建设、教学方法选择以及实验研究开展等方面已获得了很大的自主权，其自主程度之高甚至超过了西方国家的学校。现在学校所苦恼的是，学校在“边缘事务”上受到太多的干预或干扰。如报刊订阅、校服厂家选择、饮用水供应商选择、学生午餐承包商选择、设备提供商及保险公司选择及招生录取线下学生入学问题等等。目前，此类事务或由政府包揽，或在政府公开的堂皇规定之下又不断有大量的违规条子、电话跟进，使学校左右为难，为其所累。鉴于这样的现实，我国政—校关系改革中更需要考虑权责非线性转移的问题。如，学生午餐承包商选择之类关系学生切身利益的事，既不该由政府包揽，也不宜直接放权于学校，而应该将此权责转移到家长委员会手中，由家长委员会来做决定。当然，此类授权的前提是相关法规文件的建设，就是先要对家长委员会的性质、职能、组成以及成为家长委员会成员的条件、遴选办法等一一作出明确的规定。
二、自主管理
在世界各国的政—校关系改革中，政府对权力的收放虽各有不同，但总体趋向是将更多的权力下放给学校，也即赋予学校更多的自主管理权。我国的情况也不例外，“落实和扩大学校办学自主权”同样是《规划纲要》关于我国未来政—校关系改革的一项基本精神。③不过，在贯彻《规划纲要》这一精神的时候，我们需要秉持两点基本认识：一是必须清晰地认识到，扩大学校办学自主权只是手段，其根本目的在于改进学校的办学绩效；二是必须充分认识到，我国幅员辽阔，各地经济和教育发展很不平衡，学校教育的主要矛盾在不同地区存在差别，甚至在一个地区内也不尽相同，因而，政府在放权的幅度和程度上，决不能采取一刀切的方式。基于以上两点认识，我国政府在政—校关系改革的设计中，应十分注重“绩效换自主”的机制建设。
所谓“绩效换自主”，就是政府并不给所有学校完全相同的自主权，而是将部分自主权或自主程度的高低与学校的办学绩效挂钩，办学绩效高的学校，可以获得较高程度的自主权，办学绩效低的学校，只能得到较低程度的自主权。考察国外的政—校关系改革实践可以发现，这种“绩效换自主”的事例不胜枚举。美国1994年的《改进美国学校法》规定，如果一所接受联邦经费资助的学校没有取得充分的年度进步，学区就要对其实施纠错行动。在纠错行动实施期间，学校的联邦资助经费将被冻结，学校的自主管理程度也将被降低。如果一所学校的进步超出预期，就可以获得奖励甚至被命名内“成效显著学校”，其自主管理程度将被提高。④就在《改进美国学校法》颁布前后，美国的一些州纷纷出现了特许学校。特许学校的出现，使政府管理学校的方式由基于规章转变为基于绩效。只要学校实现预定的办学绩效，就可以保持高度的管理自主权。这就进一步强化了“绩效换自主”的观念，也加速推动了“绩效换自主”机制的形成。奥巴马执政后，为了培养更多优质人力资源而力主优质特许学校扩容，承诺给予优质特许学校高度的管理自主权和更灵活的联邦项目经费使用权。显然，这一政策主张背后的逻辑就是绩效换自主。⑤在英国，政府管理学校的政策中就包含着“绩效换自主”的导向。如，英国2001年的教育白皮书在提出给予学校更多办学自由的同时，特别强调政府放权的程度并不实行“一刀切”，而是根据学校的办学绩效来决定。政府将给予办学成功的学校以更多的自主管理权，包括允许办学成功的学校超越国家课程实行适合本校的课程创新。⑥又如，2010年卡梅伦政府提出的“自由学校计划”，将仿效美国的特许学校吸收各种社会力量来经营学校，而政府对自由学校的管理，也将采用基于绩效的方式。学校在承担较高的绩效责任的同时，能享有相当大的自主管理学校的空间，甚至可以不受国家课程的约束自主设置“宽广而平衡的课程”。⑦
三、政府转型
虽然政府向学校下放或多或少的自主权，是世界上许多国家政—校关系变革的一般趋向，但正如世界银行对全球教育行政分权趋向的分析那样，放权决不意味着政府出局，因为政府仍是公立教育的最大经费提供者和最合法的规则制定者。分权的结果，对中央、地方政府以及学校均提出了更高的管理能力要求。⑧由于历史的原因，我国政府在政—校关系中历来处于绝对的强势主导地位，行政管束手段有余而行政服务意识不足。正因为此，《规划纲要》专门有“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式”的表述，实际上是提出了政府行为方式必须转型的要求。从国外的经验来看，政府转型的根本，重在提高政府行为的技术含量，其具体表现有以下五个方面。
首先，教育行政机关对自己的工作提出较为严格而清晰的要求，并以一定的技术手段将这种要求体现出来。如，美国联邦教育部每年都要发布一份长达200页左右的教育部财年度履职与绩效报告，其中会列出教育部的战略目标细目表，以明确的标记表示目标实现情况(参见表1)。
美国前任教育部部长玛格丽特·斯佩林斯把教育部的财年度履职与绩效报告称之为教育部的“年度报告卡”，她在2007财年报告的前言中写道：“为了创建一系列聚焦于卓越管理、诚实财务、高绩效文化的目标，教育部正在对自己提出高要求。为了支撑这些管理目标，教育部在管理工具开发上投入甚巨。设计这套工具是为了确保与部内各主管官员工作相联系的战略重点，是为了确保教育部有一个高绩效标准，也是为了兑现我们的承诺。教育事关千家万户，教育部将以最高的绩效标准来履行我们的使命。”⑩斯佩林斯这番话，代表了联邦教育部的态度，即政府必须保持高度技术含量。
其次，教育行政机关一般在一项法规政策颁布之后，还会提供相关的政策实施指南或开发有关政策操作工具包(tool kit)，指引和帮助学校保质保量地贯彻实施政策。如，澳大利亚维多利亚州教育部在赋予学校自主管理权的同时，要求学校每四年进行一次自我评估。州教育部专门编制下发了《学校自我评估指南》，除阐述学校自我评估的背景外，还详细说明自我评估的目的要求、参与者、时间节点、工作流程及有效学校的8个方面表现，列出评估中经常发生的疑问并加以回答，最后还列出评估报告的框架结构。此外，州教育部还为学校提供学校自我评估报告的示范样本等等。(11)同样，在《不让一个儿童掉队法》颁布之后，美国联邦教育部编制了一系列的分项指南。其中，有关实施报告卡制度的指南，也对报告卡的样式、应包含的信息以及如何使用有十分详尽的说明，并辅以实例示范。(12)
第三，政府的教育政策出台之前，都经过高水平的研究机构咨询和论证，教育政策发布后的教育政策指南或操作工具包一般由专家编制或开发。完成此类专业工作时，各国政府的依靠力量有所不同。美国是依靠教育智库，德国是依靠专门组建的教育进步研究所或马克思—普朗克人类发展研究所那样的高端研究机构，日本是依靠常设的中央教育审议会，而英国和法国则常常借助高水平大学的力量。
第四，一般教育行政机关的重要文件或政策指南，对其中的一些关键概念都有清晰的界定，以免地方和学校因理解不一而在执行中出现偏差。如，在美国联邦教育部下发的学校选择指南中，附有一个专门词汇表(glossary)，将围绕学校选择的政策术语一一列出，并对每个术语作出清晰的界定。(13)而英国的政府文件有时甚至比美国的政府文件做得还要考究，对政策术语或相关概念的界定更为详尽。以英国教育部2009年发表的一份工作报告为例，在这份不算太长的报告中，附有一个对52个概念一一界定的专门词汇表。而这52个概念，有些为该报告直接指涉，另有一些只是跟报告内容有关联而已。(14)
第五，政府不仅对学校教育改进提出要求，而且为学校提供专门的技术服务。如，美国《不让一个儿童掉队法》规定，教育行政机关在监管学校的同时必须为学校提供高质量的服务。该法颁布后，联邦政府拨出专款资助各州教育厅和地方学区组建专门的技术支持团队，帮助问题学校改进课堂教学质量和学校管理水平。按照《不让一个儿童掉队法》的规定，学校支持团队成员必须拥有基于科学的教学知识，对学校教学改进的指导必须依据基于科学的研究结论，而且政府还要对学校支持团队工作的技术含量进行评估。(15)
注释：
①Ofsted.Raising Standards,Improving Lives:The Office for Standards in Education,Children's Services and Skills Strategic Plan 2007-2010[M].London:The Stationery Office Limited,2007.
②Education Reform Act 1988[Z].London:Her Majesty's Stationery Office,Reprinted 1989.
③国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[N].文汇报，2010-07-30(01).
④Improving America's Schools Act of 1994[Z].http://www2.ed.gov/legislation.
⑤U.S.Department of Education.A blueprint for reform:The reauthorization of the Elementary and Secondary Education Act[Z].Washington,D.C.:Education Publications Center,U.S.Department of Education,2010.
⑥DfES.Higher Standards,Better Schools For All[M].London:The Stationery Office Limited,2001.
⑦Angela,H.Free schools could be set up in shops and houses[EB/OL].http://www.news.bbc.co.uk/2010-07-18.
⑧The World Bank.Expanding opportunities and building competencies for young people:A new agenda for secondary education[M].Washington D.C.:The World Bank Publication,2005:169、188.
⑨⑩节选自U.S.Department of Education FY 2007 Performance and Accountability Report[R].http://www.ed.gov/2007-11-15.
(11)Victoria DEECD.School self-evaluation guidelines 2009[Z].Melbourne:State of Victoria,2007.
(12)U.S.Department of Education.Report cards(Title I,Part A):Non-regulatory guidance[EB/OL].http://www.ed.gov/2003-12-12.
(13)U.S.Department of Education.Public school choice:Non-regulatory guidance[EB/OL].http://www.ed.gov/2009-01-14.
(14)DCSF.Departmental report 2009[R].London:The Stationery Office Limited,2009.
(15)No Child Left Behind Act of 2001[EB/OL].http://www2.ed.gov/legislation.