论结构性腐败与权力制约机制，本文主要内容关键词为：结构性论文,腐败论文,权力论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年，中央坚持把反腐败斗争摆在党风建设和廉政建设的突出位置，采取了一系列措施，特别是党的十四大以来加大了斗争的力度。然而，腐败现象还是没有得到有效遏制，甚至在有些部门和少数人身上有蔓延和膨胀的趋势。由于经济体制改革的困境和社会危机的加剧愈益突出，如果再不有效地消除腐败现象，势必会使人们丧失对改革的信心，加剧社会不满情绪，影响社会稳定，带来社会祸患。笔者认为，反腐败仅靠思想教育、党纪约束以及阶段性的群众运动是难以奏效的，必须把反腐败斗争的重点转移到消除结构性腐败上来，从深层次铲除腐败和引起腐败蔓延的温床。
一、结构性腐败及其特征
腐败，一般专指拥有一定行政权力的人（即官僚）的道德败坏、行为堕落。古今中外，各种不同制度的社会中都不同程度地存在着腐败现象。王亚南先生在《中国官僚政治研究》一书中说：“历史家昌言中国一部二十四史是相砍史，但从另一个视野去看，则又实在是一部贪污史”。“综观历朝贪污史实，愈接近近代，贪污现象亦愈普遍”。自从我们党执政以来，始终没有放松过与种种腐败现象的斗争，“三反”、“五反”、社教等历次政治运动，以及前几年的整党，都把反腐败作为主要内容，而且还经常地制定种种规定、条例、准则，约束种种腐败行为。总的来说，在五十到六十年代期间，党和政府是廉洁的，腐败现象甚少。但到七十年代末和八十年代初以后，党内和政府内的腐败现象越来越多，除贪污和收受贿赂外，还有渎职、倒卖、伪造、走私等，上至省部级、下至厂长、经理、村长、科长，从中央到地方的各个领域的大大小小官僚中都不同程度地存在着腐败现象，特别是近几年来，腐败问题更加严重，败坏了党风、政风、军风和社会风气，激起了人民的普遍不满，给社会造成了极大危害。
腐败现象的表现形式有多种多样，可以划分为非结构性腐败和结构性腐败（或称非制度性腐败和制度性腐败）两大类。所谓非结构性腐败是指某些人因受不良思想影响而作风败坏、行为堕落，利用职务之便和手中权力直接侵害他人或社会利益，如贪污、索贿、诈骗、流氓等等腐败行为。这种腐败行为是由于个体因素而直接触犯法律，可以依法制裁。只要强化思想教育和党纪约束，增强广大行政人员的“公仆”意识，这种个别人的腐败行为是容易清除的。所谓结构性腐败是指由于社会政治经济体制的不完善、不健全，某些人利用职务之便和手中权力在不直接影响自身组织和团体利益的前提下，进行的不直接违规甚至貌似合理的腐败行为，如以权谋私、权钱交换、任人唯亲、公款请客送礼、出国旅游、奢侈浪费、假公济私等等。这种腐败行为与非结构性腐败相比具有社会必然性、隐蔽性和不违规性等特征，因而很难查处和清除。
结构性腐败是与特定的社会政治经济结构联系在一起的，社会政治经济体制存在的种种缺陷蕴育了形形色色的结构性腐败。从某种意义上讲，是政治体制、经济体制等社会各种因素作用下的必然产物。如，一个时期以来，在一些地方和单位出现了“跑部（步）钱（前）进”、“有礼（理）走遍天下”、“得不到好处不办事，好处不大不使劲”的现象，就是中央集权型体制下党政不分、政企不分的经济管理工作中必然出现的现象。因为中央的部委对某些企事业单位具有直接控制权，并掌握资源调配、资金划拨、贷款审批等权力，一些领导人的一张批条可以决定一个地区是搞开发区，还是种经济作物，而无须作任何论证审批。因此，某些地方和单位的官员为了本地区、本单位的利益就得跑上级计划部门，进行请客送礼、感情投资，疏通各方面的关系，以最终获得更多的优惠或享有某种政策灵活性。这种利用权钱交换、权物交换谋私和谋取小团体利益的腐败行为被许多人视为公关而效仿，具有一定的普遍性。可见，结构性腐败的产生主要是社会因素作用的结果，具有明显的社会必然性。
结构性腐败的第二个特征是不违规性。结构性腐败一般不直接违反有关规章和活动，不影响本部门和组织的正常运行。在民主不完善、个人权力得不到有效制约的情况下，一些主管部门积极使用权力，没有事找事干，如搞各种各样的检查、评比、设卡等等，对一些单位施加无形压力，所以“乱收费、乱罚款、乱摊派”以及其它不正之风总是屡禁不止。目前，想当官、找工作的人很多，而位置又有限，这样组织、人事、劳动部门或者其它某些对人事有控制权的部门和个人就有了很大的权力。这种权力在现行的用人制度下很容易被用来以权谋私。由于无论选择谁都不直接影响本部门的正常运行，谁有关系、谁送得多就选择准，均属自己的正常职责范围，受到严厉谴责和追究的可能性很小。在现实生活中，办事要托人找关系，应该请客送礼，否则反而是不正常了。送礼者认为拒礼者可能是嫌礼品太轻、或者是假正经，等等。这种不违规性使结构性腐败往往披上了一件合情合理的外衣，从而使这种腐败不被谴责而得以蔓延。
结构性腐败的第三个特征是隐蔽性。由于结构性腐败一般不直接违犯规章和法律，即使违犯规章和法律也不易被发现，真正查处起来则更困难。只有当它带动了非结构性腐败的发展，或者对整个社会利益格局发生重大影响、危及社会稳定时，才会引起全社会的重视。比如，在建筑市场，由于管理体制、管理制度的不完善，不健全，存在大量的结构性腐败行为。建筑设计、征地、施工等主管部门的某些人利用正常的职务之便和手中权力，索、拿、卡、要，中饱私囊。施工项目不搞公开、公正的招投标，哪个送得多就选择那个施工队，某个施工队能够长期包揽某个单位的建筑工程的秘密在于权钱交易，项目主管感到选择固定的施工队吃拿回扣较为安全保险，而且项目主管也不敢不选择曾经吃拿回扣过的施工队，否则施工队翻脸揭发则官位难保。这些交易只有“你知我知天知地知”，很难曝光，只有当建筑工程出现严重质量问题而受追查索赔或某个当事人被查处牵连时才可能被揭露出来。因此，这种隐蔽性是结构性腐败现象难以查处和有效遏制的重要原因之一。
二、结构性腐败的社会基础
古今中外没有一种政治经济体制是十全十美而无缺陷的，因此，结构性腐败是各种社会形态各个国家长期普遍存在的社会问题，但其表现的形式和强度却存在着很大差异。当结构性腐败蔓延发展到可能导致整个社会结构崩溃时，就必然地出现整个社会政治体制结构的重组。古人说过“国之安危，全在官僚之贪廉”。我国目前存在着严重的结构性腐败现象，这是与我国社会的经济政治体制联系在一起的，是社会各种因素作用下的必然产物。也就是说，在我国还存在着结构性腐败蔓延发展的社会基础。
1.经济体制总体转换造成的空档
随着社会主义市场经济的不断发展，我国的经济体制正在进行着总体性转换，这场转换涉及到社会经济生活的各个层面，社会资源的分配和调置逐渐转到市场，各种不同经济成份和利益结构的不同阶层、集团和群体并存，经济应该在一个自主的机制下展开自己的活动。进行社会调控的旧权威基础不复存在，而新的权威体系还未形成，无法进行有效的社会调控。在经济体制总体转换的过程中，既要运用现有的这个体制来保持既有社会经济秩序，又要改造这个体制以保证社会调控的实现。因此，空档不可避免地会出现，而根植于社会政治经济体制之中的结构性腐败也就必然地蔓延开来。
经济体制总体转换过程中出现的空档，是结构性腐败蔓延的重要社会基础。比如建立以市场机制为基础的资源配置机制，是计划经济体制向市场经济体制转型的关键所在。而市场机制就是在充分公平竞争的基础上形成的供给、需求与价格之间的内在关系。在体制转型初期存在的价格双轨制，使得一种商品有了两种价格，市场价格与计划价格相差很大，这就为一些行政官僚以权谋私提供了机会。一些政府机构或职能部门兴办经济实体，一时间“官商”、“官倒”铺天盖地，少数党政官员及其亲属利用一张内部计划价格的批条转手就获得了巨额的财富。在合理竞争机制尚不完备或竞争还不充分的情况下，一些人凭借权力的支持使自己在竞争中处于有利地位，同时也给予权力持有人一定的利益，反过来权力又进一步帮助其强化在竞争中的有利地位，形成了所谓的权力经济。可见，体制转型时期出现的紊乱的经济运行系统为结构性腐败的生长提供了充分的条件。
2.政治体制改革的滞后
所谓政治体制改革的滞后，是指政治体制改革落后于经济体制改革，而且在其范围和进程上呈现出面窄量小，肤浅而缓慢的状况。由于政治特殊的规定性，决定了政治体制改革对于其他一切体制改革具有巨大的反作用。正如邓小平同志所说：“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性，但现在还没有完全理出头绪”。政治体制改革困难重重，举步维艰。十几年的改革，我国传统的经济体制结构已基本被打破，而与之相适应的政治体制结构尚未调整，现行政治体制不能从制度上、根源上堵塞新旧体制交替过程中出现的各种漏洞，不能及时解决改革中出现的许多社会问题。与传统经济体制相适应的政治体制缺乏完善的权力监督机制，一些权力机构既是权力的执行者，又是权力的监督者，没有外部监督和对监督者的监督，如政府部门内部有监察局，党委部门有纪检委，而外部监督通常只有上级政府或党委的文件禁令和规定。在这种监督机制不完善的情况下，实际上很难防止以权谋私和谋取小团体的利益。权力过分集中，机构臃肿，人浮于事，下级官员的任用和权力受制于上级领导，下级部门的某些利益也受制于某些上级部门和领导，由于存在着这种权力之间的依附关系，因而下级官员为了维护其权力或局部利益，就得向组织、人事、劳动部门以及主管部门请客送礼，进行感情投资。党政不分，政企不分，企业依附于政府，权力与竞争相结合促使权力膨胀和腐败。现行政治体制改革的滞后不仅不能解决现实问题，而且可能衍生出更多的结构性腐败。
3.不良的社会心理环境
社会心理，表现为社会情感、动机、理想、风尚，习惯和信念等。社会心理对社会经济、政治、文化及社会成员的行为有极大的影响。我国社会的人际关系是以血缘关系为基础的，自己一旦进入仕途，手中掌握了一定的权力，就要建立关系网，为亲朋好友办实事，小则开开“后门”，大至帮助进入官僚阶层，即所谓“一人得道，鸡犬升天”。人们长期崇尚权力和官位，形成了一系列以官为核心的价值观，如“官贵民贱”、“有权不用，过期作废”、“当官发财”等等。在这种不良的社会心理影响下，一些人热衷于走后门，拉关系，别人不能办的事他能办成，周围的人还要夸奖他的“本领大”，并极力去推崇。少数行政官员也就心安理得地贪赃枉法，以权谋私。由于党政机关是社会的核心，其工作人员的行为对社会成员有很大的影响，他们的腐败行为又会进一步强化这些不良的社会心理。
不良的社会心理环境助长了结构性腐败的蔓延。我国实行的是低薪制，现行干部的工资也是很低的，如果仅凭工资生活那就要“奏清贫乐”了。于是各阶层的官员们处于薪水低下、家庭清贫与权力无限制的十字路口，他们也希望改善自己的生活条件，面对社会分配不公、物价上涨的压力，一些官员在“当官发财”、“有权不用过期作废”的心态驱使下，把权力作为最有效的致富手段。事实证明：低薪制下无穷官，只要用权就能致富。官员们运用权力改变了自己的生活条件，又进一步强化了当官的意识和心理。我国历史上长期处在一个官贵民轻的社会，虽然在现有法律中并无官民不同罪的条文，但现在党票、官位甚至参加革命年限有时都能抵罪，再加上“官官相护”，对官僚犯罪的查处通常要受到来自多方面的干扰。因此，在司法实践中常常出现对官僚犯罪处理过轻，量刑过宽的情况。对官僚犯罪的刑罚过轻，实际上有利于官僚权力的无限放大，从而为腐败现象的滋生在法律上减少了障碍。
三、完善权力制约机制是遏制腐败的关键
目前，腐败现象较为普遍地存在，有其深刻的社会历史原因。严重的结构性腐败是我国现有社会管理体制、管理制度不完善、不健全的必然结果，试图通过思想教育、“两院通告”之类的办法以及阶段性的严打运动都是很难加以根治的，必须积极推动政治经济体制的改革，从深层次上铲除产生腐败和引起腐败蔓延的温床。正如邓小平同志所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。改革现行的政治经济体制，实质上是进行权力和利益的再分配。权力分配与权力制约、公平与效率始终是社会改革所关心的核心问题。只有建立完善的权力制约机制，把对权力的全面制约法律化、制度化，从而赋予人们以制约权力的权力，使任何人都不能利用权力去为所欲为，才能够防止权力衍生、演变为对社会利益的脱节和脱离，阻止错误方针、政策乃至以权谋私行为的出现，这也是遏制结构性腐败产生和蔓延的关键问题。
从运行发展过程上看，权力一般具有五个要素：权力主体（权力承担者和实施者）、权力客体（权力实施的对象）、权力目的（权力实施所要达到的目标）、权力手段（实施权力的各种措施）、权力结果（实施权力的效益和后果）。其中权力主体和权力客体是最为重要的要素。所谓对权力的制约，就是为使权力与其责任相符并在正常范围内和轨道上运行而对其进行的管理、监督、控制等活动。所谓对权力的全面制约系统或机制，就是在权力各要素联系、运行的每个环节上，都实行相应的管理、监督和控制，并使之法制化。
无制约的权力是解开官僚腐败的一把钥匙，无制约的权力等于无限制的腐败。在人治的社会里，官僚运用行政权力统治、指挥和干预社会的政治、行政、经济、文化、军事、立法、司法等一切领域。为达到人治，行政权力必须是至高无上，不受任何制约的。官员的任命、延续、罢免以及与此相应的政治经济待遇，不是由下级、人民及法律来规定和监督，而是由上级或上级的几个人来决定。下级官员效忠上级官员，而非国家的法律，上级官员控制着下属官员的晋升、住房、离退等方面的利益。所以一个人一旦拥有行政权力后，他可以在其管辖范围内为所欲为，无所不能。下级官员和老百姓为了满足晋升、加薪、分房、购物以及其他个人和家庭利益，不得不依赖上级官员，甚至向上级行贿，以换得成功的“通行证”。无制约的权力压制了百姓对官僚腐败行为的检举揭发，使得“父母官”们有恃无恐，可以为非作歹。
权力制约首先体现在对权力主体制约上。掌权人的德才兼备，是保证权力不与社会利益背离的首要条件，在用人制度上，选举制是一种“网络联系”式的选人用人方式，具有普遍性和广泛性，如果说世袭制只是在权力主体内部搞权力分配，那么选举制则是通过权力对象对权力主体的直接制约。另外，对权力主体的选择和选拔，不是可以“毕其功于一役”的事情。社会利益在发展，对人的选择和选拔也需要不断进行。终身制使权力长期集中在少数人手里，易于造成权力与社会利益的长期脱节，导致权力的滥用。而限期制使社会可以定期根据自己的利益选择和选拔掌权人，易于保持社会对权力的联系和制约。
其次，权力的合理分工和国家机构的合理设置是实行权力制约的基本条件。如果说终身制和限期制的根本区别在于能否在时间过程中形成对领导人滥用权力、背离社会利益的制约和防范，那么，有无合理的权力分工，从而形成国家机构的合理设置，则表现了能否在空间结构和范围上对领导人滥用权力、背离社会利益进行制约和防范的根本区别。权力分工及其相互制约的体制实现了权力主体内部各层次、各因素的相互制约，可以从根本上防止某些个人和机构的专权和违法乱纪，从而防止结构性腐败的产生。
第三，建立权力监督体制，实现权力对象对权力主体的监督和权力机构之间的相互监督。任何权力一旦经某些个人、集团或机构所执掌，即权力主体一旦产生，就会产生一定的权力目的，并使用一定的权力手段，从而造成一定的权力后果。因此，只有在权力实施过程中实行制约，才能保证权力始终在正常轨道和范围中得到运用和实施，这是权力制约机制中的一个重要方面。在不实行监督的国家中，由于权力目标、权力手段和权力后果不受制约，客观上使得权力执掌者可以对权力的行使、运行不负责任，易于助长他们利用权力为所欲为。实行监督制则侧重在权力的运行过程中进行违宪监督、行政监督、新闻监督等。这在客观上有助于对滥用权力、以权谋私行为的防范。
另外，通过对恶劣的权力后果的查处，追究权力执掌者的责任，实行罢免制、弹劾制，也是实现权力全面制约的重要内容之一，使得权力执掌者关心权力对象的反应，注重行使权力的效益，有助于促进权力对象对权力主体的反馈，防止权力使用上的不负责任乃至滥用权力。
反腐败是当今世界各国都面临的一个重大课题，正是在制止结构性腐败产生和蔓延的历史进程中，世界上许多国家都逐步加强了对权力的制约，并努力使之法制化，从而在不同程度上形成了制约权力的系统和机制。社会主义国家是人民的国家，我们要取得社会主义条件下的经济发展、政治民主和社会安定，建设社会主义的现代化强国，就必须使国家权力自始至终受到人民的全面制约。社会主义国家的权力制约机制与资本主义国家的权力制约机制不仅在本质上不同，而且在形式也有原则的区别。我国的政权组织原则是“人民代表大会制”和“议行合一”，目的是为了使广大人民群众高度广泛地参加对国家的管理，行使人民当家作主的权力。废除领导干部的终身制，实行任期制。人民群众对中央和地方人民代表大会代表实行普遍的、经常的监督。国家最高权力机关不仅代表人民群众制定宪法和各种法律、法令，而且负责监督其他国家机关对宪法和各种法律、法令的执行，进行违宪监督和行政监督。社会主义国家不存在分权关系，只有国家机关在职权上的分工。由选举产生最高国家权力机关，行政机关、审判机关和检查机关的权力都是由最高国家权力机关赋予，都不能超过或平行于最高国家权力机关的权力。社会主义条件下的权力分工制与资本主义国家的三权分立制相比，具有很大的优越性。
但是也要看到，我国现有权力制约机制还很不完善，有待于进一步的调整和改革。在用人制度上，我们的选举制度还不完善，考核和任命行政官员的方式还存在着很大的主观随意性。党政不分、政企不分、权力过分集中的问题还没有根本解决，机构臃肿，人浮于事，官僚主义现象依然存在。完善的权力监督机制尚未健全，等等。现有的权力制约机制不能有效地解决许多社会问题，无法有力地遏制结构性腐败的产生和蔓延。要根治结构性腐败现象，必须从建立建全完善的有中国特色的权力制约机制入手，全面推进社会主义政治经济体制的改革。