中国是发展中国家还是新工业国？——关于中国重返关贸总协定的身份问题的争议，本文主要内容关键词为：关贸总协定论文,工业国论文,发展中国家论文,中国论文,国是论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，中国的经济改革正向着市场经济的方向发展。经过八年谈判，关贸总协定对中国的经贸制度已进行了全面的审议，中国的外贸体制已基本符合国际规范，我国复关的条件和时机已经成熟①。在这个时候，美国政府提出中国应以新工业国、甚至发达国家的身份，而不是以发展中国家的身份复关②，这对自1986年以来中国政府将以发展中国家的身份复关的一贯立场提出了新的争议。
中国将以何种身份重返关贸总协定？中国是一个发展中国家还是一个新工业国、甚至发达国家？对这一问题提出争议，无论是出于政治需要，还是属于经济划分，我们都有必要对问题的基本由来、经济意义和法律根据作一番纵横分析。
一、发展中国家和新工业国在关贸总协定中法律适用和待遇的不同，是争议的基本由来
关贸总协定最初主要是由一些发达的市场经济国家所组成。60年代初，随着众多的发展中国家独立意识的增强和在国际经济舞台上的出现，总协定于1964年增订了专门处理发展中国家贸易和发展问题的条款，作为总协定的第四部分，这标志着发展中国家真正进入了国际贸易领域，这些国家特有的贸易问题也从此得到真正的重视③。
总协定第四部分的重要意义在于对发达国家和发展中国家之间贸易关系中的非互惠原则的承认。根据其第36条第8款的规定：“发达的缔约各方对它们在贸易谈判中对发展中的缔约各方的贸易所承诺的减少或免除关税以及其它贸易障碍方面的义务不能希望得到互惠。”这是发展中国家在关贸领域首先获得的合法优惠待遇。
1968年，联合国贸发会议通过21号决议，建立了普惠制，这是发达国家（施惠国）对于从发展中国家（受惠国）进口的制成品和半制成品普遍给予非歧视、非互惠的关税优惠的一种制度。1971年，关贸总协定决定把普惠制作为对最惠国条款的一种例外在总协定范围内实施，有效期为10年④。
1979年，关贸总协定在东京回合中又为发展中国家系统地建立了专门区别待遇，这一待遇包括两个方面：一是确认发达国家对发展中国家给予优惠待遇的合法性，称为“授权条款”，该条款不再把普惠制作为一种例外，从而使普惠制在总协定范围内获得了永久性的合法地位；二是制定“演变条款”，即发展中国家随着其经济状况的改善，应逐步完整地承担源于总协定的各项义务。这一条款适用于最先进的发展中国家⑤，通常称为新工业国。
说到这里，我们才刚刚涉及“新工业国”这一概念。新工业国在关贸总协定中处于怎样一种地位，又有哪些法规对它适用呢？
如果以不同的经济发展水平为标准，人们可以把总协定缔约方划分为发达的缔约方和发展中缔约方两大类。这两类国家的法律地位和贸易关系在总协定中都有明确的规定。而新工业国在国际经济舞台上的出现只是70年代的事情，关贸总协定第一次涉及新工业国的法律条文也只是1979年的“演变条款”，而且这一条款带有明显的缺陷。由于东京回合的法律文件没有制定演变条款的实施标准，尤其没有明确一个发展中国家变成一个新工业国的界线，因此，每个发达国家在其国内立法中单方面制定自己对演变条款的实施标准，从而出现了不同的发达国家有不同的标准，不同的发展中国家享有不同的待遇。演变条款的这一重大缺陷，使得普惠制中的非歧视原则难以实施。
原则上，授权条款适用于发达国家和发展中国家之间的贸易关系，演变条款适用于新工业国。当一个发展中国家在向新工业国演变的过程中，这个国家必然会逐步失去总协定为发展中国家所规定的一系列优惠待遇⑥，包括普惠制待遇。而且这个国家在法律上被确定为新工业国时，它就应该和发达国家一样承担多边贸易制度的全部义务⑦。正是基于发展中国家和新工业国及发达国家之间在法律适用和待遇上的差别，美国主张中国应以新工业国甚至发达国家的身份复关。这就是对中国复关身份问题提出争议的基本由来。
二、“争论”对中美两国在维护各自经济利益方面的真实意义
从中国复关身份问题争议的由来可以看出，美国要求中国以工业国身份入关的目的，就是为了阻止中国享有关贸总协定为发展中国家所制定的条款和待遇，因为法律待遇的享有取决于法定身份。
在发展中国家享有的各种优惠待遇中，对中美两国经济利益有着最直接、最重要影响的问题之一是普惠制待遇。这里我们以普惠制为例，来说明中国复关身份的确定对中美两国在维护各自经济利益方面的真实意义。
自1979年以来，先后已有20多个发达国家，包括欧共体、日本、加拿大等国，把中国列入发展中国家，并对其产品给予普惠制待遇，这对推动中国外贸发展起着非同小可的作用。然而，美国却不在些施惠国之列⑧。
根据1979年中美双边贸易协定，美国对中国给予最惠国待遇，但未给予普惠制待遇⑨，因此中国的某些产品在美国市场上常常遭受到不平等的竞争。中国之所以至今未能获得美国的普惠制待遇，这与美国1974年贸易法关于普惠制的立法有关。
最初，美国反对给发展中国家以普遍优惠或专门优惠的任何做法。只是在1967年美国总统才宣布改变这方面的政策，并倾向于赞成普惠制[10]。如上所述，关贸总协定于1971年把普惠制作为对最惠国条款的一种例外，允许发达缔约方给予发展中缔约方以优惠待遇。美国是在1974年的贸易法第5编中才对普惠制作了具体的法律规定。根据这一法律，共产党领导的国家只能在下述条件下才能享受普惠制待遇：
1)该国被美国总统指定为发展中国家；
2)该国的产品享有非歧视待遇；
3)该国为关贸总协定的缔约国；
4)该国为国际货币基金组织成员；
5)该国不受国际共产主义控制。
对于第一个条件，本来不成问题，因美国早在1979年的中美贸易关系协定中已承认中国是发展中国家。还有第二、第四项条件，中国也已经具备，因为中国和美国互给最惠国待遇，中国又是国际货币基金组织的成员国。至于第五项条件，事实上已经失去了实施的背景，因为“受国际共产主义控制”一词，当时是影射受苏联控制的东欧国家，而中国在当时就从政治上、经济上独立于苏联，现在苏联已不复存在，该条件自然不适应中国的情况。因此，中国获得普惠制待遇的唯一障碍就是第三个条件，即中国在关贸总协定的缔约国资格。
中国的一些敏感性工业产品向美国出口，在某种程度上会冲击美国市场。普惠制待遇的给予，有可能加强这种冲击。鉴于这类担心，美国的一些工业集团便反对给予中国普惠制待遇(11)，也因此反对恢复中国在总协定中的缔约国资格，因为这是中国获得普惠制待遇的必要条件之一。然而，目前中国重返关贸总协定的条件和时机已经成熟。中国一旦复关，自然符合了上述的第三个条件，美国给予中国普惠制待遇的最后一个障碍即被排除。按照总协定普惠制非歧视的原则，美国应自动给予中国和给予其它发展中国家的出口产品以同等的优惠待遇。
中国要求恢复在关贸总协定中的缔约国地位，自然也希望获得美国的普惠制待遇。那么美国的利益会不会因此而受到损害呢？
其实，即使美国给予中国普惠制待遇，美国普惠制立法中的保障和限制条款足以保证其利益不受损害。按照美国法律，从一个普惠制受惠国进口到美国的某一产品如果超过2500万美元的价值，或超过美国对该专门产品的进口总额的50%，该国家就必须对其进口到美国的所有产品(12)，即不仅是对超过2500万美元或50%的商品部分，还要对其进口美国的其他商品，支付全部关税(13)。
另外，敏感性进口产品，或者密集型劳动产品，诸如纺织品、手表、电子产品、钢铁、玻璃等，都不在免税待遇之列，美国总统也可以将其它进口产品纳入非免税商品之列，从而使之不享有免税待遇(14)。
美国总统还可以确定某一普惠制受惠国因成为某特定产品的竞争强者，而取消对该产品的优惠待遇，即使该产品的进口没有达到2500万美元或50%的极限(15)。
原来，给外国进口产品以普惠制待遇，属总统的权力范围(16)。根据美国1974年《贸易法》，美国国会在这方面赋予总统以极大的权力，总统既有权决定哪个国家可以享受普惠制，在很多情况下，还可以决定何时取消给某一国的这种待遇。
因此，只要有事实表明，美国的工业、手工业或农业某部门，因某外国普惠制待遇的享有而受到威胁时，美国总统可以运用普惠制中保障和限制的各种措施，以取消对该国家的普惠制待遇。
再则，一个普惠制受惠国的人均国民年收入一旦达到8500美元的水平，这个国家就丧失其普惠制待遇的资格，不再享有免税优惠(17)。
此外，一个国家如果不减少对美国的出口、劳务、投资在贸易上的障碍，美国就会撤销其普惠制待遇；一个国家如果不尊重劳动权、知识产权等，也会丧失普惠制资格(18)。
在重返关贸总协定后，中国很可能被确定为发展中国家。这一身份的确定，使中国可以享受发展中国家的各种待遇，包括普惠制待遇。同时，美国普惠制立法中的保障和限制条款也将有效地防止美国的国民工业因此受到威胁和损害。既然美国的经济利益不会因为普惠制待遇的给予而受到损害，那么美国政府以改变中国复关的身份来阻碍中国对发展中国家的条款的享有，尤其是普惠制待遇的享有，这种做法，对美国来说，其经济意义实际上是不大的。由此可见，美国要中国以工业国身份入关的主要原因不在于经济。
普惠制待遇的给予，尽管对美国的影响相当有限，然而对于中国的经济利益，尤其是对外贸易却影响甚大，对于与普惠制相关的中国复关的身份问题更是事关重大。如果中国失去了在关贸总协定中发展中国家的身份，不仅将失去美国的普惠制待遇，还将失去其它发达国家的普惠制待遇；不仅将失去在总协定中发展中国家可享有的各种优惠条件，还将失去在其它国际经济组织中已有和将有的优惠待遇。更严重的是，中国还不得不承担超出中国能力范围的、总协定为发达国家所规定的全部义务，诸如接受国际收支平衡条款，取消全部非关税措施，包括进口审查、许可证、配额制度等保护措施，并要对外国开放银行保险、航空海运、邮电通信、农产品市场等。这样，中国的民族工业将受到威胁，中国在总协定中的权利和义务将严重失衡。因此复关身份的确定，对中国的经济发展有着极其重要的影响。这就是为什么中国不能为复关而不惜一切代价，不能拿国家的根本利益作交易，而必须坚持以发展中国家的身份复关的原因所在。
三、中国以发展中国家身份复关的法律依据
中国复关的主要目的，是为了在国际贸易的法律体系内调整它与各缔约方之间的贸易关系，并通过对总协定所规定的权利和义务的实施，尤其是对发展中国家的条款的享有，促进我国的经济发展，这在法律上完全符合总协定第18条关于帮助发展中缔约方逐步发展经济的规定。那么，在事实上中国是否属于发展中国家呢？
1986年，中国政府在要求恢复其在关贸总协定中缔约国资格的申请中明确指出：中国是一个发展中国家，中国政府期望得到与其它发展中缔约方相同的待遇，即按总协定的规定，享有发展中国家的待遇，并承担与其经济发展水平相符合的各项义务(19)。目前，中国政府仍然坚持这一立场，其法律根据是：
第一，1979年中美双边贸易协定的第二条明确规定：“鉴于中国目前的经济发展状况，美国承认中国是一个发展中国家”。
第二，中国的发展中国家的身份已得到20多个发达国家的承认，这些国家按照各自的立法条款为发展中国家确定的标准和双边贸易协定，至今一直给中国以普惠制待遇。
第三，1984年中国是以发展中国家的身份加入关于纺织品贸易的《多种纤维协定》的(20)，而且至今仍保持这一身份。不仅在乌拉圭回合中，中国以发展中国家的身份参加了谈判，而且总协定和各缔约方都把中国视为发展中国家，并据此对中国的复关问题展开谈判。
第四，联合国、世界银行、亚洲银行等国际组织也都把中国视为发展中国家，并按照适用于发展中国家的条件和标准，给予中国以各种贷款和资助。
第五，从硬指标来看，近年来，中国的经济虽然得到飞速的发展，但按照一个国家的人均国民产值计算，中国不到400美元，在世界上排名第87位，在发展中国家也属后列。正如世界银行在1993年的全球经济展望报告中指出的那样：“按人均国民生产总值计算，中国仍处于经济发展的初级阶段(21)。因此，人民普遍的生活水平仍然不高，完全表现了一个发展中国家的经济特征。
在这种情况下，如果把中国定为新工业国，将有诸多弊端：
首先，总协定对新工业国不象对发达国家和发展中国家那样有明确、完整的系列法规，中国如果失去了发展中国家的身份，又没有达到发达国家的发展水平，很可能不得不游离在适用于发达国家和发展中国家的两种权利和义务的法规之间无所适从，这既会增加贸易摩擦，又不利于贸易争端的解决。
其次，就总协定针对新工业国所制定的法规本身而言，由于其演变条款的缺陷，各发达的缔约方都按各自不同的标准把一个中国定为程度不同的新工业国，这将大大有碍于普惠制非歧视原则的实施。
再则，正是由于针对新工业国的法规在总协定这一总体法律制度中的有限性和不完善性，如果这些有限的法规尚可应付现有的为数不多的新工业国在国际贸易领域里的需要的话，那么中国这样一个人口众多、国际贸易已居世界第11位并有着巨大市场潜力的国家，要调节这样一个“新工业国”与其它发达国家和发展中国家之间的贸易关系，总协定现有的法规是远远不足以规范的。
综上所述，中国如作为发展中国家复关，“授权条款”将对我国适用，这既符合中国的国情，又有利于总协定法规的有效实施；而如果把中国作为演变中的新的工业国，“演变条款”将对我国适用，这很可能引起法律适用和实施上的混乱；如果现在就把中国定为发达国家的话，那么这更是与中国实际的经济状况不相符合，而且中国将被迫接受与其经济能力不相适应的义务，这将有碍于中国的经济发展，其对总协定义务的履行也很难得到保障。
无论从中国经济发展现状，还是从总协定现有的法律制度来看，都缺乏把中国定为新工业国的法律依据和条件。事实上，中国要达到新工业国的经济发展水平，还有一段路要走，与发达国家的距离更是遥远。在其经济尚处于发展阶段，中国应该享受发展中国家的待遇，并承担与其经济发展水平相适应的义务。只有这样，才有助于中国的经济发展，也有助于国际贸易关系的平衡。
其实，中国人希望自己国家成为新工业国，乃至发达国家的强烈愿望并不亚于美国人。只是在这一发展过程中，中国人比美国人更了解自己，了解本国的经济发展水平，也更明白中国应以怎样的方式和身份，怎样的速度与步骤逐步跨进世界先进国家的行列。美国欢迎中国成为发达国家的诚意应表现在支持中国复关，而不是设置障碍。
注释：
① “关贸总协定中国工作组举行第16次会议，继续审议我‘复关’问题”，《人民日报》1994年3月17日。
②贺冲：“中国为何拒戴‘发达国家’高帽”，《欧洲时报》1994年8月3日；“中国‘复关’坚持权利义务平衡原则”，《人民日报》1994年7月28日。
③ D.CARREAU,Th.FLORY,P.JUILLARD:Droit International Economique,LGDJ,巴黎1990年版，第216页。
④D.CARREAU,Th.FLORY,P.JUILLARD:Droit International Economique,LGDJ,巴黎1990年版，第228页。
⑤D.CARREAU,Th.FLORY,P.JUILLARD:Droit International Economique,LGDJ,巴黎1990年版，第222页。
⑥发展中国家除享有关贸总协定第18条、第四部分和东京回合的“授权条款”规定的各项权利外，还在国际收支平衡、非关税措施、贸易争端的解决等有关条款中享有一系列的优惠待遇。
⑦D.CARREAU,Th.FLORY,P.JUILLARD:Droit International Economique,LGDJ,巴黎1990年版，第222页。
⑧章璃："La Chine et le GATT",These,1992,第313页。
⑨U.S.International Trade Commission,Pub.No.1610,Tariff Schedules of the United States Annotated 4-5(1985)(List of G.S.P.Beneficiary Countries).
(10)John H.Jackson:The World Trading System,Law and Policy of International Economic Relations,13.3,The United States and Non Market Economics,1989,第279页。
(11)Robert E.Herzstein:"China and the GATT,Legal and Policy Issues Raised by China's Participation in the GATT",Law and Policy in International Business,No.2,1986,第382页。
(12)Trade Agreements Act of 1974,§2464 (C) (A) (B)。
(13)Michael A.Bezney:"GATT Membership for China:Implications for United States Trade and Foreign Policy",University of Pennsylvania,Journal of International Business Law,Vol.11,No.1,Winter 1989,第212页，注123。
(14)Trade Agreements Act of 1974,§2463 (C) (1)。
(15)Michael A.Bezney:"GATT Membership for China:Implications for United States Trade and Foreign Policy",University of Pennsylvania,Journal of International Business Law,Vol.11,No.1,Winter 1989，第212页，注125。
(16)Robert E.Herzstein:"China and the GATT,Legal and Policy Issues Raised by China's Participation in the GATT",Law and Policy in International Business,No.2,1986,第382页。
(17)Michael A.Bezney:"GATT Membership for China:Implications for United States Trade and Foreign Policy",University of Pennsylvania,Journal of International Business Law,Vol.11,No.1,Winter 1989,第213页，注126。
(18)Michael A.Bezney:"GATT Membership for China:Implications for United States Trade and Foreign Policy",University of Pennsylvania,Journal of International Business Law,Vol.11,No.1,Winter 1989,第213页，注127-128。
(19)Beijing Information,21 juillet 1986,No,19,第28页。
(20)Le comité des textiles,Arrangement Coneernant lecommerceInternational des textiles,Communication de la Republique Poqulaire de Chine COM.TEX/W/ 142;13,oct.1983。
(21)贺冲：“中国为何拒戴‘发达国家’高帽”，《欧洲时报》1994年8月3日；“中国‘复关’坚持权利义务平衡原则”，《人民日报》1994年7月28日。