高等教育资源配置：规律与变迁趋势——学术、市场、政府在优化高等教育资源配置中制衡的约束条件，本文主要内容关键词为：资源配置论文,高等教育论文,规律论文,趋势论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当一个社会的基本经济制度发生改变时，与之相关的社会资源的配置也将面临重新选择。通过对高等教育资源配置的微观层面——大学存在的三种力量（学术、市场、政府）（注：本文所指学术力量是指在配置高等教育资源中相对于市场力量和政府力量，内置于高等教育微观组织中对人力资本投资具有特殊影响的治理方式。这一方式除大学组织能够提供外，市场和政府一般都不能替代。本文所指的市场力量是在配置高等教育资源过程中，与学术力量和政府力量相对应的直接对大学组织产生作用的一个慨念范畴。本文论述的基本前提是中国正在致力于建设一个好的市场经济制度。本文涉及到的政府力量是与市场力量和学术力量相对应的概念，指政府在高等教育资源配置上的基本方式和表现形式。在理解政府资源配置意义时，需要特别指出的是，在市场经济基本制度的框架中，此时的政府在行使配置权利时已不再是计划经济中的政府概念，也不是把计划经济中的一部分政府职能与市场经济中应有的一部分职能的简单相加的概念，更不是超越市场或越疽代苞的政府概念。）的考察发现，高等教育资源配置转换过程，实质上就是配置主体产权（配置力量）不断调整与选择的过程。这一过程主要是原有政府管制的资源在一定约束条件下让渡给其他配置主体，如被市场机制替代的资源、回归学术力量的资源、新规制下的政府对那些难以内部化的外部性因素进行干预的资源等。这一让渡与选择的共时过程充满了多个产权博弈和利益制衡。本文试图按照制度均衡理论提出一个分析框架，以解释三种配置力量相互制衡的约束条件。假设这些条件是促使三种配置力量趋于优化的约束条件，它们之间的均衡状态就是资源配置的相对优化状态。
一
新制度经济学主要是从“行为均衡”来分析制度均衡问题。（注：均衡的内涵包括两种：一是变量均衡，即对立变量相等的均等状态；二是行为均衡，指对立势力中的任何一方不具有改变现状的动机和能力的均势状态。假定对立势力中的任何一方具有改变现状的动机和能力的话，行为成为可变量，制衡就无从谈起。现实中，尽管三种配置力量的产权边界仍在博弈之中，但是，它们之间最基本的属于其本质的那些部分是无法改变的，也就是说，市场对大学组织的影响在某种条件下是必定要发生的；学术因素在大学组织中作为别于其他组织的特质时必定要出现的；政府作为维护市场秩序和解决外部性的作用也是必不可少的。归结一点，只对制约它们行为的本质的那些条件进行分析，在此之上，本文探讨它们之间的关系以及这一关系产生的作用。）所谓制度均衡，就是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态，其无意也无力改变现行制度。从供求关系来看，制度均衡是指在影响人们的制度需求和制度供给的因素一定时，制度的供给适应制度需求。（注：卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，1996.153.）要实现制度均衡，首先需要进行程序的考察。一般来说，人们将依据成本—收益分析权衡，假设新制度的净收益大于零，则其就是被选择的当前制度。但是，通常情况是，在可供选择的制度集合中会有多个净收益大于零的制度安排，这就需要把不同的制度安排的净收益加以比较，选择净收益最大的制度安排。实际上，制度均衡只是一种理想状态，否则就很难解释这么多国家和地区的制度安排的差异。因此，制度非均衡是我们研究的对象。由于现行制度安排的净收益小于另一种可供选择的制度安排，有可能产生新的“利润”，并存在潜在制度需求大于现在制度供给的情况，于是，制度变迁就有了发生的可能性。
我国高等教育制度创新的过程，是一个制度非均衡的过程，它是以市场力量的动力与学术力量的回归不断替代原有政府控制的资源配置的过程。这个过程之所以一直没有停止，主要是外部因素使然，即市场经济体制改革本身尚未完成，在市场之上形成的法治等一系列制度结构还未完善，政府作为配置资源的主体之一的新角色还未到位等等。因此，在微观层面上，我们看到的一直是来自这三种力量的较量。这三种力量代表着不同的利益群体，它们有共同的意愿，也有着根本不一致的利益需求。在一定的条件下，它们之间的矛盾呈现为一种排斥；在一定的条件下，它们能够实现某种妥协。
排斥作为一种张力是不同性质的事物间共处的边界，也是讨论微观主体产权特征的基本要点。没有张力就没有产权，也就没有制衡的需求，计划经济条件下往往产生这种情形。妥协（整合）是说明上述三种力量两两发生关系时呈现的一种解决相争利益的结果，如果把妥协作为产权交易的结果，那么不发生关系或不产生妥协就没有产权的发生。事实上，产权不发生不等于产权主体不进行交易，只要它们存在交易的可能，寻求双赢的可能性就是双方花费的最小交易费用。现实中，创新的突破往往出现在两个僵持阶段之间，谈判过程就是交易的一种僵持阶段。本文根据上述原理，把三种配置力量之间的张力与整合因素作为分析框架，并把这一框架作为探讨制衡基本条件的“三种配置力量制衡”模型（见下图），以此解释转型中三种力量的相互关系以及不同国家高等教育资源配置体制的差异。
“三种配置力量制衡”模型
“三种配置力量制衡”模型主要是描述微观组织，即大学主体在三种配置力量的作用下能够实现资源相对优化配置的约束条件。作为一般化理论模型应该能够解释常态下的资源配置现象，但计划经济是一个特例，假设计划经济为常态，我们只能看见一个配置力量。因此，该模型的必备条件是三种配置力量发生关系的基础是市场经济制度。没有这一根本条件，也就没有三个独立的配置主体，更谈不上三种力量制衡。其中，“三种配置力量”中的市场力量是指与其他配置力量发生密切关系的因素，如人才市场、市场工资价格、竞争机制等。“三种配置力量制衡”模型反映出了三个基本问题。一是三种配置力量各有其相对独立存在的条件，它们有明晰的产权边界，如学术委员会与市场中产生的中介评估机构是完全不等同但各有其功能的组织。二是大学组织结构的特质需要三种配置力量的存在，它们之间相互交叉的部分就是新的产权交易发生的部分。这个新产权的产生是一个不断博弈的过程。三是三种力量之间有可能为两两相互作用的过程，也有可能是三种力量相互作用的过程。如在高等教育作为稀缺资源的前提下，选择投资成本分担制度看起来是一个好的制度安排，但是，对于一部分困难家庭的学生，政府的低息贷款制度则可保证前一个制度的有效实施（作为这个模型的必备条件是完善的市场经济制度，自然也是一个法治经济。因此，此处已把完善的市场信用制度作为内生条件放到必备条件里）。这三个要点也是“三种配置力量制衡”模型的三个约束条件：即独立的产权主体（建立排他性的产权制度），具有法理意义上的产权交易制度（建立可转让的产权制度，即产权的交易与让渡是在一定的法治框架内进行的主体行为，与市场经济制度的成熟和社会分工的复杂程度有关联。这个过程需要有产权主体的存在，其作为得到法律的认同，与政府和学校的边界明晰等），促使产权制度效率提高的制度安排（建立组织间创新内在动力的机制）。
在所考察的转型期案例中，第一种情形看似已存在，但是能够代表三种配置力量的制度结构尚未完全形成，这一制度结构可以是组织形态，如中介评估机构；也可以是制度形态，如文凭制度。第二种情形正是转型中大量存在并尚未解决的过渡性形态，它们不仅受外生性变量，如要素市场的制度完善的影响，还受各自力量所代表的利益群体的相互制约。第三种情形是在产权明晰而且各配置主体能够在法律的权利与义务的约束下行为，并且有依法做出的具有激励组织创新性行为的制度安排。在这一层面，由于主体产权明晰，相关的利益矛盾虽然凸现，但解决与整合的机制也会更清晰。
在解释三种配置力量的相互关系中，本文用张力与整合程度来说明资源配置的相对优化程度，实质是用法治框架下的产权制度的建设程度来衡量。因此，三种配置力量的制衡关系只能是一种动态过程。人们所处的各自社会地位和利益的不同，对制度供给的感受与要求不同，变革原有制度的动机和需求不同，承担改革成本的准备也不同，这些影响制度供求的成千上万个“变量”又都是在不断变化着的，它们都有可能成为改变现存制度供给与需求的力量，都会改变制度创新的预期收益和有效供给。既然人们因经济社会的变化会有不同且不断的需求，制度创新就不会停止，制度的非均衡就只能是社会经济发展过程中的“常态”。既然一般社会中资源配置过程中的制度非均衡是“常态”，在一个基本经济制度发生改变并给社会各个方面带来巨大影响的社会中，这个“常态”与其他制度变动较小的社会“常态”的区别是，前者变动的振幅大于后者，振幅波及的范围较大，这意味着受到影响的利益群体多；“尤其是在供给主导型或者强制性的制度变迁中，制度供给过剩的问题就显得特别突出”（注：卢现祥.西方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，1996.156.），不管是制度供给过剩还是制度需求不足，都比后者会更强烈地影响配置主体的选择过程。
二
为了进一步论证这一模型，本文将解剖改革开放以来我国高等学校扩大办学自主权的制度变迁案例（见下表）。
改革开放以来高等教育资源配置制度转换集中体现在微观层面上，主要表现在政府对高校自主权的让渡。从产权制度看，这无疑是三种配置力量相互博弈的过程。从已有的行政政策和正式的法律文本看，高校自主权的制度变迁可以分成三个阶段。第一阶段为1985～1991年，其特点是：原有产权主体不变，行政授予的权力大部分属于学校内的运行范畴，且强调在原有计划经济的框架内行事。第二阶段为1992～1998年，以主管行政部门发布的16条为标志，产权主体已分化（从毕业生自主选择就业以及招生收费改革的成功可以说明），在人、财、物的管理权限上有限度地予以让渡（允许设置内部机构），市场要素开始进入大学资源配置的整个过程。但是，此时的学术组织的法律地位和大学的产权关系并不明确。第三阶段为1999～2003年，1999年1月1日《高等教育法》正式施行，这标志着大学内外部资源配置的主体及产权关系大部分得到了法律界定。特别需要指出的是，该法明确了大学组织的基本性质为独立法人，可在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。这是大学组织作为与其他市场主体相互关系的基本产权依据。另一个需要特别指出的问题是，该法明确了学术组织的法律地位，可设立学术委员会，这意味着学校的学术自治有了法律的保护。但是，令人遗憾的是，该法没有明确大学的所有权的归属，这就导致政府作为当然管理者仍然以所有者的身份对法人地位的学校照例行使经营权、使用权、分配权、处置权等等；同时，该法第二个缺陷是没有对行政权力予以法的相关约束，致使政府行政权力无限，客观上使政府很难主动消除计划经济体制下政府行政的遗风。当政府将赋予他们“合法地”拥有和使用强制力的权力用于自己做出决策时，会导致某些制度安排无效，甚至阻碍改革进程。
市场经济自己不可能发育完善，它需要很好的制度设计，这个设计的关键来自法律框架。市场有好坏之分，（注：钱颖一.政府与法冶[J].经济与社会体制比较，2000,(3).）法律可以造就一个坏市场，法律也可以造就一个好市场。（注：江平，吴敬琏.关于法冶与市场经济的对话[J].新华文摘，2003,(3).）因而，转型政府的重要任务是构建一个好的法律基础，依法培育一个好的市场，依法重塑一个有限政府。否则，当法律不完备时，由于政府权力的无限使其在执法上有较大的伸缩性，就可能导致其他市场主体的机会主义行为倾向大肆泛滥。比如，在众多的重点学科（基地、项目、工程和计划等）的评审中，学术不良行为的滋生和蔓延已成为当前教育界的毒瘤，实质上这一不良倾向是对现行学术管理行政化的制度设计的一种反动，值得人们深思。因此，高等学校自主权确立的速度并非与政府主动让渡权力的时间有关，而主要与市场要素完善的程度、微观主体确立和其产权明晰的程度相关。
从计划经济到市场经济的过渡中，确立在法律框架下的产权主体和产权制度，确立政府在新的市场经济与法制框架下的行为“重构”，是三种配置力量能够实现资源配置相对优化的基本条件，也是约束条件。
改革开放以来我国高等学校扩大办学自主权的制度变迁
注：考虑到以上原文件文字的篇幅，作了一定的删减。
三
“三种配置力量制衡”模型说明了我国转型期高等教育资源配置转换中微观层面上三种配置力量之间制衡的影响因素，作为特例，它提供了解释大学组织资源配置相对优化与三种配置力量之间关系的一般化框架。按照比较制度经济学关于制度作为一种博弈均衡，在实施中制度均衡有可能有多重解的观点，（注：青木昌彦，奥野正宽.经济体制的比较制度分析[M].北京：中国发展出版社，1999.23-24.）笔者认为，“三种配置力量制衡”模型在解释大学组织资源配置的影响力量时，强调了三种力量的张力与整合的制衡条件；这个制衡条件因不同制度环境产生的不同制度创新，有可能构成不同的制衡模式。不同的制衡模式是不同制度安排下的产物，是在某个时点上制度创新的有限选择（最后妥协的次优选择）。事实上，也可能还有更好的选择，但是受各种条件的约束，在特定环境中的制度选择一定是选择主体权衡利弊的结果，也是在现有约束条件下多重制度权衡下的一个选择解。这个“解”对于其创新前的自身状况可能是一个帕累托改进或是卡尔多·希克斯改进意义的选择，（注：帕累托改进是指制度安排为其覆盖下的人们提供利益时，没有一个人因此会受到损失。卡尔多·希克斯改进是指尽管新制度安排损害了其覆盖下的一部分人利益，但另一部分人因此而获得的收益大于受损人的损失，总体上还是合算的。）但把它与其他环境中的类似“解”进行帕累托比较可能没有意义，因为制约这个“解”的制度背景可能差异很大。
从这个意义上理解世界上各个国家关于高等教育资源配置微观组织的不同治理结构，我们可以避免主观上把不同的资源配置模式硬性归纳为某种“市场型”、“政府型”、“混合型”等等，在这样的归类下，我们很难解释同是市场经济社会，为什么对大学组织的管理体制不同，一个市场经济的社会中，为什么大学会面对一个有可能在某些方面比计划经济政府还强大的配置特征，也很难解释在一种经济社会中为什么会有公立与私立不同治理模式的大学组织。本文尝试运用“三种配置力量制衡”模型解释上述问题，得到两个推论。第一，即使是市场经济制度的国家，高等教育资源配置模式仍然有差异，这个差异主要取决于三种配置力量的制衡模式的差异，最终取决于决定这一制衡模式的制度安排。第二，公立大学与私立大学组织治理结构不同也是由于三种配置力量的制衡条件不同。一所大学决定选择某种资源配置方式就等于认同了不同的组织治理模式，由于不同的配置力量的约束条件不同，就意味着可能会接受来自不同配置力量的制衡模式。两个推论的本质是，一个社会中大学组织资源配置模式的选择主要受这个社会制度环境与制度安排的约束。
难以想像，在美国和日本的公立大学与私立大学的毕业生可以有不同的就业方式。虽然这两个国家对大学的组织治理结构有不同的制度安排，但并不影响不同性质组织培养人才的流通与使用。这表明，劳动力市场作为市场经济的基本元素的存在是约束大学资源配置的基本条件。但是，劳动力市场的制度设计在不同国家有不同的表现形式，却是影响市场作为资源配置力量强弱的具体约束条件。比如，日本文化历来有深受政府控制的传统意识，加上企业雇员终身制等因素使其劳动力市场有内部化倾向，这些都会体现在对大学的政府、市场、学术三种控制力量的对比上，最终由大学组织治理模式反映出来。与日本相类似，德国虽然是一个市场经济社会，但是从19世纪俾斯麦执政时期就已实行国家社会保障体系，（注：陈银娥.现代社会的福利制度[M].北京：经济科学出版社，2000.）它作为利用中央政权进行政治斗争的一个手段，最初的主要目的是调和好劳资关系，强调生产而不是济贫，社会保障立法的收益者是所有的雇佣劳动者，实施了先纳税后受益，劳动者共同平等地承担风险的原则。这一段历史作为制度传统根植于现有的制度安排中，政府作为大学的办学投资者是作为社会保障制度的一部分来实施的。因此，收取学费的动议完全与这一根深蒂固的制度传统相违背，尽管大学存在与时代不相适宜的组织管理低效率，但是，要改变不收费制度，就必须先改变社会保障制度，这谈何容易！（注：德国的社会福利网铺得很大，社会福利转移支付占国内生产总值的比重很高。由于存在“棘轮效应”，社会福利网“减肥”的余地很小。）仅从这一点也可以解开福利型国家的私立大学比较少之谜，是因为外部性太强，私人介入的成本太高。我们常常会对这样的问题感到困惑：美国大学的制度安排最早学习德国，但从整体实力上早已远远超过德国。很显然，除去两次世界大战的因素外，两个国家所选择的市场经济的不同模式，最终导致了制度结构的不同效率。而之所以选择“这一个”制度设计，是由于国家最早选择的制度设计理念不同，这一理念则是国家社会经济政治环境的产物。事实上，对于德国来说，问题不在于不知道解决方法，而是在于知道了但无可奈何，因为传统与惰性已成为制度的一部分根植于社会的所有组织细胞之中。
每一个社会的大学组织治理模式都有其存在的历史、现实、逻辑的理由。它们之间作静态比较时，可能会得出某个效率等次。但是，从它们每一个组织变迁的过程看，只能够得到它们之所以成为现在这个时点选择的理由，这就是：它是某个多重制度选择中的惟一，也是经过利益损益的权衡的惟一。因此，制度创新很难移植。既然大学组织治理模式深受社会制度——无论是正式还是非正式制度的约束，我们就应该研究它的不同组织治理模式与市场、政府、学术三种力量制衡背后的制度关联，从中把握其某种规律和变迁趋势。
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