奥巴马政府第二任期对外政策走向，本文主要内容关键词为：巴马论文,任期论文,走向论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D83/87/712 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2013)02-0125-04
奥巴马政府第一任期的外交政策，其核心任务是在两场战争和一场金融危机以及美国实力受挫的大背景下努力维持美国的全球霸权地位，其基本政策色调是现实主义与国际主义相结合，其基本做法是推行所谓的“巧实力”外交。为此，奥巴马政府对美国的外交战略实施了一系列调整。在奥巴马政府的第二任期，美国的外交政策将如何演进，举世关注。
对外政策的总体趋势
奥巴马政府第二任期对外政策领域的最大变化，莫过于第一任期内外交团队中的一些核心人物如国务卿希拉里、国防部长帕内塔离任。奥巴马挑选克里、哈格尔、布伦南等务实温和派人士组成了新的外交政策核心团队，一些具体的政策由此可能会发生变化，但总体的发展走向还是比较清晰的，有两个基本的判断。
一是美国的外部行为将受到内政问题的巨大牵制。首先，当下美国面临的核心挑战主要来自内部，经济增长乏力、失业率居高不下、财政赤字高企，严重困扰着美国，民众普遍对现状不满，2/3的美国人认为美国走在错误的道路上。[1]在此次大选中，国内议题占据了压倒性的优势，选举时的民调也显示，只有5%的选民对国际事务表现出较浓厚的兴趣。[2]这些都表明，奥巴马胜选后，美国人对奥巴马最大的期待是希望他能在经济、社会等问题上有所作为，带领美国走出困局。
其次，在此次选举中，美国的极化现象和党派斗争进一步加剧。尽管按选举人票统计，奥巴马的得票数超过罗姆尼将近50%，但在获得普选票方面，奥巴马只比罗姆尼微弱领先2.5个百分点左右(根据2012年11月7日的统计结果，奥巴马获得普选选票62049770张，罗姆尼为58757388张)。本次选举中支持奥巴马的选民群体包括：超过9/10的非洲裔选民和将近7/10的拉美裔选民，绝对多数的妇女选民和2/3的未婚女选民，大约6/10的30岁以下选民，超过90%的民主党籍选民和将近90%的自由派选民，以及超过6/10的从不参加宗教仪式的选民。而支持罗姆尼的选民群体包括：6/10的白人选民和将近6/10的老年选民，绝对多数的男性选民和已婚女选民，将近2/3的白人男性选民，超过90%的共和党选民和保守派选民。[3]胜选后的奥巴马面对的是一个更加分裂的美国，许多共和党人和其支持者对这样的选举结果并不服气，其中最具代表性的事件就是，选举之后，以支持罗姆尼的州的选民为主，发起了脱离联邦的签名，以此抒发心中的不满，为此，奥巴马需要花费很大精力去弥合党派分歧和社会分裂。
第三，面对一系列棘手的内政问题，如“财政悬崖”、“债务上限”、枪支管制、移民改革等，奥巴马需要花费大量的时间和精力与共和党控制的众议院进行沟通、协调，以期渡过难关。而共和党方面也以此为契机，对奥巴马的施政进行各种反制、牵制。
第四，美国对外行动的资源正处在一个缩减的过程中，尤其是五角大楼的对外行动将面临越来越大的预算压力。各个负责对外事务政府部门的领导人将不得不花大量时间来处理不断减少的预算所带来的各种问题。
总之，严峻的国内形势和激烈的党派斗争交织一起，使得奥巴马无法将太多的资源、时间和精力投放到对外关系领域。
二是对外政策的连续性将大于变化。奥巴马第一任期的施政，多数美国民众的感觉，是外交好于内政，在美国总体实力相对不济、国际局势复杂多变的情况下，奥巴马通过所谓“巧实力”外交，较有效地维系了美国的霸权。美国战略界也普遍对此表示认可。在大选初期阶段，罗姆尼曾对奥巴马的对外政策发起攻击，但基本上是无功而返，到了最后的辩论阶段，在许多重大对外政策问题上，罗姆尼不得不向奥巴马靠拢，双方之间的共同点远大于分歧。例如，在伊朗问题上，两人都表示将对伊朗采取更严厉的政策，但在动武问题上出言谨慎；在叙利亚问题上，都表示要驱逐阿萨德政权，但同时在军事介入问题上持慎重态度，将干预的重点放在外交和情报领域，并让土耳其、沙特、卡塔尔等地区角色发挥主要作用；双方都对“阿拉伯之春”的影响表现出矛盾的心态，对此既疑惑又欣喜；两人都试图在增强美国军事实力和削减军费之间寻求平衡的方法；双方都主张对中国采取更加贸易保护主义的态度；双方都在中国与邻国的领土争端中本能地向中国的竞争者一方倾斜。由此看来，奥巴马的对外政策在美国国内获得了较大认可，共识和基础都比较牢靠，发生大的改变的可能性较小。
在亚太地区，美国的再平衡战略将进一步得到强化，这有可能成为未来美国战略资源配置的一个持续性特征。关于中东事务，“阿拉伯之春”的发展轨迹，巴以和平进程，美国与以色列、伊朗和叙利亚的关系，将占有突出的地位。在叙利亚和伊朗问题上到底采取什么政策将在美国战略界引发激烈的辩论，但总统和行政部门将按照既定的思路推进，奥巴马不太可能在这一地区再次卷入大规模的对抗和冲突，他将会寻求与伊朗进行谈判来将事态尽可能置于可控的范围内。关于反恐，美国会加快从阿富汗撤军的步伐，同时继续将中东地区及阿富汗、巴基斯坦视为反恐重点，也关注恐怖主义向比邻地区如撒哈拉以南非洲扩散，奥巴马政府将继续采用特种部队、无人机等低调介入的方式进行各种反恐行动。欧洲在奥巴马政府对外政策中的地位将继续呈下降趋势，同时美国与欧洲将继续保持积极、合作的关系，合作的着眼点主要将放在中东事务、金融问题、签订新的自由贸易协定以及环保规则等方面。美国与俄罗斯的关系不会一帆风顺，但同时也不会面临系统性的风险。与拉丁美洲的关系，奥巴马政府将会继续释放出许多非常积极的言辞和说法，但与其他地区相比，这一地区在美国外交中仍将处于边缘地位。与此同时，委内瑞拉和古巴的领导人继承问题将会使奥巴马政府不时地将目光转向这一地区。
亚太政策的走向
“再平衡战略”是奥巴马政府执政以来推出的重大对外战略举措之一。尽管在提法上美国政府几经变更，从“重返”亚洲，到“战略东移”，再到2012年初的“战略再平衡”，但其核心含义始终如一，就是在国际力量格局发生深刻变化，美国遭受两场战争和金融危机重创不得不进行战略收缩的大背景下，将相对有限的资源集中投放到对美国未来发展最为至关重要的亚太地区，维持美国在这一地区的主导权，分享这里因经济高速增长带来的红利，应对以中国为代表的新兴大国群体性崛起。
从美国全球战略的发展过程来看，重视亚洲并不是从奥巴马开始的，而此次“战略再平衡”与以往相比最突出特点在于，首先，亚洲政策在美国全球战略中的权重上升到前所未有的位置，成为其主攻方向。其次，此次所谓“战略再平衡”表现出前所未有的整体性，在政治外交、经济和军事三个方面全面铺开，齐头并进。第三，在“战略再平衡”过程中，美国不仅充分挖掘其在这一地区的“存量”资源，如加强与传统盟友日本、韩国、澳大利亚的关系，而且还在扩大“增量”方面做足了功夫，这其中包括改善与东盟国家的关系、进一步加强与印度的战略合作，并推动美国—缅甸关系实现突破。第四，在实力相对不济的情况下，美国充分地施展所谓的“巧实力”，在手段上推陈出新，其中包括充分利用中国与周边国家之间存在的问题，介入争端把水搅浑；利用TPP消解中国在地区经济一体化中的影响与作用。
在2012年的选举中可以看出，“重返”亚洲或“战略再平衡”，是奥巴马政府第一任期获得美国朝野最广泛认同的外交政策之一。选举刚一结束，奥巴马便出访缅甸、柬埔寨、泰国并出席东亚峰会，其中对缅甸和柬埔寨的访问都是历史上美国总统的首访，而国务卿和国防部长也马不停蹄在澳大利亚、新加坡等国穿梭，并发表具有重要宣示作用的演讲，国家安全事务助理多尼隆抛出了未来再平衡战略的五大重点(五大重点分别是：“升级”美国在亚太地区的传统盟友关系、深化与印度和印尼等新兴大国的战略伙伴关系、参与并支持东盟以及东亚峰会等区域性组织、寻求与中国建立稳定和建设性关系以及推动区域性经济架构的发展)。[4]所有这些足见新一届政府有意在亚太地区进一步有所作为。与此同时，新一届政府也将对再平衡中暴露出来的一些问题进行适时的调整，这其中包括：美国的大西洋伙伴主要是欧洲国家受到冷落；美国在中东的影响力和行动能力持续下降；中美关系受到了较大冲击；美国被其他国家利用的风险加大。在保持连续性加局部微调的基础上，未来的美国亚太政策可能呈现三种基本的趋势：
一是从过去过多、过深地介入中国与周边国家的领海和领土争端转向寻求与中国进行非接触性竞争。介入中国与周边国家的矛盾是美国亚太再平衡战略重返亚洲最重要的抓手之一，通过这种简便的手段，美国成功地离间中国与一些周边国家的关系，成本极低，收益很高，但这种手法随着2012年黄岩岛问题和钓鱼岛问题的相继出现，其对美国的负面效应开始显现。尤其中日钓鱼岛争端的持续升级超出了美国的预料。去年10月20日，奥巴马政府急忙派出四名前高官出访中日两国，试图为不断升级的争端降温。这使美方意识到，介入中国与周边国家的领土争端，并采取具有明显偏向性的立场，不仅向有关国家发出了错误的信号，而且还大大增加了将美国自身卷入冲突的风险，最终伤及自身。为此，奥巴马政府在第二任期推行再平衡战略的过程中有可能继续介入争端，但在介入的程度上持相对更为谨慎的立场，与此同时，在与中国的竞争中将美国的盟友和伙伴更多地推向前台，而美国将利用自身庞大的战略力量优势为其做后台支撑。中美在亚太地区的竞争可能更多地体现出一种非接触性竞争的特点，其目标是将越来越多中国的邻国拉向更倾向于美国的方向。
二是从第一任期的注重太平洋向太平洋—印度洋两洋兼顾的方向转变。奥巴马第一任期重返亚太的核心是太平洋地区。事实上，2012年1月5日，美国政府出台了《防务战略指南》，在这其中奥巴马政府将“重返”(pivot)一词正式改为“再平衡”(rebalance)。这不仅是一个用语的改变，其涵盖区域也有所变化。时任国防部长帕内塔在为其撰写的前言中明确表示，美国的战略重点不仅包括太平洋，也包括阿拉伯海。[5]奥巴马连选连任后，从高官密集出访的地域来看，所访问的地点都耐人寻味，无论缅甸还是澳大利亚都是位于太平洋和印度洋之间的关键国家。总之，奥巴马政府将从更广阔视野即两洋战略角度谋划美国在亚太地区的布局。
三是从第一任期集中展示军事和外交力量开始强调经济。在奥巴马第一任期“重返”亚洲的过程中，尽管在政治外交、军事和经济三个方面全面铺开，齐头并进，但从效果上看，军事和外交上的效果比较明显，经济上是主推TPP，目前已谈了15轮，有11个国家参与，但现在基本上还没有结果，经济问题成了再平衡战略一个相对的短板。奥巴马第二任期有可能在这方面下更大的力气以补上这个短板。2012年11月7日，希拉里在新加坡管理大学所做的演讲中对此做了阐释。她说：“我们正在调整我们的外交政策，以体现力量的经济学和经济学的力量。”“我们的全球领导地位有赖于我们的经济实力”，因为“经济实力比军事实力影响更大，市场的力量可以塑造战略态势”[6]。为此，美国会加快有关TPP的谈判。与此同时，随着2012年底东盟国家在东亚峰会上推出RCEP，美国与亚太一些国家争夺区域经济一体化主导权的斗争有可能升温。
对华政策的走向
回顾奥巴马第一任期的中美关系，两国关系呈现出复杂的特征。一方面，双边关系保持总体稳定，高层互访不断，机制化程度不断提高，经贸关系和人文交流进一步密切，在应对全球金融危机等重大问题上开展了有效合作。另一方面，尤其是2010年以来，两国间的各种矛盾、摩擦呈高发、频发态势，战略互疑加重，竞争性明显上升。美方普遍认为，中国的发展已不再是简单的崛起问题，而是进入了赶超美国的阶段，防范心理明显加重，加紧在中国周边投棋布子。未来四年，随着中国综合国力继续快速提升，两国实力对比快速接近，如何应对中国的崛起将继续成为奥巴马对华政策的重要考量，并呈现一些新的特点。
一是对华政策在美国对外政策中的重要性更加彰显。在此次大选中，中国议题再度发酵，尤其是在辩论阶段，中国崛起成为专门设定的辩论话题，这在美国的历史上前所未有，而两位候选人为此展开的辩论又极大地提升了美国整个社会对中国的关注度，“中国是处理大国关系的首要问题”、“中国问题比伊朗问题更重要”等认识在美国社会中越来越获得广泛认可，这将对未来中美关系的发展产生重要影响。
二是对华战略定位将在“对手”与“伙伴”之间不断摇摆。2011年中美联合声明宣布两国将致力于建立相互尊重、互利共赢的伙伴关系。然而，奥巴马在去年10月25日的第三场总统候选人电视辩论中表示，中国是“对手”，也许是“潜在的伙伴”，这一定位显然比两国联合声明要消极得多。这一消极定位，不仅反映了美国对于中国实力发展和中国追求利益的担心达到新高度，也意味着美国的对华政策越来越具有动态化和不确定的特征。不可否认，奥巴马这一表态包含有选举因素，但是将中国定位于“伙伴”与“对手”之间应当符合奥巴马政府关于中国因素的真实考量。未来美国对华政策的主线将在视中国为伙伴或对手之间寻求微妙的平衡，并不断在两者之间出现摆动，摆动的方向取决于中美在一些具体问题上的互动，如全球经济衰退问题、欧债问题、朝核问题、伊核问题、经贸摩擦问题、钓鱼岛问题、南海问题等等。其中，在应对全球经济衰退、欧债、朝核问题上两国的互动有助于将中国的定位偏向于伙伴，而在伊核、经贸摩擦、钓鱼岛和南海等问题上的互动将使相关的天平向对手方向摆动。
三是对华政策将与亚太政策形成更加紧密的互动。随着美国进一步强化亚太再平衡战略，亚太地区将继续成为中美战略博弈的主战场。钓鱼岛问题、南海问题将成为新一届政府执政之初在对华政策方面面临的最棘手的问题。RCEP有可能成为中美在经济领域争夺影响力的新舞台。在亚太地区，其他地区力量如印度、日本、韩国、东盟对中国的态度将在很大程度上塑造美国对它们的态度。总之，美国对华政策与亚太政策将日益融合，中美关系中第三方因素与美国的亚太政策越来越像一个硬币的两面。
四是在双边关系领域，美国对华政策将聚焦在经贸和安全两个方面。经贸领域方面。鉴于美国的经济形势，奥巴马政府将更加关注两国经贸关系。在奥巴马的出口倍增计划当中，对华出口需年增18%，占其所有出口对象国的首位。为了实现这一目标，新一届政府可能在与军事科技发展无关或不大的领域放宽对华高技术产品出口，微调对中国企业赴美投资和并购的政策。与此同时，美国将要求中国更多地开放市场，特别是金融市场，要求中国更严格地保护知识产权，同时对中国采取更多的贸易和投资保护主义措施。安全领域方面。美国对中国军事力量的发展越来越警惕，为了确保美国的军事优势和在西太平洋的主导能力，将继续增强在太平洋地区的军事部署，扩大与盟友的安全合作，以压缩中国的战略空间和抑制中国的战略打击能力。美国对中国的网络能力和太空能力的发展也会密切关注，并以各种手段加以限制。
五是尽管对华政策中防范的色彩可能进一步加重，但接触与防范并重、两面下注的基本逻辑不会发生根本性变化。中美两国不大可能成为盟友，但若走向冲突，后果不堪设想。全球化已使中美利益交错空前紧密，客观上增加了对抗的成本，加之目前美国总体上处于战略收缩期，所采取的各种政策、举措基本上还是守住了防止中美走向冲突和对抗的底线。与此同时，双方领导人都意识到中美关系的重要性，并都在采取相应的努力。美国大选刚结束后不久，总统国家安全事务顾问多尼隆在美国知名智库战略与国际问题研究中心表示，在奥巴马的第二任期，会继续把妥善处理中美关系作为施政重点，奥巴马政府有意与中国共同努力，推动20国集团、亚太经合组织、东亚峰会等国际组织发挥更大的作用，提高这些组织应对国际和地区挑战的能力。面对经济实力迅速崛起的中国，多尼隆承认中美关系既有合作也有竞争，今后美国将寻求在两者之间取得平衡，一方面增加中美合作，一方面提高美国的竞争力，争取以建设而非破坏的方式来处理分歧和竞争。[7]在对华政策上一直保持强势姿态的希拉里也在离任前夕表示，中美关系是独特、重要的集合体，中美关系的未来将定义诸多共同的未来，并称太平洋足够大容得下中美两国。[8]美国新任国务卿克里在任命听证会上也表示将致力于加强与中国的关系，因为这对美国至关重要。他还表示：“我可以设想一种方式，让中国作为合作伙伴在全球诸多事务中发挥更重要的作用。”[9]
基于上述判断，未来中美关系将可能继续呈现总体基本稳定，同时低烈度竞争加剧的态势。两国关系真正步入良性发展轨道，根本出路在于美国彻底放弃冷战思维，构建新型大国关系。