拓展团的社会职能 服务青年成长发展——浦东新区共青团组织协助政府管理青少年事务的实践，本文主要内容关键词为：浦东新区论文,职能论文,青少年论文,事务论文,青年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、浦东新区开展共青团组织协助政府管理青少年事务工作试点的背景
1993年7月7日，原浦东新区团工委从成立起就直接面对了社会转型期所有制结构多元化、多种经济成分复杂并存和老城区、新城区、农村地区、准城市化地区、开发园区纵横交错的全新的工作背景。这在客观上为共青团组织承担政府有关管理青少年事务的职能创造了空间，也对共青团传统的管理体制提出了挑战；浦东新区行政区域内原三区二县的城市化进程发展不平衡，兼有数十万外来流动人口的流入，青年群体结构和利益需求呈现多样化的状态，人员分布和流向日趋复杂，生产生活方式趋于多样化。共青团组织面临着一个如何更有针对性地教育、引导和服务青年的新课题。
浦东新区于1993年10月25日成立了全国第一家区域性青少年事务管理的专门机构——浦东新区青少年事务署，以此为起点浦东新区共青团组织先后在区级、街镇和学校三个层面上进行了协助政府管理青少年事务的创新实践，并在体制创新、项目发育和向农村、社区、学校等基层实践点深化推进、纵向发展上取得了新突破，形成了区域共青团组织协助政府管理青少年事务的品牌特色。浦东新区青少年事务署的创立被评为1993年度中国共青团十大新闻之一和1993年至1998年上海共青团工作十件大事之一，1995年和1998年两度被中宣部等5部委评为全国未成年人保护工作先进集体等。浦东新区青少年事务的具体做法和实践经验，先后在联合国青年股青年小组会议、跨世纪的青少年保护国际研讨会等一系列国际、国内会议上作了交流。
所谓青少年事务是指围绕青少年社会教育、劳动就业、生活娱乐、婚恋家政、社会交往等青少年成长成才、生产生活的基本需求和青少年群体生存与发展的状况，政府和各类经济、社会组织依照有关法律、法规和政策、制度，对青少年这一特殊社会年龄群体行使教育、监督、管理、保护、发展等职能过程中所涉及的综合性服务事项。
二、浦东新区共青团组织协助政府管理青少年事务的组织模式
经过八年的实践探索，浦东新区共青团组织以浦东新区青少年事务署为主体，实施区级青少年事务的扁平式管理；以农村和城区街镇青少年事务管理机构为依托，实施社区青少年事务的分级管理；在学校以学生自主管理委员会为载体，实施学生事务自主管理；从而形成了区级——街镇社区——学校“两级管理、三级网络”的区域共青团组织协助政府管理青少年事务的雏形，逐步构建起融保护性服务、管理性服务和发展性服务为一体的实践创新体系。
浦东新区青少年事务署，是一个全民性质的事业单位，享有独立的事业法人代表资质，在经济上，工作经费自筹，独立核算，自负盈亏，费随事转，可接受社会资助、领办政府工作项目，贴补工作经费的不足。浦东新区青少年事务署署长由团区委分管书记兼任，副署长主持日常工作并兼任区青保办副主任，配备人员编制5名（经费上实行自收自支），另可根据工作需要，聘请志愿型专家学者、专业化青少年工作者和社会义工参与有关工作。浦东新区共青团组织受浦东新区管委会委托，授权浦东新区青少年事务署行使青少年教育与维权保护职能；负责除学校教育以外的社会教育和对特殊青少年群体的帮困助学、罪错青少年的教育挽救、矫治帮教工作；青少年外事组团出访、接待等国际交流、交往管理服务；青少年问题研究和青少年政策制定的建议工作；劳动就业教育培训和择业指导；青年婚恋婚庆生活服务；青少年社团管理；外来流动青年教育管理服务等部分政府和社会职能。同时，浦东新区青少年事务署担负着从业务上指导全区各级青少年事务工作机构的职责。
自2000年6月开始，浦东新区青少年事务署为完善区级——街镇两级架构，分别在农村和城区街道开展了社区青少年事务的布点试验。在农村，川沙镇于2000年7月28日建立了浦东新区首家社区青少年事务管理机构——川沙镇青少年事务部，对应一级政府管理青少年事务；2000年11月8日，在三林镇社区管理中心，设立了协助政府管理镇域范围内青少年事务的一门式服务窗口——三林镇青少年事务站；2001年8月2日，金桥镇组建了全市首家大学生社区青少年事务服务性自治组织——金桥地区大学生社区事务服务团。以川沙镇社区青少年事务在农村的实践为例：川沙镇青少年事务部探索以“一套班子、两组机构、三级网络”为基本框架的社区青少年事务管理格局。一套班子即团委与青少年事务管理执行机构——青少年事务部合署办公，由团委副书记兼任青少年事务部部长，遵循精简、高效、便于工作的原则，实践“小机关、大依托、大服务”的机构设置模式。两组机构即由镇党委、镇域内各单位、政府各职能部门、镇团委等组织负责人组成的川沙镇青少年事务工作委员会（决策机构）和由团委副书记、部分社区青年干事（团支部书记）组成的川沙镇青少年事务部（协调和执行机构）。青少年事务工作委员会由镇党委副书记任主任，青少年事务部受镇青少年事务工作委员会直接领导，镇青少年事务工作委员会适时召开青少年事务联席会，对镇区青少年事务进行宏观指导。三级网络即青少年事务工作委员会——青少年事务部——青少年事务办公室三级管理网络。横向方面青少年事务工作委员会囊括了镇域内各单位、政府职能部门和群众组织；在社区管理中心、村委、居委中设立青少年事务办公室，作为青少年事务部的下设机构，负责区域内青少年事务的具体实施；青少年事务办公室覆盖到每一个村（居）委、社区管理中心，形成纵横交错网络型的镇级青少年事务管理体系。
在城区，以洋泾街道社区青少年事务为例：洋泾街道在街道团工委、青保办、关心下一代工作委员会、宣教科“四合一”，由街道团工委实行青少年事务归口管理的基础上，于2001年11月15日，正式形成了由社区青少年工作指导委员会——青少年事务发展委员会——青少年事务发展中心——青少年事务工作站构成的社区青少年事务四级管理体制。洋泾社区青少年工作指导委员会采用街道党工委书记、街道办事处主任双主任制，由街道党工委分管共青团工作的副书记担任常务副主任，辖区内有关单位党政领导担任委员；青少年事务发展委员会由街道分管共青团工作的副书记担任主任，街道各有关科室领导为成员，下设青少年事务发展中心，行使青少年发展委员会办公室职能，与街道团工委合署办公，街道团工委书记任青少年事务发展中心主任，社区共青团工作联合会组成单位团组织负责人为委员，并在社区范围内设立若干分支机构——社区青少年事务发展委员会分会，在小区中设社区青少年事务工作站，由社区青年干事负责社区青少年事务的具体工作。
三、浦东新区共青团组织协助政府管理青少年事务的实践
（一）区级青少年事务
八年来，浦东新区青少年事务署先后发育和动作了十大青少年事务主体工作项目，其主要运作方式归纳起来有以下四种：
一是参与合作。采取与政府有关部门联合发文的形式，承接政府委托的青少年事务工作，团组织与政府部门合作参与青少年事务的管理。(1)强化青少年成人意识教育，制订实施16-18岁成人预备期教育训练计划。自1993年11月20日以来，与新区社会发展局、公安局联手在全国率先试点了十六岁成人意识教育活动和成人预备期60课时志愿者行动，并与十八岁成人仪式相结合，形成了16-18岁成人预备期教育训练计划。在全区所有完中（职校）、部分部、市属单位技校、中专和民办学校、教育机构等近40所学校全面展开，参加学生累计达18万余人次，参加率达到了90%以上。期间，还编撰了《成人意识教育读本》，制订了《浦东新区成人预备期教育训练计划实施意见》、《浦东新区成人预备期志愿者行动试行条例》、《浦东新区青少年志愿者社区发展计划》等，每年在全区举行一次18岁成人仪式和16岁身份证颁发仪式，并进行评优表彰。通过教育、训练、颁证三个环节的整体联动，增强了青少年学生的成人意识、公民道德意识和法制意识。(2)开展外来务工青年教育服务管理工作，主动参与社会治安综合治理。从1994年开始，与政法办、综治办、外口办、劳务管理中心等政府部门和机构协作，编写了《外来务工青年文明手册》，制作了专题教学录像片和优秀外青创业风采录电视专题片，依托14个街镇“千校百万”进城务工青年培训点，对参加浦东开发的近20万外省市进城务工青年进行了培训，凭《教育合格证》领取《务工证》；同时还建立了外青俱乐部、成立外青临时团支部、外青联谊会、外来民工夜校、五湖四海俱乐部和优秀外青事迹报告团等，开展了外青计算机培训、优秀外来务工青年评选、优秀外青代表看浦东新貌、同吃年夜饭、“迎APEC会议，学百句英语”等活动。
二是承接包干。以与委托单位（政府职能部门）签订协议和签订委托书的形式，由团组织单独承接政府委托的青少年事务工作。(1)开展青年再就业工程，为维护新区社会稳定作出积极贡献。1995年5月成立青年再就业免费学校，与城工委、劳动人事局、劳务中心、人才交流中心合作承担了近2400名下岗青年的免费技能培训、教育培训，开设青年人才、劳动力综合市场，扶植青年兴业带头人，共培训2378人次，并帮助1000多名下岗、待岗、失业青年重新走上工作岗位。(2)承担青年外事工作，扩大与海内外青少年的交流与合作。配合外办青年外事工作，与日本近几地区青年团联络协议会签定友好协议，形成定期互访机制；与台北浦东同乡会子弟开展联情互访、互动活动，定期与香港大中学生开展双向交流等加强两岸三地青少年的联系和沟通。八年来，共接待国外（境外）交流团组96个2200余人次，单独或联合组团10批200余人次，出访10多个国家和地区，扩大了与境外青年组织和青年间的交流与合作，拓展了青年民间外交的领域和渠道，加强了与海内外青年人才的联系。今年，又与韩国大田青年会议所签定了友好协议，形成互访机制。
三是独立运作。通过向政府有关部门请示，承担相关青少年事务的管理，并由政府部门授权由团组织独立运作。(1)创建浦东青少年素质训练营，进行青少年素质训练课程研究开发的试点推广工作。如：1999年与区文明办合作编写了《青少年行为规范ABC》，并在10余所学校近8000名中小学生中开展了试点；同时，还举办了“非智力因素开发”讲座，开办了白领青年心理素质训练班、学生领袖素质培训班，组织了“世纪之旅”浦东开发开放回顾与展望系列活动，开辟了认知高校、浦东学子看张江、“千里马”训练、“假日快车”青少年夏令营、“秋之韵”青少年秋游营等十条素质教育活动专线，共有数十万申城青少年学生参与。此外，还在初步试点的基础上，综合借鉴国内外青少年素质教育最新研究成果，开发设计了21世纪学生领袖素质和优秀学生综合素质训练两套青少年素质教育课程。与课程软件相配套，用原浦东新区党工委、管委会600万专项拨款，建立了以帮助青少年优化心理、完善人格、激发潜能为宗旨，以青少年外展训练为主要内容的浦东新区青少年素质训练营，创建了浦东青少年校外综合素质教育训练的实践平台，并于2000年5月正式开营运作。(2)竭诚为青年提供婚恋婚庆生活服务，关心社区青年情感生活。1996年2月28日，与国家海洋局东海分局联合创办浦东新区青谊婚庆服务所，累计为近3000名未婚青年提供婚恋婚庆生活服务，为数百对新人举办了集体婚礼。(3)开启青少年网络服务视窗，提高青少年工作信息化水平。在编辑《浦东青少年事务》简报的基础上，在浦东新区政府门户网站“上海浦东”和东方网上海市青年电子社区上增设了“浦东青少年网页”，同步发布工作动态，展示工作成果，提供服务信息。
四是广泛协作。通过与政府一个或数个职能部门联手协作、联合发文（行动）等形式，全面介入青少年事务的管理，与政府各有关部门在管理青少年事务的具体工作中通力合作，各司其职，从而形成全社会齐抓共管的良好工作局面。(1)加强青少年对象调研和工作调研，发布年度性青少年生存和发展状况研究报告。为了解青少年生存与发展现状，把握青少年成长发展的内在规律，依托青少年发展咨询委员会和青少年社会调查系统，开展了青少年问题和政策研究。自1994年起，主动承担政府青少年问题研究职能，相继编辑出版了浦东发展与青少年现状对策、青少年素质状况、青少年生活方式、外来流动青年人口状况、“白领”青年状况、未成年人违法犯罪状况及预防对策、社区青少年事务等7本浦东新区青少年白皮书，忠实地记录了浦东新区青年代群的成长轨迹和心路历程，形成了青少年对象研究系列专题。同时，还参与每年度“两会”有关青年问题提案的前期准备工作，在重大政治历史事件和重大社会问题发生前后，及时了解青年思想状况，并初步形成了青年热点问题动态反馈和预警机制。此外，还组织开展了青少年思想道德文化状况、青年干部心理素质发展潜能和培养对策、青年创业人才现状、特困青少年状况、青年婚品消费、青少年生活质量与教育对策等专项调研，建立了特困青少年信息库和青年人才信息库，为党和政府更好地了解掌握全区青少年现状，为政府管理部门决策提供了科学依据，同时也为青少年代际发展研究积累了宝贵的历史文献。在工作研究上，广泛参与各类青少年工作学术交流活动，召开了跨世纪的青少年保护国际研讨会、上海浦东面向21世纪的青年和青年工作发展研讨会、浦东新区社区青少年事务现场研讨推进会等，对青少年事务进行了跨地区、跨学科、多向度的学术研究，形成了《构筑共青团工作新格局》、《世纪之交的浦东青少年事务》、《浦东青少年生存与发展白皮书》和《社区青少年事务》等一批思想理论成果，力求与青少年事务的实践推进相同步，在理论构建上取得突破性进展。(2)开展青少年法制宣传教育、维权保护和未成年人违法犯罪矫治帮教工作，实施青少年法律事务发展计划。经与社会发展局协商，促成了青少年事务署与青保办的合署办公，依托青保工作网络实现维权保护的全覆盖；与公、检、法、司、安等政法部门合作，成立了新区青少年法制宣传教育学校、青少年法律援助分中心，建立了共青团陪审员、检察协理员队伍和社会帮教志愿者队伍，并依托各级青少年维权岗、青保机构以及机关阵地、队伍，开展青少年法制宣传教育、青少年维权保护和未成年人违法犯罪矫治帮教工作。“九五”期间，共有15万人次的青少年接受“三五”普法教育，为150余名青少年提供法律援助和帮教服务。2000年年初，在履行青保办部分职能和形成未成年人违法犯罪矫治帮教联席会议制度的基础上，成立了青少年帮教指导中心，行使失足未成年人的帮教指导职能；2001年下半年，根据“四五”普法教育的工作目标和新近颁布的《公民道德建设实施纲要》，在广泛调研的基础上，推出新型工作项目——青少年法律事务发展计划，进一步丰富了青少年维权保护的工作内容。(3)承担政府引才项目，实施“名校——浦东·青年创业人才直通车”计划，积极参与青年人力资源开发。2000年初，原新区党工委为更好地发挥共青团在构筑青年人才高地中的积极作用，把招贤纳才的任务直接交给团组织，由团组织负责协调组织有关局、公司，分赴全国著名高校宣传浦东的创业环境。期间，与中国科技大学、南京大学、浙江大学、交通大学、复旦大学、同济大学等高校签定了《友好协议书》，并商定每年定期邀请部分高校优秀创业学子来浦东（张江）参观考察。整个活动覆盖了5省市，行程10000多公里，作了12场次的专题介绍，覆盖了近30所高校。还与孙桥农业发展资助资金、浦东新区机场镇发展资助资金，以带有前瞻性的科研项目吸引、凝聚高校优秀大学生到浦东创业，为优秀大学生挂职锻炼和开展暑期社会实践创造条件，从而激励他们把科技成果转化为开发浦东的现实生产力。同时，围绕浦东新区“十五”期间人才战略，积极配合留学生服务中心，为归国留学生投资创业、事业发展，创设良好工作、生活环境，提供配套服务。
（二）农村和城区街镇社区青少年事务
在农口镇川沙、金桥、三林和城区洋泾社区重点实施了五大社区青少年事务主体工作项目：
一是青少年素质训练。如：川沙镇青少年事务部组织开展了“小手牵大手”、“小城故事多”川沙镇镇史历史资料展等教育活动；成立青少年法制道德教育宣讲团，在全镇中、小学中开展了7000多人次的法制教育；根据青少年个性心理发育状况，邀请全国十大杰出青年志愿者宋昱恬进行心理咨询、心理疏导和心理矫正；对未成年青少年家长开设家长学校，促进青少年个体人格的全面的讨论，并通过界龙村家训词的编辑、整理工作，制定了界龙村青少年的发展规划。
二是青少年社区参与。川沙镇以镇区教育、活动和实践三大类基地为载体，经常性地组织开展各类教育、实践活动。如组织黄炎培故居、古城墙旧址、岳碑亭的参观活动；如通过川沙少年宫、业余文艺团体、小珍珠文学社、青少年科普基地等开展的素质拓展活动；还开展了暑期学生挂职锻炼基地、社区雏鹰绿地、社区敬老院、青少年文明楼组实践活动等。
三是青少年法律援助。川沙镇青少年事务部通过建立帮教队伍、健全帮教制度，逐步完善了上下联动、条块结合的帮教体系。对于有违法犯罪倾向的重点对象，通过帮教小组与监护人签定帮教协议书，由监护人重点看护、社区民警个别管教、青保老师跟踪管理、检察院检察官送法上门，实行重点控制、重点教育。目前，已成功地对六团社区3名未成年人进行了帮教。在镇司法部门的协助下，设立了川沙镇青少年法律援助中心，对生活困难、外来务工、家庭离异（单亲）的青少年实施援助，至今已接待20人次，援助8人次；配合新区检察院、看守所对在押未成年人员开展教育、援救工作，连续3个学期开设语文、数学、法制道德等课程的文化补习班，使他们在羁押期间同样享有受教育的权利；为了使来川沙镇工作、生活的外来人员（特别是青年）适应新的生活、工作环境，了解当地的风土民情，尽快融入主流社会，成立了外来建设者电化教育基地，摄制了专题电教片；并通过相应的考试，让外来建设者对所居住的城市有了初步的了解，有效地降低了外来人员的发案率，确保了社会稳定。金桥镇大学生社区事务服务团助学部组织了61名大学生向全镇广大中小学生提供高质量的家教服务，并为品学兼优的特困学生提供义务家教。
四是青少年信息咨询。川沙镇青少年事务部为了让社区待岗、下岗青年了解就业信息，早日上岗就业，通过与有关劳动部门联系，结合当前劳动力市场的客观情况，在川沙镇青少年素质教育基地不定期地举办培训，引导青年树立大就业观念，为参与市场竞争和就业上岗作好了准备。考虑到就近、方便的原则，在川沙镇劳动社会保障所一条龙服务部门，设立了青少年事务服务窗口，由专人负责宣传青少年事务工作，解答有关青年就业的问题，现场帮助他们解决实际困难。金桥镇大学生社区事务服务团咨询部开设了热线电话，注册了e-mail地址，并派专人在固定时间接听电话，为广大中小学生提供心理咨询。
五是青少年问题研究。川沙镇青少年事务部协助试点的村（居）委青少年事务办公室制定年度工作计划，结合青少年文明社区、青少年文明楼组的创建工作，开展符合社区青少年成长发展需求的主题活动，形成工作品牌，深化青少年事务工作的思路。首先是抓好青少年干事队伍，提高对社区青少年事务的认知程度，推动试点的村（居）委青少年事务向纵深发展。其次是优化活动项目，开展雏鹰假日小队、青年文明楼组创建、青少年志愿者服务等活动；同时结合全国人口普查，对全镇9-35周岁青少年的人员分布、性别比例以及结构状况进行了模底调查，及时掌握了青少年的现状，为开展青少年事务提供了第一手资料。针对社区青少年吸毒等丑恶现象，在全镇范围内调查排模，对统计数据分类整理，提出了相应的意见，并编写了《发生在你我身边的事》禁毒宣传资料，在“六·二六”国际禁毒日进行了发放。
青少年事务既是政治事务，又是国家事务和社会事务。作为国家和社会事务的一部分，青少年事务是政府公共管理、公共服务的一个重要内容。根据现有的法律资源，共青团组织通过立法或法律修订，由人大立法机关给予相应的法定主体资格，可以成为能行使行政管理职能的法定授权组织，共青团发育的社会中介机构也能作为行政委托组织承担起行政机关的部分管理或者服务职能。当前世界范围内公共行政管理的市场化改革走向日渐明朗，地方政府通过委托、授权、承包、合同等形式，把政府的职能转移给社区、企业和私人，政府从具体的社会事务中逐步退出，成为只负责监督的一种组织形式。这也是我国政府机构改革和转变政府职能的方向之一。