中国政府间收支权责配置原则的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,中国政府论文,权责论文,收支论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810 文献标识码：A文章编号：1002—8102（2010）06—0046—06
一、有待进一步认识和探究的问题
各级政府间的收支权责如何划分和配置，是多级政府结构下分级财政体制的核心问题。关于政府间收支权责配置的原则，改革开放以来曾经流行过两种表述或意见：一是“事权与财权统一”，二是“财力与事权相匹配”。第一种表述产生于计划经济时期，发展于改革开放初期，是财政学界对我国历次政府间财政关系变革的一种理论总结和提炼，并在此后很长一段时期内一直被作为财政体制改革的方向与指导思想。但是，在分税制财政体制改革后，人们普遍认为，这次改革并未做到事权与财权的统一，甚至是背离了这一理论，由此引起了人们对究竟是改革实践出了问题还是这一理论存在问题的思考。正是在这种背景下，我国财政体制改革的思路发生了一次不十分为人瞩目的转变，第一种表述开始被第二种表述所取代。2007年10月中共十七大报告明确提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，“财力与事权相匹配”随即成为我国财经理论界关于政府间财政关系的权威理论和深化财政体制改革的新的指导原则。
政府间收支权责的划分与配置，涉及到各级政府的职责、事权、财权、财力等诸要素的多重组合关系，并非仅强调其中二者的统一或匹配就能构建起真正合理、有效的现代分级财政体制。尽管许多人都把“财力与事权相匹配”视为比“事权与财权统一”更符合财政体制改革要求的指导原则，而且相对于我国现阶段的情况来说，寻求“财力与事权相匹配”也确实比强调“事权与财权统一”更为现实和实际，但笔者以为，无论从理论上，还是从解决我国现行财政体制的弊端上，只要从全面完善分级分税财政体制的角度来分析，“财力与事权相匹配”的提法就不够确切和严密，在改革实践中仅仅强调或寻求“财力与事权相匹配”，也是不完整、不彻底和欠科学的。
二、构成政府间财政关系诸要素含义的辨析
作为分析问题的前提，首先须对构成政府间财政关系诸要素的含义进行必要的甄别。
在我国政府间财政关系和收支权责配置理论中，事权是一个使用最多且处于中心地位的概念，也是一个一直未有十分清晰、固定的理解与解释和一致表述的概念。事实上，事权概念为中国财政理论所特有，国际财政分权理论基本不使用这样的表述（倪红日，2006）。何为事权？按照最一般的通俗解释，事者，无非是管事和办事。事权，即管事或办事的权力或权限。从全部意义上讲，管事意味着对实施某事务拥有决定权、决策权、指挥权、控制权，以及具体的办理执行权。办事，则主要强调对实施某事务具有办理执行权。在许多情况下，管事和办事可以不是同一个主体。至于政府间财政关系中的政府事权，改革开放初期比较权威的解释是将其视为各级政府对所辖国营企业与事业的行政管理权（许毅、陈宝森，1984）。① 它反映的是各级政府管理职能的划分，突出的是按行政隶属关系划分财政收支的传统体制设计思路。分税制财政体制改革以后，随着按行政隶属关系划分收支的传统体制设计思路的逐步淡化，人们开始转向从政府责任的角度来理解和看待政府事权。由于在财政活动中政府的责任是通过财政支出来贯彻和实现的，所以对事权的理解和解释又相应有两种不同的具体表述。一种是将其视为各级政府承担的职责（具体是指各级政府承担的各种公共服务职责），并明确将政府的职责与支出责任看作两个既相联系又有所区别的概念（陈共，1999；谢旭人，2009）；② 另一种是将其解释为各级政府承担的支出职责或支出责任，但未对支出责任所涵盖的内容以不同的概念加以区别和细分（贾康，2008；朱柏铭，2007）。
这里需要特别指出两点：
第一，以政府责任解释政府事权是时下普遍流行的解释方法，即使是顾及到事权权力属性的解释，也未完全脱离这一范式。如，有人认为，所谓事权，是指政府承担的办事权力与职责，也就是确定政府财政支出范围及管理权力的运用范围（谭建立，2008）。应当说，将事权理解和解释为政府责任有一定道理，因为从理论上讲，一切权力皆应为负责任的权力。然而，权力和责任毕竟是两个不同的概念，直接将权力解释为责任，甚至将二者等同起来，在学理上是有问题的。因为，责任是份内应做的事情，权力则是职责范围内的支配力量；权力要求的是利益，而责任突出的是义务，是社会、他人或某些客观情况对责任主体行什么事及如何行事的要求。就二者的关系而言，责任是权力赋予的直接依据，权力是履行责任的必要手段。当然，责任与利益也应是密切联系和对称的。否则，责任主体就没有履行责任的内在动力。由此看来，权力与责任也确实存在意义上的贯通之处。但尽管如此，联系归联系，仍然不应在概念解释上将二者简单等同。问题的关键还在于如上所述，不仅二者强调的主题不同，而且二者存在的依据和功能、作用亦都是不同的，相互之间是特定结构和顺序的逻辑关系，而非等意关系。
第二，从现代分级财政体制的要求来看，确实有必要将政府责任加以细分，即区分为公共服务职责和支出责任两个不同的层面。在现代分级财政体制的运作实践中，也确实存在公共服务职责和支出责任两个不同的层面。所谓公共服务职责，是指各级政府承担的应由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任，其决定各级政府在公共服务供给中的出资范围。从政府收支角度看，其实际指的就是各级政府承担的出资责任。所谓支出责任，是指各级政府承担的组织落实财政支出的责任。公共服务职责或出资责任往往决定相应的支出责任，但相对于某一级政府来说，两者未必完全一致，原因是两者划分的客观需要与合理标准不尽相同。
清楚了权力与责任的区别及政府责任的内容，就有了确切理解事权概念的准绳。基于以上辨析，笔者认为，如果继续沿用事权这一概念，那么其应是指各级政府为履行所承担的公共服务职责和支出责任而被赋予的行政权力。其中，与公共服务职责相对的主要是公共事务和公共事业的管辖权，以及相应的公共服务活动的决策权、支出项目决定权和资金分配权；与支出责任相对的主要是支出实施及管理权和具体的资金使用权。
财权和财力均为与财政收入相联系的概念。其中，财权涵盖两个方面的权力：一是各级政府为履行其公共服务出资责任而筹集财政收入的权力，诸如征税权、收费权、财产收益权、发债权等。其中，最基本的是征税权。二是各级政府为履行其公共服务出资责任而支配财政收入的权力。作为一种制度安排，前者包括各种财政收入的立法权和征集管理权；后者表现为各级政府所收取的财政收入的归属权。财力是各级政府为履行其公共服务职责和支出责任而支配和管理使用的以货币表示的财政资源，它的来源可以是本级政府的税收、非税收入及政府债务，也可以是上级政府的转移支付和下级政府的上解收入。另外，政府履行支出责任的过程也是其运用具有支配权的财政收入的过程，因此，理论界也有人将政府财权解释为政府的支出职责（陈共，1999）。但这与以政府责任解释政府事权一样，混淆了权力与责任的区别，存在基本意义上的悖理之处。
三、政府间收支权责配置原则的规范分析
政府间收支权责配置原则应该遵循和体现分级财政体制的基本规范。分级财政体制的基本规范主要来自于财政分权或财政联邦主义理论及其在西方市场经济国家的实践。根据奥茨的阐述（Oates,1972、1999），从体制安排意义上讲，财政分权或财政联邦主义理论的核心要旨有二：一是强调公共服务是由不同级次的政府提供的，因而所有国家（无论行政管理体制上选择联邦制还是单一制）都必须在财政管理体制上选择联邦制或分级制，③ 而且有理由相信分权可以使公共产出更有效；二是在此前提下解决公共部门的纵向结构问题，即如何在不同级次的政府间分配财政职责以及实现这些职责的财政手段，其总体要求是使这些财政手段与各级政府所欲实现的财政职责相一致或匹配。政府间收支权责的配置，就是本着这一要求，在明确政府与市场职能边界的基础上谋求责任、事权、财权、财力等体制要素在各级政府间的科学划分与组合。
在政府间收支权责配置中，主导方面是政府间财政责任的划分。其中，最重要、最具基础意义的是各级政府公共服务职责及其出资范围的划分。这也是分级财政体制的制度起点与基石。政府间公共服务职责与出资范围划分的具体要求有二：一是科学合理，二是清晰分明。所谓科学合理，即从各种公共服务的不同性质和特点出发，使“每一级政府只做自己最擅长之事，尽可能最完美地解决公共部门存在的经济理由中的诸难题”（Oates,1972）。对此，各国在实践中基本都是遵循英国学者巴斯特布尔提出的三个原则：第一，受益原则。即各级政府负责提供的公共服务的受益范围应与其管辖范围相一致。凡受益对象为全国公众的公共服务，应由中央政府提供；凡受益范围为某一地方辖区的公共服务，应由相应级次的地方政府提供。第二，行动原则。即凡必须全国统一规划的公共服务项目，应属于中央政府的职责与出资范围；凡必须因地制宜的公共服务活动，属于各级地方政府的职责与出资范围。第三，技术原则。即凡规模庞大，需要复杂技术才能完成的政府活动或公共工程项目，归入中央政府的职责与出资范围；否则，应由各级地方政府承担。此外，奥茨分权定理（要求在公众受益和边际成本相同的情况下，将公共服务提供职责优先配置给相对低层的政府）、比较优势原理（要求公共服务职责的政府间划分应当着眼于充分发挥各级政府在获取信息和识别公众偏好方面的不同优势）、规模经济原理（要求政府间公共服务职责的划分应有利于保证公共服务提供的最佳效益规模）等，也都是各国在实践中推崇和遵循的理论原则。然而，问题在于，公共服务的具体内容、特点是复杂多样的，许多公共服务职责需要且适合于由多级政府共同承担，上述不同划分原则之间也存在一定的矛盾或不相吻合之处，究竟如何划分客观上存在很大的主观裁量与权衡空间。因此，政府间公共服务职责划分的关键还是要做到一定分工原则下的清晰分明。只要各级政府的公共服务职责与出资范围是明晰的，财权、事权的划分就有了衡量依据和匹配标准，财政体制运行的秩序和有效性就具备了最基本的保障。
与公共服务职责密切联系的政府责任的另一层面是支出责任。如前所述，两者的政府间划分未必完全一致。之所以如此，主要是因为支出责任的划分除了公共服务职责划分这一基本决定因素之外，还要考虑支出实施与管理的便利和成本效率。各级政府不仅要承担本级政府公共服务出资范围内的支出责任，而且对于下级政府而言，一些上下级政府共担的公共服务职责的支出往往也要全部由其负责实施和管理，而上级政府只负责出资。如，上级政府对下级政府的财政转移支付反映的就是这种上级政府只负责出资，下级政府承担全部支出管理和落实责任的现象。由此看来，地方政府往往比中央政府、下级政府往往比上级政府承担更多的支出责任。
构成政府间财政关系的事权（即本文解释意义上的事权，而非流行解释意义上的事权）、财权、财力等要素都属于政府实现其公共服务职责和支出责任的手段。这些要素在各级政府间的划分必须与公共服务职责和支出责任在各级政府间的划分形成并保持一定的匹配关系。
首先是事权要与责任相匹配，即二者在范围上要严格对应统一。事权的边界完全取决于政府责任的内容及其实现方式，责任放在哪一级，事权就归属哪一级。事权不能脱离责任而存在。如果抛开责任而强调事权，这种权力就会失去责任约束而成为争夺的对象并导致腐败（齐守印，2002）。事权也不能与责任以非对称形式存在。即，不能允许有超出履行责任需要的“权力剩余”，否则就会导致责任主体“越位行事”，变相扩张职能边界，侵害其他级次政府的权益；同时也不能有不足以保证履行责任的“权力缺口”，否则就会造成责任主体要么“越权行事”，要么难以实现应有的作为。一般来说，在公共权责的实际配置上，支出的使用、管理权与组织落实支出的责任比较容易做到统一，而要真正做到公共服务提供的管辖和决策权与公共服务职责的对应匹配则有相当的难度。前者是因为支出过程中权力与责任结合紧密，且只要出资者出资到位，责任的赋予和履行基本不存在利益性阻碍。后者是因为各级政府出于自身理性，一般都倾向于多揽权力以增加主动空间和推卸责任以减少出资负担。这就要求以法制化形式明确界定各级政府的职责与权力，并以合理的制度和程序规范政府间的权责博弈。因此，所谓事权与责任相匹配，主题还是谋求相应的事权与公共服务出资责任的匹配。
其次是财权要与公共服务出资责任相匹配。但是，其匹配方式不同于事权与公共服务职责范围上的对应统一，而是一种规模、功能和结构性的适应关系。总体讲，财权划分的意义在于使各级政府都有履行公共服务职责的自我财政能力，并保证财政收入的配置效率和征集管理效率。具体讲，财政收入的立法权、征管权和归属支配权又存在一定的功能差异。
财政收入归属及支配权的划分所要解决的主要是满足各级政府履行自身公共服务职责的基本需要问题。因此，必须突出注重以下两点：一是使其在数量方面与各级政府承担的公共服务职责相适应（齐守印，2002）。由于区域间的财源分布差异，决定了地区间财政收入水平的不平衡性，至于这种适应性是以满足收入水平较低地区履行公共服务出资责任的需要为标准，还是以满足收入水平较高地区履行公共服务出资责任的需要为标准，则取决于一个国家实行的财政均衡模式。二是使其在功能方面与各级政府承担的公共服务职责结构相适应。如，调节收入再分配和全国性经济结构调整属中央政府的职责，则具有相应功能的社会保障税和消费税就应划归中央；城市公共设施建设属城市所在地政府的职责，则具有此功能的城市维护建设税就应划给地方。而且，这种功能匹配原则应在收入支配权划分方面发挥最主要的导向作用（齐守印，2002）。此外，财政收入归属及支配权的划分还应遵循效率原则（即比较哪一级政府征税效率更高，要求将税基流动性强的税种划给中央或高层政府，将税基流动性低的税种划给地方或低层政府）、经济利益原则（即地方分散征收会妨害全国统一市场的收入项目，如增值税、消费税等间接税应划归中央，以增进经济利益）、公平原则（即税种划分要有利于各地税负公平）、宏观调控原则（即那些在供求总量调控和资源配置中起重要作用的税种应划归中央或高层政府）、适度集中原则（即为使中央或高层政府有充足的财力进行宏观管理，应将税基宽的税种划归中央或高层政府，将税基窄的税种划归地方或低层政府）等。综合贯彻这些要求和原则，政府间公共服务职责与财政收入归属及支配权的划分往往是不对称的，即大部分公共服务应该且适合于各级地方政府提供并出资，而收入归属及支配权却更多地集中于中央。根据当今实行财政分权体制的一些主要国家的实践，中央财政收入占全国财政收入的比重都在60％～90％之间。各级地方政府之间的收入归属及支配权划分，一般也是偏向高层政府集中的。
政府间财政收入立法权、征管权的配置与国家行政管理体制密切相关，并更侧重满足高层政府实现宏观政策目标的需要。从国际经验看，其主要有三种模式：一是相对集权模式。即税收立法权高度集中于中央，税收征管权和收费、财产收入决定权按收入归属划分，地方债发行由中央控制。英、法、日等国家就大体属于这种模式。二是相对分权模式。即税收、收费、发债等所有财权在各级政府间完全分离，各自独立，各负其责，但在税收立法权方面中央拥有优先地位。如美国就是如此。三是集权与分权适度结合模式。比较有代表性的如德国，联邦税、联邦与州共享税、重要的州和地方税均由联邦立法，但州和市镇也有税收立法权，可以就联邦立法确立的市镇税种规定税率、决定减免，还可增加新的税种；联邦和州共用一套税务系统，统一征收联邦税、州税和共享税，分别入库，市镇税费自设机构征收；三级政府都可发债，但法律统一规定发债的用途和审批监督程序。较之收入支配权划分，收入立法权、征管权划分与公共服务职责划分的联系相对间接，但也并非可以脱离后者而为之。因为在分级分税财政体制下，各级政府首先要靠自主筹集的“自有收入”来满足履行所承担的公共服务出资责任的需要，而收入立法权、征管权的配置对地方政府汲取“自有收入”的能力具有重要影响。不过，由于收入立法权、征管权与收入归属及支配权的配置并非完全统一，因而其与公共服务职责的匹配只是弹性的。
再次是财力要与支出责任相匹配，即二者必须在数量上对等一致。这里进一步涉及到两个问题：一是财力与财权的关系。财权是获得财力的基础，但有财权不一定有财力。对于经济基础薄弱、财源贫乏的地区来讲，即使有财权，也常为“无米之炊”。所以，要实现财力与支出责任的匹配，还须依赖于科学的财政转移支付制度。当然，即使是这样，有财力也不一定都有财权。上级政府的财权常大于其使用的财力，其中一部分可支配财力要转移给下级政府使用，结果是下级政府的财力往往大于其财权。这种财权财力关系，也是世界上许多国家通行的制度框架。二是财力与公共服务职责的关系。从原则上讲，二者也应在数量上相匹配。但由于支出责任已涵盖了出资责任范围内的支出，财力与公共服务职责即目前流行解释为“事权”的匹配就在很大程度上失去了实际意义。
四、政府间收支权责配置原则的实践省察
讨论政府间收支权责配置原则，目的是解决我国的实际问题。因此，省察我国财政体制实践及其存在的问题，也是判断政府间收支权责配置原则是否科学的重要依据。
改革开放之前，我国长期实行财政集权体制。这种体制下的政府间收支关系垂直一体，笼统简单。其主要特征，一是政府职能以直接配置经济资源为主；二是各级政府的出资责任与支出责任不分，支出指标由上级政府核定，支出决策权层层集中；三是收入立法权、征管权由中央统一掌握，收入上下共有，可以统一调配；四是收支虽有级次划分，但主要限于“分级管理”；五是收支划分标准为企事业单位的行政隶属关系。1980年至1993年改为实行“分级包干”财政体制，主要是扩大和稳定了地方政府的收入归属及支配权，但基本的体制规则，特别是按行政隶属关系划分收支的办法并未改变，且实际执行中仍是“包而不干”。相对于这种体制，强调“财权与事权统一”是有道理的。因为当时财政体制的变动一直是收入支配权和财力的“统”、“放”调整，而这一原则恰恰强调的是使财权财力的调整与各级政府的行政管理范围变化相一致，即“企业事业集中在中央，中央的财权就大；企业事业下放到地方，中央的财权就缩小”（许毅、陈宝森，1984）。
1994年分税制财政体制改革后，我国开始按照市场经济和现代分级财政体制的要求构建政府间财政关系。相应地，政府职能由直接配置经济资源为主转向以提供公共服务为主，政府间收支划分标准由企事业行政隶属关系转向分别以收入种类和政府职责为主，政府与企业的关系也发生了实质性变化，从而决定了具有特定历史意义的“财权与事权统一”原则不再适用和无法再起到指引改革实践的作用（当然，如果将事权解释为政府的公共服务职责或支出责任，那么其仍是有指导意义的）。但是，取而代之的“财力与事权相匹配”原则与分税制财政体制渐进性改革中出现的矛盾和问题并不完全“对症”。具体而言，现行分税制财政体制在收支权责配置方面存在的问题主要有：
第一，公共服务出资责任“上下不清”问题。分税制改革实际改革的主要是中央与地方的收入归属划分，而在政府间职责划分方面，无论制度设计还是实际执行都未取得根本性突破。各级政府的公共服务出资责任划分模糊，相互包容，交叉过多，执行中随意性很大。上级政府的法定职责往往成为下级政府的当然职责，如国防、武警、民兵训练本来属中央政府的出资范围，但都让地方政府承担了部分支出。反过来，属地方出资范围的地方医院建设、政法机关装备等，中央各部门又安排专项资金予以支持。一些中央与地方共担的公共服务出资责任，如自然灾害救济、抚恤、教育等，各级政府的出资事项和分担比例规定不具体，致使中央和地方的出资责任都落实得不够。目前虽然农村义务教育经费保障机制改革使各级政府的教育出资责任有了进一步的具体规范，但制度性矛盾尚未根本解决。此外，宪法和政府组织法等更高层次的法律对各级政府职责的规定也主要限于行政层次和管辖区域上的区别，缺乏科学的具体责任划分，导致中央政府“大而全”，地方政府“小而全”。一旦出现履行责任缺位，上级责问下级，下级埋怨上级，实际上难以找到真正的责任主体。
第二，地方政府特别是基层地方政府财权不足和履行公共服务职责的自我财政能力过低问题。分税制改革的突出特点是公共服务出资责任趋于下放，收入归属权和资金支配权则层层向上集中。在改革部署上，首先是对地方税体系建设重视不够，虽然划归地方的税种不少，但大都税源分散，征收成本高、难度大，收入弹性低，致使地方自有收入规模较小，特别是基层地方政府和欠发达地区的财政自给能力显著下降；其次是地方融资体制改革滞后，地方政府没有与分税制体制相应的发债融资权，从而影响和限制了地方政府根据提供公共服务需要运筹财政资金的能力。由于地方政府履行公共服务供给职责的财政权欠缺，手段不健全，导致地方政府尤其是基层政府一方面对中央财政和上级财政的依赖程度加大，另一方面衍生出大量不规范的制度外收费和债务，造成和不断加剧了政府间财政收支关系紊乱的矛盾。
第三，政府间转移支付体系不科学、不规范问题。一是一般性转移支付的分配缺乏财权、财力与支出责任相匹配的制度内涵。由于各级政府间的公共服务供给责任和出资范围划分不清，在一般性转移支付测算标准的确定和具体测算上存在许多主观因素，使其在财权、财力与支出责任相匹配方面的功能孱弱。二是税收返还按各地既得利益分配，与各地履行所承担的公共服务供给职责的实际需要不相适应。三是专项转移支付项目繁杂散乱，规模过大，不仅难以有序管理，而且还进一步扰乱了政府间的公共服务职责和支出责任边界。四是转移支付管理权界不清，程序不善，资金拨付延迟和层层截留的现象屡见不鲜。
综上所述，不难发现，即使承认对事权的流行解释是正确的，“财力与事权相匹配”原则也只是有益于按照各级政府承担的公共服务职责和支出责任进行财力配备。虽然它对解决目前地方政府特别是基层政府履行责任的财力不足的现实矛盾和解决上级政府对下级政府转移支付不到位的问题具有指导意义，但是却对解决政府间公共服务出资责任划分不清、地方政府履行公共服务职责的财权不足等更深层次的基础性问题无法发挥指导作用。
五、主要结论
1.在目前政府间财政关系和政府间收支权责配置原则的讨论中，将政府事权解释为政府承担的公共服务职责或支出责任是悖理的，应当正本清源，还其真意。
2.随着我国经济体制和财政体制的转型，“财权与事权统一”作为政府间收支权责配置的原则已失去时效，不再适用，但代之而起的“财力与事权相匹配”原则也是欠科学和不全面的，特别是无法对构建合理的政府间收支权责配置格局起到基础性、根本性的指导作用。
3.在各级政府和分级财政体制下，政府间收支权责配置的核心是使各级政府的财政手段与其承担的财政职责相一致或匹配。按照这一要求和对事权概念的正确解释及解决我国分税制改革后政府间财政关系矛盾的现实需要，科学、全面的政府间收支权责配置原则应当是“一个清晰，两个匹配”，即“公共服务职责划分清晰，事权财权与出资责任相匹配，财力与支出责任相匹配。”
注释：
① 许毅和陈宝森1984年出版的《财政学》在论述正确处理中央与地方财政关系的基本经验和应坚持的原则时指出：“财权与事权也是联系在一起的。我国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业和事业。国营企业和事业归哪一级管理，即事权放在哪一级，财权也相应地放在哪一级。”这里，将事权解释为各级政府对所辖国营企业与事业的行政管理权是显而易见的。在我国其他同年代的财政学教科书中，也对事权采取了与此基本相同的表述。
② 陈共1999年出版的《财政学》将”在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责（即事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）范围”作为分级预算体制的基本要点之一。谢旭人在《健全中央和地方财力与事权相匹配的体制促进科学发展和社会和谐》一文中谈到：“我国有关法律法规对政府的事权划分只作了原则性规定，对市场经济发展过程中新形成的政府事权，如许多与民生有关的事权未能适时作出清晰界定。”同时明确指出：“事权、支出责任和资金来源可以是不完全一致的，支出责任划分是建立在事权划分基础上的。”显然，这两篇文献所说的事权都指的是各级政府承担的公共服务职责，并把公共服务职责与支出责任作为了两个既有联系又有区别的不同概念。
③ “财政联邦制”即英文中的“fiscal federalism”。有的学者认为，在讨论财政制度时，将其译为“分级制”比“联邦制”更贴切。因为，“联邦制”是政治概念，更多是指“宪政”制度下的“自治”，而在讨论财政制度时，更关注的是事务和税收层次的划分（侯一麟，2009）。