当代中国公共行政学研究的本土化问题，本文主要内容关键词为：本土化论文,当代中国论文,行政学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006－0138(2013)03－0051－04
自20世纪80年代中期以来，我国开始恢复和发展公共行政学的研究和教学。30多年的改革开放、市场经济的发展、社会转型和政府改革为公共行政学的学术研究提供了丰沃的土壤。经过30余年的发展，公共行政学已经成为一个有着庞大的研究队伍、独立的研究领域、众多的学术文献的学科。然而，在公共行政学的诸多研究中，却始终存在着一个突出的问题：缺乏主体意识，缺失自主话语，鲜有本土化的研究。
本土化研究缺失的表现
公共行政学研究中主体性的缺失主要表现为三个方面：
(一)学术研究的西方化
在过去的30年间，许多学者花费了大量的时间与精力，致力于对西方公共行政学的著作译介与理论梳理。其主要表现：第一，译介国外各种教材、著作与期刊，例如中国人民大学出版社的《公共行政与公共管理经典译丛》、《政府治理与改革系列丛书》，华夏出版社的《21世纪高校教材译从·政治学与行政管理学》，中国人事科学院翻译的期刊《国际行政科学评论》等；第二，介绍和评论国外不同理论学派和流派，如奥斯本等的新公共管理理论、奥斯特洛姆的多元治理理论、登哈特的新公共服务理论等；第三，译介与研究某一具体研究方向，如公共政策、公共预算、公共部门人力资源管理等；第四，研究与评析某一具体问题，如政府改革、民营化、公共服务供给等。
对于一门新兴的学科而言，上述的这些翻译、梳理、研究和评论工作无疑是非常重要的，为我国学者了解与吸收西方公共行政学提供了便利和借鉴。但与此同时，中国公共行政学的研究却没有形成本土化的特色，突显了西方化的特点。其表现为：一是没有一门独立的学科所必须具有的基本概念、研究方法、理论范式、研究框架，因而在国际公共行政学界，我国学者基本表现出“失语”的状态；二是各个时期公共行政学研究的热点也大多由西方提出，如新公共管理、新公共服务、治理等，中国学者只是紧随欧美国家公共行政研究者的步伐，亦步亦趋；三是通过中国的现实和经验提出的理论与假说也大多表现为对西方理论的修正与补充，很少有真正根植于中国的理论；四是简单地套用西方的理论与方法来对应和解决中国的现实问题，相当多的学者把主要精力放在研究欧美的公共行政学的实践与理论，而不是以中国经验为出发点提出或验证理论。
例如，马克斯·韦伯的官僚科层制理论是工业时代的产物，公务员终生雇佣制是官僚科层制理论的重要内容之一。20世纪70年代以来，随着工业社会向后工业化社会转变，西方一些国家因行政效率低下、财政开支膨胀而对官僚科层制进行了反思，各国政府纷纷制定了解除政府管制的措施。公务员终身任期制受到猛烈冲击，合同聘任制成为传统文官制的一种替代出现在行政改革的“菜单”中。其特点在于：引入企业竞争理念，增强公务员责任感与危机感；满足行政机构对特殊人才的需要；弹性化的人力资源管理减少了行政开支。然而，我国公务员制度改革面临的问题却更为复杂：一方面，我国的一些地区与部门还处于官僚制严重不足的阶段，对于一个长期浸润于人情世故中的社会而言，官僚制所需要的按章办事、循规蹈矩仍然还是公务员需要加强的职业要求，行政组织结构的科学化和权力运行的制度化、法律化等仍然是行政改革的重要内容；另一方面，中国又毕竟置身于全球化、信息化的浪潮中，社会的发展要求我们超越官僚制，前瞻地看待公务员聘任制的长处与弊端。因此，简单地参照或引入西方的理论其实无助于我们现实问题的解决。
另一个明显的例子是，随着治理理论在国外的盛行，治理也成为国内学界的一个热门话题。然而，实施治理的一个根本前提是：公私组织之间的交易成本能够低于官僚制的成本，如果公私组织之间的交易成本超过官僚制成本，那么，公私合作治理其实并不能成为传统官僚制有效的替代物。如公共服务的合同外包，和市场机制中的商业合同一样，合同的履行除了需要双边和多边的声誉与惩罚机制，最重要的是独立公正的司法与良好的法治环境。如果没有这些前提与基础，合同外包反而容易沦为权钱交易的产物。而在我国的公共行政学研究中，虽然治理已经成为理论与实践的热点，但是至今还没有见到对公私组织之间的交易成本与传统官僚制的成本之间的比较研究。
公共行政学研究“西方化”的深层原因，是对西方理论产生的时代背景、文化成因及理论渊源缺乏透彻的理解，因而对理论本身缺乏辩证的认识。这样的情形在新的学科理论形成时期并不鲜见，19世纪末20世纪初的美国，曾有成千上万的研究生们漂洋过海，负笈求学，几乎所有美国的社会科学的学术缔造者都在德国深造过。当时的德国把效率奉为行政管理的圭臬，美国的研究者则把在德国所学用来指导美国的政府艺术。[1]这种情况一直持续到二战。一个世纪之后，换成中国的学者对美国的学术顶礼膜拜。国际公共行政学的历史似乎被简化为美国公共行政学的历史，美国公共行政学的价值追求似乎成为中国公共行政学的价值追求，美国公共行政学的理论似乎成了普遍性理论。然而，毕竟美国的公共行政学的经验根植于美国的历史与社会，是从美国的“地方性知识”中抽取出来，包含了许多美国社会的特定历史、文化、价值取向，试图解决的也是美国特定历史时段的问题。这些建立在特定的“地方性知识”上的理论，不可能解决其他不同社会中的所有问题。多年以前，韦伯就提出警告：社会科学的知识总是“来自特定观点的知识”。
(二)缺乏对中国核心问题和理论的研究
在全球化的背景下，中国与其他国家一样面临着一系列的新课题，如公共财政、公共安全、合作治理、环境变化等。与此同时，改革开放30多年以来，中国经历着经济转型、社会转型和政府职能转变，公共行政的实践出现了巨大的变化，从而为公共行政学提供了异常鲜活和丰富的研究素材。中国政府与公民的关系怎么样？政府与市场的边界在哪里？各项法令实施的状况与结果如何？中国的政府如何选拔人才？政策的制定和执行过程如何？财政资金如何拨付？政府运行过程如何？组织行为有什么特点？公共行政既是一门学科，也是一个职业，更是一项事业。公共行政学研究的功能在于对实践中的问题进行解释。基于中国经验的研究甚至可能会修正和改变现有公共行政学的理论假设、研究框架。有国外学者对1996年到2008年间，发表在国外顶级学术期刊上的关于发展中国家的公共管理研究的论文进行统计，其中有超过1/4的论文是关于中国的公共管理的研究。[2]这说明，转型中国的公共管理实践对全球公共行政学界而言都是一个充满魅力的研究领域。但是，由于公共行政的研究往往受制于一些客观的限制条件，如数据比较难以得到，政府行为的敏感性，国内公共行政学中关于中国问题的研究出现了两个趋向：
一是研究范围比较狭窄。中国公共管理领域的研究主题最集中的是关于行政改革、行政哲学的研究。例如何艳玲指出，在她所研究的2729篇公共行政学论文中，关于行政改革的论文占论文发表总数的28.5％，其次是行政哲学，包括行政伦理、行政文化等方面的研究，占到总论文发表数的13.2％，而行政学研究方法、公共财政、行政组织等的研究则所占比例很小。[3]杨立华等对《中国行政管理》2001～2011年间的论文进行研究，发现“地方政府”、“公共服务”、“公共管理”、“政府”、“公务员”、“电子政务”、“公共政策”和“科学发展观”是关键词中出现频率最高的八个词。[4]整体而言，公共行政学的研究或偏重于公共管理、公共服务、地方政府等宏观领域，或偏重于政府改革、公务员制度等热门议题，公共财政、环境变化、公共安全、行政学方法论等则相对研究较少。
二是对时代的重大问题缺乏研究。多数公共行政学的研究是理论演绎，流于宏大叙事，对于公共行政的真实世界却缺乏深入的研究。许多问题并不是经验世界中的真正问题，而是按照西方学术界的研究热点虚拟出来的问题，因此公共行政学的真实世界仍然是一个模糊不清的“黑箱”。另一方面，部分与公共行政真实世界有关联性的研究又陷入另一个误区——即把更多目光投到具体工作部门、工作领域的对策分析，公共行政学的各研究领域都出现许多类似于工作报告或经验介绍的论文。这些论文既没有调查数据或观察资料的支撑，也没有建立在对既有理论检讨的基础上，因此无法与既有理论构成对话，也没有提供太多的新知识。这种以对策为导向的研究“危害了公共行政研究的品质，加剧了公共行政的身份危机”。因此，“公共行政研究应当将自己定位在帮助实践者更好地理解其身处的现实，这样才能真正有效地指导公共行政的实践”。[5]在这种情况下，中国公共行政学的实践缺乏提炼与总结，导致公共行政学本土化理论的缺失，学术研究缺乏独立的话语体系，研究无法形成持续的学术研究努力，因此也无法形成明显的学术共同体。如果这一问题持续下去，则会影响到公共行政学的学术质量与未来发展。
(三)缺乏方法论和规范性
公共行政学的研究多为理论研究，很少有实证研究。如有学者对1995～2005年10年间发表于各公共行政学刊物的相关文章2729篇进行分析，在研究方法上，“有2579篇行政学的论文都属于规范研究，占94.5％，实证研究仅占4.5％，呈现出明显的结构性失衡现象”。[6]一些研究既没有运用数据，也没有到政府部门进行深入调研，就把理论建立在空泛的论述之上。即使出现部分的实证研究，也没有采用定量分析或定性分析的方法，更少利用资料进行归因分析。能够见到的实证研究也大多为案例研究，其结果因源自于一个或少数几个案例而缺乏概推性。即使是问卷调查也往往局限于个别区域，很少有基于全国性的调研，更鲜见大样本的数据。在研究的规范性上，多数研究并不关注研究方法、研究途径、研究问题、文献综述、理论检验等，如上述提到的2729篇行政学的论文中“有理论对话的论文397篇，占14.9％，高达96.7％的论文运用的都是非经验主义的资料收集方法”。[7]研究方法的落后和规范性的缺失导致对公共行政真实世界的运作缺乏了解，也因此无法提出本土化的理论。公共行政学的相关领域中一些有价值的研究并不是由本专业的学者作出，而是由其他专业的学者作出。如社会学的“学术共同体”对公共财政中的分税制、“项目制”运作等都作出了富有价值的研究。
加强本土化研究的途径
迟发展国家因为“迟”而处于一个观察问题的有利角度，有人称之为“落后的优越性”，即迟发展国家在选择制度时，可以权衡利弊，对历史经验进行批判性的反思。中国因为在发展上的滞后反而可以对西方理论与实践进行批判性的反思，从而建构起本土化的理论。中国的公共行政学研究应在反思的基础上，努力以中国经验为出发点提出或验证理论。
(一)要重视对西方理论介绍的系统性和全面性
在引介西方的经验与理论时，要重视系统性，而不是生吞活剥，生搬硬套。这并不是反对学习西方学术界的基本概念和研究框架，只有学习这些一般性的知识后，才能借鉴这些基本概念与研究框架来研究中国现实。但是，与此同时，更要了解西方的概念与理论范式之所以产生的社会与历史背景，了解其现实利益博弈与价值关怀。译介—模仿—本土化—规范化—国际化，这本是学术研究的一个必然过程。然而，中国的公共行政学研究在一定程度上缺乏学术自信，往往把西欧和北美的经验与理论当成基点与参照系，把中国的经验与理论看成例外。
目前的交流更多在于单向地输入与消化，在译介的过程中，除了引入著作之外，尤其要重视高质量期刊的引入；除了英国、法国、美国、德国等欧美发达国家的经验之外，也要对其他地区如北欧、拉美、亚洲等国的经验进行介绍与梳理。在译介的过程中，要注意这些理论由之而起的源流，实现这一点，学者要进行有意识的反思。一般情况下，中国的学者对中国公共行政的现实有着深切的关怀与充分的了解，然而，如果不是有意识地反思，可能并不能意识到西方学术视角对于自己的影响。只有知道自己是从哪里来的，才能知道自己要往哪里去。
(二)要重视中国问题与中国理论的研究
一门学科在整个学科体系中有存在的必要，重要一点在于有自己研究的核心问题和范畴。[8]中国公共行政学应有明确的本土问题意识，界定与厘清中国公共行政中的核心问题，在积累鲜活素材的基础上提出规范理论。
一是公共行政学应树立自己的价值导向。西方一些国家如英国、美国的公共行政学由于政党的轮流执政而自然带来价值导向的更替，或公平或效率。而我国的公共行政学在每一个时期的价值导向、价值关怀是什么？什么是我们所谓的理想社会？这样的理想社会应该具备什么条件？如何才能到达这样的理想社会？
二是从中国的现实经验出发，了解实际的情况，知道中国的公共行政学的真实世界“是什么”，收集各种原始性的资料与数据，了解中国的公共行政过程，这种研究必须是系统的、全面的，涵盖公共行政学的各个组织、各个环节，从中累积起相应的经验数据与观察资料。经验数据和观察资料的积累是理论研究的前提。而数据积累“是一项长期的群体性的正外部性的工作：以规范的方法研究中国问题的人多了，对理想数据的需求也就多了，数据供给也就会更快地跟上，进而又能吸引到更多的研究者来着手研究中国的问题”[9]。国外有不少学者对中国问题感兴趣，但是他们缺乏对中国问题的真切了解。中国学者的优点与长处在于可以利用对中国情况的了解与掌握，对经验数据和观察资料的优势，在中国问题研究的基础上，建立起相关的理论。
三是通过对实证资料的分析，了解中国公共行政学由之而来的路径以及背后的逻辑与机理，在中国社会中发现有别于西方社会的特质并在此基础上提出具有中国特质的公共行政学理论。规范理论的提出一般会遵循这样一个过程：先对经验世界中一系列现象感到好奇，利用已有的概念、公理等尝试提出假设性命题，通过收集经验数据和观察资料，运用统计方法对描述性命题进行检验，命题可能被证实，也可能被证伪，也可能被修正。在此基础上，才得以提出解决真问题的规范理论。而规范理论往往还要经历与经验世界的几个来回，才能得到验证。理论最初的源起往往是因为学者既具有敏锐的理论洞察力，又持续关注某一经验领域。因此，偶然的体验可以触发某一学者对观察到的具体现象做出具有说服力的解释。
四是中国公共行政学更大的贡献在于对国际学界提供来自于中国的特殊经验与知识贡献，使中国从理论的输入国成为理论的原生地。每一个理论范式都是建立在对经验现实的深入研究的基础之上，而不是建立在学派之间的互相借鉴或现有理论的推演基础上。中国改革开放以来的发展实践是人类社会的一次重要事件，有许多重要的现象需要深入研究，这需要那些对中国问题有兴趣的人踏踏实实地进行研究。中国的公共行政学只有在本国与众不同的经验中才能抽取出规范理论，在此基础上与西方学界构成对话，从而对国际公共行政学的研究提供来自于中国的经验与理论。
(三)要重视方法论的运用与规范性的建立
从真实世界中的问题出发，广泛地运用各种研究方法，如案例研究、比较研究、质性访谈、问卷调查、统计分析、计量检验、博弈分析等，尤其公共行政学是对人的行为、组织行为的研究，其中人的心理、人的选择都对政策制定等产生重要作用，因此，应充分借鉴心理学、社会学等学科的研究方法。在研究过程中，有意识地关注研究途径、问题意识、文献综述、经验假设、理论检验等的规范性。
简要总结
对学科发展进行理性的反思应是促进学科发展的重要途径。中国改革开放后的发展实践构成了人类历史上一次非常重要的经验。改革开放30多年以来，公共行政学的实践发展中出现了许多重要现象，而我们现在所处的时空环境、市场经济、法治环境等都构成了公共行政的外在环境。只有基于对中国核心问题的深切关怀，基于对中国经验的深厚理解，基于对中国文化传统的深厚积淀，从中国独特的经验中探求理论意义，与欧美国家的学术界构成理性的对话与交流，才能使中国的公共行政学研究从国际学术的边缘进入核心，与欧美国家的学术研究从不对称的依赖发展到互相交流、相互支撑，从而为公共行政学的发展做出自己的贡献。