“领导小组”是如何领导的？“中央领导班子”的整体分析_中央外事工作领导小组论文

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       [中图分类号]C933 [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2015]01-0095-05

       著名的中国问题研究专家、现任美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任李侃如(Kenneth Lieberthal)教授在分析中国政治的组织架构时，曾经敏锐地指出，中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织。[1]“领导小组”就正是这样的一类组织。在中国政治体系的实际运转过程中，我们经常能看到冠以各种名称的“领导小组”，这些小组数量众多、活动频繁。但是，无论是在中国共产党组织机构图还是中国政府组织机构图中，都难以见到“领导小组”的“身影”，他们既不进入正式的党政组织机构名录，其人员构成、具体运作情况也很少正式公开。“领导小组”在现实中的活跃度与其存在方式上的隐蔽性，显然形成了一种特殊的反差。中国的“领导小组”到底是一种什么样的组织？他们在中国的治理实践中究竟扮演着何种角色？为了解答这些问题，研究者们展开了充分的探讨，但研究对象主要还是集中于行政组织系统中的“领导小组”，如国务院议事协调机构。[2]而对于各类“领导小组”中最具影响力和代表性的“中央领导小组”，目前还鲜有较为成熟的研究作品。在为数不多的已有研究成果中，部分研究者只是就少数几个“中央领导小组”的运作情况进行了局部分析，未能够充分展示出这一重要组织体系的全貌。[3]本研究则尝试选择以“中央领导小组”为主题，对他们的存在概况、运行特点、功能定位与发展方向等进行一个整体性的深度解析。

       一、“中央领导小组”的基本概况

       “中央领导小组”的历史，可以追溯到“中央工作小组”的成立。1958年6月10日，中国共产党八届四中全会结束后，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，决定成立财经、政法、外事、科学及文教等5个小组，并强调这5个“中央工作小组”直属中央政治局和书记处，向他们直接做报告。[4]中央工作5小组是后来各种“中央领导小组”的前身，有的发展至今并发挥着重要作用，如中央财经小组、中央外事小组分别发展成为现在的中央财经领导小组、中央外事工作领导小组。

       实际上，有的“中央工作小组”在1958年6月这个时间节点之前就已经存在，如分别成立于1956年1月和1958年3月的中央政法小组、中央外事小组。只是1958年6月的这一通知，第一次正式和全面地提出在中共中央层面设立专门性的工作小组，来全面领导一个领域的各项工作，并基本确定了其在党的组织体系中的地位，因此通常就以该通知的发布时间作为“中央领导小组”进入到中国政治过程的标志。

       以中央工作5小组的成立为开端，中共中央陆续设置了一批各种类型的“中央领导小组”，他们主要包括：中央对台小组(1954年7月)、中央原子能事业领导小组(1955年7月)、中央血吸虫病防治领导小组(1955年11月)、中央北方地方病防治领导小组(1960年3月)、中央精简干部和安排劳动力五人小组(1960年10月)、中央精简小组(1962年2月)、中央国际研究指导小组(1963年12月)、中央学制问题研究小组(1964年2月)，等等。“中央领导小组”这一工作组织体系初步形成。

       “文革”期间，“中央领导小组”的运作基本处于停滞状态，直到十一届三中全会之后，“中央领导小组”才得以逐步恢复设置和正常运行，如中央对台工作领导小组(1979年12月)、中央财政经济领导小组(1980年3月)、中央外事工作领导小组(1981年3月)等。与此同时，新的“中央领导小组”也在不断成立，如中央对外宣传小组(1980年4月)、中央党史领导小组(1982年2月)、中央机关干部教育工作小组(1982年10月)、中央和国家机关机构改革工作小组(1983年2月)、中央职称评定工作领导小组(1983年8月)、中央引进国外智力以利“四化”工作领导小组(1983年9月)、中央落实政策小组(1984年7月)、中央干部教育工作领导小组(1984年12月)、中央机关端正党风领导小组(1986年1月)、中央政治体制改革研讨小组(1986年10月)、中央组织干部工作小组(1987年3月)、中央宣传思想工作领导小组(1988年1月)、中央党的建设工作小组(1988年7月)，等等。改革开放以来，“中央领导小组”的总数得以大大增加。

       经过反复的调整、重组与新设，到十八届三中全会之前，中共中央层面的各个领导小组已经稳定分布在组织人事、宣传文教、政治法律、财政经济、外事统战、党建党务这六大门类中(见表1)。

      

       除了这些基本趋于常设状态的“中央领导小组”外，中共中央出于相关工作的需要，还会经常性地设立一些临时性的“领导小组”。近年来，曾经发挥过重要作用，后因任务完成而撤销的阶段性“中央领导小组”主要包括有：中央深入学习实践科学发展观活动领导小组、中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组、中央治理商业贿赂领导小组、中央治理“小金库”工作领导小组、中央党务公开工作领导小组、中央创先争优活动领导小组、中央建设学习型党组织工作协调小组、中央各部门各单位出版社体制改革工作领导小组、中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组、中央报刊治理工作协调领导小组、中央智力支边协调小组，等等。

       二、“中央领导小组”的运行特点

       (一)间歇运作

       就时间维度而言，“中央领导小组”首先在运行方式上呈现出一种典型的间歇性特征。由于各个“中央领导小组”的存在和运转时间长短主要都是随着任务的有无和长短而定，那么工作任务的跳跃性和不确定性自然就会带来“中央领导小组”运行的非连续性。

       这种运作方式上的间歇性特征，在部分长期存在的“中央领导小组”身上体现得尤为明显。这些“中央领导小组”在多数时间都是处在一种近似于“沉寂”的状态，只是到了相应工作需要的时刻才“动”起来，个别“中央领导小组”甚至在一年中只开展极为有限的几次活动。

       各个“中央领导小组”每年较为公开的“露面”和集中性的工作安排，主要体现在与之紧密相关的高层次中央会议中(见表2)。而在其余的时间里，则难于找寻到多数“中央领导小组”的身影。

      

       这些中央会议的内容，一般包括总结上一阶段的工作，以及对下一阶段的工作作出全面部署。而“中央领导小组”则要负责会议所需相关文件的起草工作，同时由“中央领导小组”负责人作会议讲话，其下属办事机构的负责人还要向会议作工作报告。

       (二)双层结构

       既然是间歇性的运行方式，那么为了保证在工作需要时能够及时启动，“中央领导小组”在其组织结构上也采取了与众不同的“双层次”构造：一是“中央领导小组”本身，二是它的办事机构。其中，“中央领导小组”本身只在较为重要的时间段开展活动，比如前面所说的高层次中央会议，而“中央领导小组”的办事机构则更多的是在此前后为其做好相关准备，以及完成后续工作。

       就“中央领导小组”本身而言，其组成人员的规模一般较为精简，同时由于“中央领导小组”是处于非连续性的工作状态中，因此其组成人员一般采用“兼任”的方式，各位成员在常设性的职能部门都有相应的职务，只是在工作需要时才集中到某一个“中央领导小组”中共同开展工作。由于“中央领导小组”在成立伊始，对组成人员的选取是以与“中央领导小组”所担负工作任务的关联程度为依据，所以这些人员就算是“临时组合”在一起，也并不会出现业务生疏、需要熟悉的问题。

       就“中央领导小组”下面的办事机构而言，为了保证它的领导机关能够顺利地从静态存在转换到动态运转，必须在平时就要有相关的工作准备和积累。与“中央领导小组”本身的人员构成相一致，这些办事机构的人员规模也是极为精简的。为了能够给“中央领导小组”的适时启动提供强有力的保障，同时又不造成编制人员的额外增加，绝大多数的办事机构都采取了依托已有常设职能部门的设置办法(见表3)。

      

       (三)隐匿化与制度化并举

       “隐匿化”与“制度化”是“中央领导小组”经过了历史各个阶段的调整、变动后，在当前的发展过程中呈现出来并逐渐趋于稳定的一种运行状态。

       “中央领导小组”在运行时的隐匿化，是指这些“中央领导小组”既不进入正式的党政组织机构名录，也不挂机构牌子，没有具体可查的办公场所。只有在极为有限的相关工作报道中，偶尔能够寻觅得到这些组织的“身影”。至于这些“中央领导小组”的具体运作内容和形式，其公开程度更为有限。“中央领导小组”在其实际运行过程中的高度“隐匿化”态势，是它一直难于被纳入中国政府与政治研究范畴的重要原因之一。

       虽然“中央领导小组”因其隐匿化的存在状态，有关它的各个方面一直未有较为明确和清晰的“说法”与“定论”，但它事实上已成为中共中央用以完成特定工作任务的一项制度性安排。长时间的运作实践和经验，使得“中央领导小组”自身运作的诸多方式得以沉淀和保留下来，成为一种不成文的“惯例”，并逐步发展出制度化的倾向。比如在何种情况下应成立相关的“中央领导小组”，具体以承担何种任务为主，“中央领导小组”自身的级别及其成员的来源、级别、更替等，“中央领导小组”开展活动的形式，运作的时间和程序安排，下属办事机构的设置和运作形式，等等。现在观察任何一个“中央领导小组”，可以发现它们在这些事项上都是“有规律可循”的。

       三、支持与备用：“中央领导小组”的功能定位

       对于“中央领导小组”在整个党政组织体系中的角色定位，公开文件中一直鲜有正式说法。目前唯一可见的较为清晰化的定位，是1999年7月中共中央部门机构改革工作会议所提出的，即：中央谋划决策、指导工作的参谋助手，是各方面情况上传下达的中心枢纽。[5]显然，这一界定是比较概略性的，对于“参谋助手、中心枢纽”这两个定位，不同的“中央领导小组”应该有各自的侧重点。根据对各个“中央领导小组”实际运行情况的长期观察，可以把“中央领导小组”在中国共产党组织体系和中国治理实践中所施展出来的主要功能，归纳为“支持”与“备用”这两个方面。

       (一)归口领导体制的支持性机制

       “口”是中国政治实践中一个特有的术语，是对党政工作体系中各个方面的一种代称。在中国的治理过程中，政治体系里的各个领域和系统通常被称之为相应的“口”，如外事口、财经口、人事口、政法口、宣传口、纪检口等。20世纪50年代，中共中央在建立干部分类管理制度的同时，作为配套措施，建立了对政府部门的归口领导体制。[6]归口领导体制是实现党的全面领导的一种基本途径，而“口”的负责人则通过各种“中央领导小组”来开展工作。绝大部分“中央领导小组”就是作为配合归口领导体制运行的支持性机制而相继建立起来的。

       为在全国范围内开展反对分散主义和地方主义，中共中央于1953年把政府工作按性质划分为工交口、财贸口、文教口、政法口等，由同级党委的常委(后来是分管书记)分口负责，以加强对政府行政工作的领导。不久便在各级党委下设立计划工业部、财政贸易工业部、交通运输部、农村工作部等，这些工作部在后来都演化成负责相近业务的“领导小组”。各个工作部与政府行政机关的业务部门相对应，进行对口管理，以管理干部为主，而不直接管理行政事务。

       在“大跃进”期间，各种强化党的权力和各种相应的“党政不分”的规定相应出台，归口领导体制的内容也随之发生了实质性的变化，党的部门由主要管理各大“口”的干部，转变为同时管理各个“口”的业务。标志着这一变化的就是1958年6月八届四中全会结束后，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，将政府工作划分为5大领域，由5个“中央工作小组”来具体领导对应的国务院各职能部门。

       在当时，中共中央形成了一整套几乎与国务院各部门完全对应的具有行政特征的领导小组体系：中央财经小组领导财贸系统、工交系统，中央政法小组领导政法系统，中央外事小组领导外事系统，中央文教小组、中央科学小组领导文教系统。同时，国务院还设立了专门的办事机构来对接“中央领导小组”交办的具体工作(见表4)。

      

       至此，“中央领导小组”作为配合归口管理体制运行的支持性机制，开始进入到中国政治过程的视域中，不断演变，延续至今。改革开放以来，相关的情况有所演化和调整，但基本的逻辑并没有改变。

       (二)常设组织体系之外的备用性机制

       在经历了长期的发展演变之后，中共中央的常设性组织机构体系已十分完备，基本上涵盖到了所有方面的工作领域。但经济社会的不断发展带来了党内外工作事务的日益膨胀，使得这些常设性部门亦不可能包揽所有的任务事项。于是在常设组织体系之外，还会经常性地设置诸如“领导小组”这一特殊类型的组织，以专门负责较为重要、但已有的工作部门不适合或无力承担的新型和交叉型事务。这些对常设性的组织部门起着备用性作用的“领导小组”，多数已经存在了较长时间，并基本进入到稳定运行的“准制度化”状态中。除此之外，还有相当数量的临时性“领导小组”，他们存在的时间可能不长，但也可以在面临特定工作事项时缓解常设性职能部门的压力。

       就位于中共中央层面的五大职能部门而言，也就是常说的各级党委都设有的“组宣统”，加上对外联络部和中央政法委员会，都能够找到承担着与他们的职责配置相近的特定工作任务的“中央领导小组”(见表5)。可以看到，只要是中共中央认为较为重要的工作领域及相关事务，都会另外专门设置相应的“领导小组”来负责。同时，由于职责的相近性，这部分“中央领导小组”与所对应的职能部门又保持着较为密切的联系，人员也有一定交叉性。比如，“中央领导小组”通常会把办事机构设置在相应的职能部门内，或者把日常工作直接交由相应职能部门的某个内设机构来承担。这些都是为了能够有利于迅捷地开展活动。

      

       另外，在党的纪检工作组织体系中，除了常设的中共中央纪律检查委员会外，成立于2009年12月的中央巡视工作领导小组，也在纪律检查、反腐败等工作领域发挥着重要作用，目前它的各项工作已基本趋于常态化。而成立于2014年2月的中央网络安全和信息化领导小组，则是中共中央着眼于新形势下网络安全和信息化发展的长远战略考虑，在现有多个网络和信息管理部门基础之上的进一步强化。

       四、从“小组”到“大组”：基于“顶层设计”的整合型发展

       “中央领导小组”因其特殊的人员构成和功能设计，在实际治理过程中显然具有举足轻重的影响，外界也普遍认为其“位高权重”。但任务导向型的组织设计模式和工作方式，使得“中央领导小组”的职责内容既相对分散、又多有重叠。特别在各项改革事业之间的关联性越来越强的情况下，即便是“中央领导小组”这样的高层次机构，在开展工作时亦多有不便。比如，要进一步深化改革，就需要财政经济、组织人事、宣传文教等多个领域的“中央领导小组”展开协同配合。另外如国内外安全工作，则要涉及到外事统战、政治法律等领域内的若干个“中央领导小组”。因而十八届三中全会以来陆续成立的中央全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会，显然就是要对各个“中央领导小组”的工作展开进一步的整合，“中央领导小组”呈现出从“小组”朝着“大组”的整合型发展倾向。简言之，将来“中央领导小组”的数量会得到一定程度的精简，更加精干、高效，同时职责范围得到进一步的扩展，以更好地做好总体规划、统筹协调等“顶层设计”工作(见表6)。

      

       “中央领导小组”的集约化、精干化走向，反映出中国的治理过程特别是决策机制中一个显著而重大的变化，同时也是一系列实践和研究议题的开端。这包括：新的更高层次领导小组与原有各个领导小组是何种关系？新的“大组”及其内设的各个“小组”，与原有的若干个“小组”之间，在运转过程中是直接领导、注重相互协调还是彼此独立？现存略显分散化的多个“小组”，是否会逐渐被合并、纳入到新的“大组”内部？更为重要的是，在强调推进国家治理体系和治理能力现代化的态势下，“中央领导小组”这一特殊治理机制会不会发生重大变化？会是什么样的变化？对于这些关键问题的解答，还有待今后对“中央领导小组”的运行实践展开进一步的深入观察。

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