政府在体育服务业市场中的角色，本文主要内容关键词为：服务业论文,角色论文,政府论文,体育论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过20多年的市场化发展，我国体育服务业取得了令人瞩目的成绩。人民生活水平的提高和生活观念的转变推动了体育健身娱乐市场持续健康发展，举办重大国际体育比赛促进了国内竞赛表演市场的初步形成，体育服务业作为加快发展第三产业的重要组成部分越来越受到政府和社会的关注。然而，体育服务业的一些领域还存在着比较突出的问题，例如职业体育在走向市场化、规范化发展进程中举步维艰，体育场馆的经营管理水平和社会功能还不能满足人民群众日益增长的物质和文化的需要，等等。因此，我国体育服务业正面临着改革与发展的双重压力。
怎样认识政府在体育服务业市场化进程中的地位和作用？这是一个系统而复杂的问题。对于这个问题的正确把握，既要遵循市场经济的基本规律，又不能只是循从市场发育的纯自然过程，需要学习和借鉴发达国家政府管理的理念，总结我国市场经济发展的经验和教训，通过比较、鉴别和有选择的吸收，建立与我国体育服务业发展相适应的管理体制。中国的国情和体育服务业对市场化进程的要求决定了政府应根据我国体育服务业总体发展水平和各行业发展所处的阶段、市场发育条件等实际情况选择不同的管理理念和管理手段。
一、关于政府角色
(一)政府治理的模式
美国著名政治学家、公共管理学大师B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中，在对发达国家、发展中国家和欠发达国家的传统政府治理模式进行深入研究的基础上，提出了市场式政府、参与式政府、弹性化政府等政府治理模式，并在问题、结构、管理、政策制定和公共利益等方面分析了每一种政府改革治理模式的特点及其效能。研究认为，市场式政府强调政府管理市场化，参与式政府主张对政府管理有更多的参与，弹性化政府重视政府管理中的灵活性等。政府的管理理念和角色定位在产业市场化进程中具有不可替代的作用。一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理体系，无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺少的。
(二)政府角色转换的阶段划分
政府对某一经济空间的问题是应该干预还是不应该干预？政府应该用行政手段干预还是应该用经济和市场手段干预？从计划到市场是一个系统而复杂的制度变迁的过程，必须根据实际情况进行动态的分析。由于市场机制的发育程度不同，在市场化进程的不同阶段，政府作用的范围和手段也不可能相同。
第一阶段：市场力量发育阶段。该阶段的主要特点是市场因素弱小，政府要用有形之手去启动无形之手、创造无形之手。政府的作用是维持旧体制既有秩序前提下，用行政的强力手段，通过对旧体制的管制的松动，开辟市场要素的发育空间，发展市场力量。市场化进程的每一步都有可能体现为政府的行政运作，具有一定的强制性。甚至在某一领域或手段上，政府的作用越大，对市场化进程的推动作用就越强。
第二阶段：市场力量快速发展阶段。经过第一阶段，市场力量逐渐得到加强，市场化进程有力地推动了经济的发展。政府对市场化进程的环节、顺序和结构等方面获得了初步认识，政府的作用取得了明显成效。在此基础上，政府表现出更为积极的态度，在许多领域尽可能实施促使市场因素快速发展的手段，拟在打破旧秩序的同时建立新秩序。但同时又不可避免地导致政府在相应环节上缺位、失位、错位的现象发生，市场化进程可能受到制约。
第三阶段：市场力量与政府力量相持阶段。这个阶段的特点是市场力量在一些领域相对成熟，但在另一些领域比较脆弱或基本没有力量，政府作用与市场力量在很多领域和方面处于相持状态，此时政府作用的领域和所采取的手段对市场化进程尤其关键。市场不是万能的，政府的作用也不可能是十全十美，在这个过程中，政府经常面临着长远与眼前、整体与局部、目标与手段等诸多两难选择。
第四阶段：政府退出阶段。这个阶段的市场经济基本框架已经形成，市场力量已经能够对资源配置发挥基础性作用。相应地，政府进行间接调控的基础手段已经建立健全。这时，政府有必要从市场可以起作用的领域退出，发挥着宏观主导和服务作用，直接调控的手段一般少用和不用行政手段，更多地运用市场的、经济的手段进行对经济的干预，同时弥补市场失灵。
(三)政府角色定位的实质
对转型国家从计划体制向市场体制过渡过程的研究，市场化推进的顺序与互动是重要问题之一。许多学者对不同转型国家的市场化效果进行了研究，认为在产业市场化发展进程中，当市场因素得到一定发育、市场力量在一些领域已经能够对资源配置发挥基础性作用的时候，政府力量与市场力量在很多领域和很多方面处于相持状态，是任由市场自然调节，还是由政府主导，政府是用市场的、经济的手段还是用行政的、计划的手段，就成为政府必须慎重思考的问题，同时也是在不同体制下政府对市场化进程的顺序、速度、力度和角度等环节正确把握的重大考验。由于各国的基本经济制度起点、市场发育程度和各行业对市场化进程要求存在巨大差异，政府管理和调控的功能与手段也会明显不同，没有一个放之四海而皆准的政府经济功能标准。政府角色定位的实质，判断政府管理创新意义的尺度，不是行政系统本身的优劣，也不是对某些人或社会集团带来利益的大小，而是要看行政管理创新是否提高了行政系统的整体效率，而且更重要的是看行政管理创新是否推动经济的发展和社会的全面进步。
二、我国体育服务业的整体发展需要由政府主导
(一)政府主导
全面分析我国20多年体育服务业的发展历程不难发现，对政府主导体育服务业发展的作用存在三种认识偏差。一是对政府主导不以为然，认为政府主导就是由政府直接管理，秉承了计划经济时代政府管理模式的内容，其结果必然阻碍体育产业的市场化发展。二是断定政府主导将致使政府陷入既做裁判员又做运动员的双重角色，妨碍了公平竞争市场秩序的形成。三是要求体育服务业从政府管理职能中分离出来，完全按照市场机制进行运作，由市场管理。
所谓政府主导，是指政府以市场化的、经济的手段以及非市场的行政力量，通过制订政策方案和实施措施，对体育服务业市场化发展进程进行推动、调控和引导。我们这里所说的政府主导与西方经济学阐述的政府管理有明显差异。前者强调政府对市场化进程的动态主导，而非对市场机制本身的主导；后者研究的切入点是以已经具有较为完善的市场经济机制为前提，从静止层面对国家在市场经济中的作用主要概括为市场失灵的补充，而非市场进程本身成长的干预。因此，我们所说的政府主导作用并非旧体制政府的直接管理，而是在社会主义市场经济体制下政府管理职能的有效转变与创新。它与政府过多地介入市场、代替市场机制职能有着本质的区别。
(二)政府主导的逻辑起点
1.我国的基本国情。中国的基本社会经济制度是由高度集中的计划经济延续而来，其市场化进程的体制起点不是一个自然经济，既包括了自然经济的市场化和货币化，也包括了计划经济的市场化和自由化，是一个典型的二元经济结构。基于我国国情这种特殊性，我国政府必须把市场经济国家经过几百年建立和不断发展完善、政府分阶段完成的各种职能集中在一个较短的时间内完成，这就决定了我国市场经济条件下政府职能转变的特殊性和艰巨性，这种特殊性和艰巨性必然要求政府担负更多的经济职能，这是市场经济体制框架内管理手段的选择。
2.体育服务产品的特性。从体育服务产品的本质特性看，体育服务产品属于非生存消费产品，是提高人民生活质量的消费品。体育服务市场的自然发育过程，需要通过相当长的时间进行市场主体自发寻利和互动互惠才能完成，利用市场机制的自动作用推动市场化进程十分缓慢而艰难。而政府的主导作用是使用强力的行政手段，在维持既有市场秩序前提下，以市场要素得以生长发育的旧体制为依托，开辟市场要素发育空间。这表面上看是一个循序渐进的过程，其实，与自然发育的市场化进程相比，它是一个集约化进行的过程，它打破了自然发育状态下很多在长时期内通过互动才能完成的程式，实现这种过程必然要有一种超市场的力量介入，这种力量只能是政府。
3.体育服务业的有效需求。体育服务业发展水平从根本上取决于具有的体育消费愿望及可能提供的体育消费能力。著名发展经济学家钱纳里等人研究认为，在人均国民生产总值为1000美元时，世界各国居民消费总额占国内生产总值的份额一般为61％。据国家统计局统计，2007年我国人均GDP首次超过2000美元，而2007年社会居民消费额占GDP的比重反而下降，仅有36％左右。[1]我国的居民消费率明显低于国际水平，居民的消费热点仍主要集中在高额耐用消费品，体育消费作为提高生活质量的消费还难以在人们的消费结构中占据重要位置。中国经济的多元结构体系和市场消费规模的特点决定了我国体育服务业总体上还处于市场化发展的初期阶段，政府制定的体育服务业战略发展目标、实施措施和市场化步骤等，必须依靠政府强有力的行政手段和政策引导，用最短时间最大限度调动各种资源，建立体育消费市场，推动社会需求增长。
4.体育服务业各行业发展的不平衡性特点。根据美国经济学家罗斯托提出的经济成长理论(也称“起飞”理论)，人类社会发展逐级提升分为传统社会阶段、为“起飞”创造前提阶段、起飞阶段、成熟阶段、高额群众消费阶段和追求生活质量阶段等六个阶段。我国经济正处在由成熟阶段向高额群众消费阶段迈进时期，体育服务业各行业的市场发育程度更是存在较大差异，体育竞赛表演业、体育健身娱乐业、体育经纪业的发展处于起飞阶段；体育旅游业、体育传播业、体育金融保险业、体育博彩业的发展停留在为起飞创造前提阶段。[2]我国体育服务业发展初级阶段和各行业发展不平衡的特点决定了中国体育服务业发展必须结合本国的具体实际情况，通过政府的主导，按重点分层次地推进体育服务业各行业的发展。
(三)政府主导与市场化并不对立
市场化作为经济制度改革的重要内容，中外学者进行了大量和确有成效的研究，认为市场化有两种可供选择的基本形式，一种是用市场的形式实现市场化；另一种是用政府的形式实现市场化。[3]
前者是指体育服务业发展的原动力来自市场主体自身对商业利润的求，以及不同市场主体间相互竞争所产生的压力和动力。以美国、英国为代表的原发市场经济国家大多采用这种模式。这种模式的基本特征表现为：一是政府对体育服务业中各类市场主体行为不予直接干涉。二是具有较为成熟的俱乐部体制和职业联盟体制。所有职业体育俱乐部和职业体育联盟均采用面向市场的法人治理结构，所有权与经营权分离十分明显。三是国民体育消费已呈现普及化、经常化。稳定的、多元的体育消费需求是推动这些国家体育服务业持续发展的根本原因。四是已经形成比较完整的体育市场体系，这一市场体系覆盖了整个体育产业链。五是体育中介机构高度发达。
第二种是政府参与型模式。以日本、韩国等为代表的后发市场经济国家体育服务业的发展一般都是走政府参与型道路。其目的是对体育市场发展过程中遇到了市场自身不能调节或无力调节的某些环节，通过政府及早预警和参与指导，采取必要的手段和措施，加快资源优化配置，尽力弥补市场缺陷，推动体育服务业快速发展。这种模式的特点在于：第一，政府为体育服务业的发展制定规划目标，并运用多种行政的和经济的手段直接推进规划目标的实现。第二，实施优先发展战略。由于后发市场经济国家在体育市场经济体系、规范化运作水平、体育市场消费规模等方面，相对于原发市场经济国家存在着明显的差异。因此，必须确立发展重点，有计划地推动体育服务业的发展。例如法国与韩国以体育健身娱乐业为发展重点。第三，体育中介机构不健全。体育经营企业在业务拓展方面普遍缺乏能够提供专业化决策咨询服务的机构。第四，随着现代体育职业化和市场化发展的加快，在政府职能主管部门的推动下，后发市场经济国家大量的非营利性体育经营机构不断地向营利性机构转变。
三、政府在体育公共服务服务领域的角色定位
(一)公共服务市场化的途径和条件
公共服务市场化是20世纪80年代以来国际上政府管理体制改革的主要方向之一，其实质是将市场机制引入公共服务领域，筹集和调动社会资源，用于社会公益事业，满足社会成员最普遍、最基本的需求，以解决政府在公共服务领域投入不足、服务产品单一、经营管理不善、效益低下、资源浪费等问题。实现公共服务市场化有两种途径，一是通过转换机制，对公共服务部门进行改革，使之转向市场化，但原来的经济成分不发生改变；二是通过引进外部力量，对公共服务部门进行产权重组和承包经营，使之转向市场化，原来的经济成分可以发生改变，也可以不发生改变。也就是说，公共服务市场化可以选择公营或是民营两种不同路径。
促使公共服务领域引入市场机制，是市场经济发展过程中多种原因共同作用的结果：第一，市场经济的发展提高了居民生活水平和购买力，对公共服务的需求扩大并升级，使公共服务领域越来越倾向于买方市场，原来的公共服务已经不能满足社会多元化和差异化的需要。第二，政府公共服务管理能力和效率的低下越来越引起社会公众的不满，对改革公共服务的呼声日益高涨。第三，政府在公共服务上的有限投入和低效产出也迫使政府在一些已经初步具备了市场化条件的公共服务领域考虑另辟蹊径，摆脱困境。第四，在新形势下政府传统的管理模式受到挑战，公共服务领域中的资源配置不合理与利益冲突等问题促使政府认为有必要进行政府管理职能的转变和角色转换。
(二)我国体育场馆公共服务的发展现状和存在的主要问题
我国体育服务业发展长期徘徊不前的重要原因之一是政府在体育服务业走向市场化进程中对体育公共服务的价值取向认识不足、管理职能定位出现偏差造成的，其中最为突出的是体育场馆经营管理问题。我国体育管理体制改革首先从体育场馆的经营管理活动开始。早在1983年，原国家体委对体育场馆提出了“以体为主，多种经营”、“由事业型向经营型转变”的要求，如利用体育场馆举行文艺演出，开办舞厅、台球室、溜冰场、健美中心等。进入21世纪以后，现代服务业的快速发展创新了体育场馆经营管理活动内容，多种经营、租赁经营、承包经营、绑捆经营、冠名经营等经营活动形式相继出现，拓展了经营管理形式和内容，提高了体育场馆的经营效益和管理水平，体育场馆公共服务市场化条件已经初步具备。
同时我们也应该看到，目前体育场馆的使用价值和社会功能与人民群众日益增长的物质文化需要仍然不相适应，主要表现在：一是体育场馆的绝对数量少。第五次全国体育场地普查数据显示，截至2003年12月31日，平均每万人拥有体育场地6.58个，人均体育场地面积为1.03平方米，虽然与第四次全国体育场地普查数据相比有较大幅度提高，[4]但与美国、日本等发达国家平均每万人拥有200多个体育场地的状况相比，相距甚远。二是体育场馆作为城市服务资源，在由国家化、单位化走向市场化进程中，市场的资源配置作用还没有发挥出来，体育场馆各自为政，功能特点不突出，各个场馆之间缺乏分工与联系，无法满足社会各阶层日益增长的多元化、日常化、个性化的体育消费需求。三是政府虽然对体育场馆的经营管理活动做了许多有益的尝试，但大部分体育场馆的经营管理活动仍处于混乱无序状态，国有资产流失的现象还在持续。
(三)我国体育场馆公共服务市场化的政府角色定位
根据体育场馆的功能性质分析，体育场馆具有产业属性、服务产品属性、社会公益性和市场经营性等四种基本属性。现代服务业的发展又认为体育场馆的社会服务功能存在着核心服务、支持服务和外包服务三种服务形态。这是体育场馆作为公共服务产品走向市场化的基础和前提。我国20多年体育场馆经营管理改革经验已经告诉我们，造成体育场馆经营管理困境具有深刻的社会文化背景和多层面的主客观因素，要彻底改变这种状况仅靠单一形式的改革难以完成，必须依靠管理体制改革深化和制度创新。核心问题主要有两个，一个是原来公共服务的提供者——政府部门从体育场馆经营管理领域逐步退出，让市场力量更多地参与公平竞争。另一个问题是政府明确服务功能定位，创造公平的市场竞争环境，保障进入公共服务领域的经营者获得应有的收益。二者的共同作用将决定体育场馆社会服务功能广度的发挥和深度的拓展。对此，北京奥运会后“鸟巢”(国家体育场)在场馆商业化经营上进行可喜的尝试，“鸟巢”除了以中国中信集团公司为代表的联合体作为独立法人进行市场经营外，还设想把“鸟巢”冠名权出售，价格可能高达数亿美元。政府脱离经营管理者的角色，将为体育场馆的经营内容和经营方式提供了巨大的发展空间。
目前体育场馆公共服务市场化环境基本成熟，体育场馆几十年的建设与发展为其充分走向市场打下了坚实的基础，社会主义市场经济秩序的建立和现代服务业的快速发展为其经营管理模式的转变提供了生存环境与发展空间，市场力量对资源配置发挥的基础性作用越来越明显。政府部门由体育场馆所有者、管理者和供给者三位一体的模糊角色转变成为公共服务供给的监督者和管理者，不但可以摆脱各种既得利益集团的影响和控制，而且能够防止在公共服务领域中形成新的垄断力量，促使社会公共利益的最大化。从保护体育场馆公共服务走向市场化进程中经营者和消费者的利益出发，政府需要做好以下几件事：第一，加快体育场馆(特别是大型体育场馆)周边地区的城市配套建设，例如居民区、商业中心、公共交通等，通过体育消费需求“增量”促进体育场馆社会服务功能的发挥。第二，将体育场馆的经营管理纳入职业体育整体发展规划，利用已有“存量”提升体育场馆主体服务的发展空间。第三，逐步建立公平、竞争、开放、有序的市场环境，为市场力量进入体育场馆经营领域创造条件。第四，制定产业扶持政策，明确体育场馆经营者的责任、权利、义务和范畴，履行政府承诺，切实维护体育经营者和体育消费者的合法权益。第五，改革行政审批制度，通过市场竞争，确定公共服务项目经营权的范围和数量，治理经营权暗箱操作、发放过滥的行为。第六，加强体育经营管理人才培养，提高我国体育场馆市场经营的监管能力和服务水平。
四、结论
(一)政府管理改革是一个持续和变化的发展过程，其理论探索和实践效果一直是中外学者关注的问题
我国经济体制改革由计划到市场，政府管理面临着许多挑战，既不能只是顺从市场发育的纯自然过程，又要遵循市场经济的基本规律，有必要学习发达国家政府管理的理念，总结我国市场经济发展的经验和教训，针对市场机制的发育程度，在市场化进程的不同阶段，规范政府作用范围，创新政府作用手段，明确政府角色定位。
(二)由于各国的基本经济制度起点、市场发育程度不同，政府管理调控的功能与手段也会不同
我国的基本国情、体育服务产品的特性、体育服务业的有效需求、体育服务业各行业发展不平衡等特点决定了体育服务业的整体发展需要政府主导。这种政府主导作用与政府过多地介入市场、代替市场机制职能有着本质的区别，它不仅符合我国体育服务业的发展实践，同时也是社会主义市场经济体制框架内管理手段的有效选择。
(三)造成体育场馆经营管理困境具有深刻的社会文化背景和多层面的主客观因素
要改变这种状况一方面要求政府部门从体育场馆经营管理领域逐步退出，让市场力量更多地参与公平竞争。另一方面政府应明确服务功能定位，创造公平的市场竞争环境，保障体育经营者和体育消费者的合法权益。我国体育场馆经营管理的发展基础和现代服务业的快速发展，为政府管理角色转换提供了必要的市场化条件。
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