“公共服务均等化”理论再思考，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.451 [文献标志码]A [文章编号]1003-0166(2010)06-0041-05
一、公共服务均等化涵义的理论分歧及其定位
研究公共服务均等化问题，首先必须明确“公共服务均等化”的科学涵义。而该涵义的科学定位必须讨论两个基本问题：一是究竟实现一个什么样程度标准的城乡均等化，二是用什么标准来衡量均等化。
对于第一个“实现标准”问题，从理论上说，公共服务均等化的程度标准有最低均等标准、基本均等标准和完全均等标准三种。并且在不同的均等化程度标准下，实施须具备的前提条件、中间手段和前提条件等也是不同的(见表1)。已有的研究也都是在此基础之上对均等化的实现程度目标进行了各样的规定。如吕炜(2008)认为实现的目标为“大致相同的公共服务”(基本均等目标)；江明融提出“一视同仁的公共产品和服务”(完全均等目标)；楼继伟(2007)阐明“国家最低标准的基本公共服务”(最低均等目标)等。考虑到我国地域广阔，不同地区的经济发展水平、生活方式等差异较大，不能搞均等划一的“一刀切”模式，即在全国范围内实现统一标准的公共服务。这种模式带有劫富济贫的思想，只注重公平而忽视了效率(吕炜、王伟同，2008)。为此，根据各地不同现实状况以及各程度目标的中间手段和适用前提条件，允许一定程度的差异存在，实现公共服务基本均等的目标更显科学合理。
对于第二个问题“用什么标准来衡量均等化”。现有的研究成果绝大多数都将公共教育、公共医疗、社会保障、基础设施等为研究对象，分析目前我国这些基本公共服务领域的非均等现状，从对立面来反映目前的均等化程度问题。当然也有钟晓敏(2009)、罗鸣令(2009)等通过设定一些相关指标，采用实证方法分析了义务教育、医疗卫生服务这些个体领域的均等化程度。究竟用什么标准来衡量均等化，理论研究甚少。分析原因主要是标准难以设立和统一，因为同样的公共财政支出或公共服务，但对不同的个体所产生的收益是不同的，因而获得的评价也不同。简单的说，假设100个人，100元的公共财政支出，1人1元的“绝对平均”不可取，均等化不是平均化，但是即使是每人1元的绝对平均，这1元对每个人产生的效果肯定是不同的，给穷人的1元和给富人的1元带来的福利肯定是不对等的。这里借助经济学中“序数效用”相关理论，建议采用“效用”标准来衡量不同受益群体获取的公共服务是否均等。这样均等化的不再是供给的具体公共服务，而是社会成员享受不同或相同公共服务带来的效用水平。
结合上面“基本均等”程度目标的选择，公共服务均等化的实现目标最终应该是以“效用基本无差异”为标准。至此，可以重新定位公共服务均等化的涵义，即政府为其社会成员提供效用基本无差异的公共物品或公共服务。当然，这里的效用并不是一成不变，考虑到成员收入、环境等方面的变更，为使其效用基本无差异，那么提供公共服务势必是一个不同阶段具有不同标准的动态过程。
二、公共服务均等化的内容
有关公共服务均等化的内容，现有的研究主要是以“公共服务”包含的内容为侧重去分析均等化，因此主要集中于基本公共服务均等化和城乡公共服务均等化两个方面。如罗鸣令(2009)从经济发展水平差异、收入差距、二元医疗卫生结构分析了目前我国基本公共服务均等化的现状；杨军昌(2008)从保障人的生存权利、建立全民的免费医疗制度、实行全民义务教育制度分析了城乡公共服务均等化的基本内容等。笔者认为“公共服务”的理论体系较为完备，也比较容易理解，内容的关键应该放在如何理解和把握“均等化”上。因此，这里以“均等化”为侧重点，从机会均等、过程均等和结果均等三个维度去分析公共服务均等化的内容(见图1)。可以看出，三者之间相互影响，相互统一。
图1 公共服务均等化内容的三维图
1.公共服务的机会均等
机会均等是公共服务均等化的前提和基础，它是指政府为每位社会成员提供某种公共服务的可能性是基本等同的，特别是社会中的弱势群体，如农民、失业者、低收入者等，他们接受某种公共服务的可能性是不应受任何的社会排斥或歧视的。可以从两个方面去理解：①可获得性。即某项公共服务是否可以同等地获得，要求在成本上的可承受性。这是公共服务均等化的基础。以高等教育和医疗为例，贫困家庭“上学难”、“看病难”就是一种机会不均等，高昂的学费和医疗费用成本使他们不具有可获得性。②权利均等。它是指某项公共服务的制度设计是否为服务对象提供了享有该项服务的同等权利，禁止任何的社会排斥或歧视。以义务教育为例，《中华人民共和国义务教育法》明确规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”。
2.公共服务的过程均等
公共服务的过程均等是指在公共服务供给过程中，公民可以均等地获得某项基本公共服务。最典型的例子就是在公共教育中，由于教育过程不是一个平均分配的过程，而是一个因材施教的过程和学而分类的过程，因此在教育活动过程中，要保证学生享有教育设施均等、教育内容均等和师生互动均等。过程均等主要涉及这么两个方面：①独立的选择权。即在公共服务的供给过程中，政府提供哪方面的公共服务，不应该是由政府主导或仅考虑部分人利益，而应该根据不同群体的个体差异，由不同群体选择符合他们意愿或需求的公共服务。②自由的流动性。由于经济高度发展，人口自由流动成为一种必然现象。那么，当任何社会成员由于工作、生活等原因而迁徙他处时，甚至是国外，他们应该依然能够享受公共服务，至少有享受公共服务的权利。这也是公共服务过程均等化的重要体现。
(三)公共服务的结果均等
结合第一部分界定的公共服务均等化涵义，结果均等就是指社会成员享受到了效用基本无差异的公共服务，这是公共服务均等化的最终目标。公共服务的结果均等化也涉及两个重要内容：①覆盖率广，即公共服务应是尽量覆盖所有社会成员。它反映了政府提供的公共服务在数量上是否充足，是否均等地满足了所有服务对象的基本需求。②满意度均衡，即公众对公共服务的评价基本均衡。公共服务的数量不足可能引起公众的不满意，公共服务的质量不高也可能引起公众的不满意。但就公共服务均衡问题而言，不是各地的供给数量一致、质量相差不大就可以均衡，而是要考虑到不同地区公共服务的需求不同，评价的效用不同。
三、公共服务均等化的约束条件
公共服务均等化面临着体制、人口、政策、财政、收入分配等系列约束条件。公共服务均等化包括区域间公共服务均等化、城乡间公共服务均等化和群体间公共服务均等化三个方面，这里便从这三个方面入手分析各自约束条件的关键点。
(一)经济发展水平差异——区域间公共服务均等化的“束缚”
由于发展起点不同，加上资源地理禀赋差异等因素影响，各区域间特别是东、中、西地区之间经济增长一直呈现阶梯形的态势。地区经济发展之间的差距也就决定了各地区之间收支规模以及人均财力存在着差距。而政府财政能力的状况很大程度上决定其提供公共服务的能力，因为政府承担公共服务提供的主要责任，这也就造成各地区政府在提供公共服务方面严重失衡。在现有的经济体制下，这种失衡甚至长期内依然难以协调。其机理如图2所示：
图2 经济发展水平差异导致区域间公共服务非均等
根据经济发展水平差异，图2(a)为落后地区居民享受的公共服务情况，图2(b)为发达地区居民享受公共服务的情况。MM’、SS’分别为落后地区和发达地区居民面临的生产可能性曲线，它们分别在A点和C点实现资源配置的最优。由于落后地区的经济发展水平落后于发达地区，造成落后地区居民享受的公共服务水平低于发达地区居民享受的公共服务水平。可以考虑采取两种手段实现公共服务均等化：一是在落后地区现有的经济发展水平下，增加落后地区公共服务的供给量，减少其对私人产品的消费。如图2(a)所示，生产可能性曲线的点A移动到点E。但是，这样的做法的结果是落后地区公共服务供给量增加导致居民所承受的税收负担加重，公共服务对私人产品的挤占使落后地区居民的效用水平降到U[，3]，因此这种做法并不可取。二是发展落后地区经济，扩展落后地区居民面临的生产可能性曲线。如图2(a)所示，落后地区居民的生产可能性曲线从MM’扩展到NN’，与无差异曲线U[，2]相切于B点，落后地区居民所消费的公共服务和私人产品的水平都有所增加。但是，在落后地区经济发展的同时，也会促使发达地区经济以一定的速度发展。特别是发展中国家的经济结构一般具有二元经济的特征，甚至会出现发达地区经济发展的速度快于落后地区，这样还会导致城乡公共服务的供给差距不断拉大。如图2(b)所示，发达地区经济的发展使得发达地区居民面临的生产可能性曲线从SS’扩展到TT’，生产可能性曲线TT’与无差异曲线R[，2]相切于D点，发达地区居民的效用水平提高，其所享受的私人产品和公共服务都有所增加。在现有经济体制下，经济的进一步发展将有可能促使二者公共服务供给差距反而拉大，至少短期内差距难以缩小。经济发展水平差异成为区域间公共服务均等化的“束缚”。
(二)非均衡供给制度——城乡间公共服务均等化的“枷锁”
由于我国从建国之初就推行以工业为主导的非均衡发展模式，形成了城乡分割的二元经济结构及城市偏向型的公共服务非均衡供给制度，导致我国的城乡公共服务水平严重不均等。目前除国防、外交等一般性公共服务具有城乡均等化的意义外，其他的基本公共服务在城乡之间明显失衡，使农村居民，尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，并由此导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障，直接限制了农村人口素质的全面提高。
(三)居民收入差距——群体间公共服务均等化的“瓶颈”
随着经济的快速增长，社会不同行业之间、同一行业的不同部门之间的收入差距日益扩大，形成收入不同的高收入者、工薪阶层、低保和失业人员等不同群体。由于相当一部分公共服务的享受还需支付一定的成本，如高等教育、医疗卫生等，不同收入群体之间所享受公共服务的水平产生了差距。表2是由宋生瑛(2009)根据相关资料整理而来，可以看出部分弱势群体(农民、低保户和失业者)所享受到的公共服务严重低于一般水平。同时，一些高收入强势群体(高收入者、工薪阶层)又廉价占有更多的优质基本公共服务，这些又进一步加剧了贫富的差距，加剧了公共服务非均等的差距。
四、公共服务均等化的政策取向
公共服务均等化目标的实现是一项艰巨而系统的工程，任重而道远，它不是简单的财富转移，还涉及到其他许多方面，需要理清思路，统筹兼顾。那么究竟如何来实现？已有的研究概括一下主要包括了建设公共服务型政府、完善公共财政制度、统筹城乡公共品供给制度及构建多元供给机制等这么四个方面。假设这些政策措施已经完备和实施，政策取向上还应注意以下两个基本方向：
一是公共服务均等化不是“劫富济贫”，不是损害发达地区、城市居民和富人的利益去救济落后地区和弱势群体，而应该是在保证不降低发达地区、城市居民和富人的效用水平的前提下，遵循“帕累托改进”的原则，大力发展社会经济，特别是促进落后地区经济的发展，在发展过程中将发达地区、城市居民、富人的一部分财富转移给落后地区和弱势群体，以此来整体提高他们的公共产品供给水平，缩小两者的差距。这里以实现区域间的公共服务均等化为例，具体原理如图4所示：
正如我们在第三部分图2中所分析的结果，起初落后地区的最优点在A点，发达地区的最优点在C点，落后地区居民享受的公共服务水平低于发达地区居民享受的公共服务水平。在支持落后地区发展的过程中，最优点到达了B点，而落后地区的发展事实上对发达地区的发展也是一种促进，特别是存在二元经济结构的发展中国家。那么发达地区的最优点将向D点移动，这个过程甚至有可能进一步拉大落后地区和发达地区公共服务水平的差距。然而如果在公共服务型政府、完善的公共财政制度等的假设下，按照“帕累托改进”原则，我们将发达地区经济发展过程中的一部分财富转移至落后地区，这将进一步促进落后地区的最优点从B点向G点移动，而发达地区最优点不会到达D点，会从C点移至G’点。落后地区和发达地区的福利水平均得到改善，并且二者最终实现了均等的公共服务水平L。城乡之间、群体之间公共服务均等化的实现和区域间的实现异曲同工，不再一一分析。
二是由于发展水平、财力的有限性等因素，实现公共服务均等化是个长期的动态的过程。在政府财力相对有限的情况下，实现公共服务均等化要分层次、分阶段进行，不同的阶段要有不同的均等化标准和目标。目前首先应侧重于事关民生的基本公共服务均等化供给，如义务教育、医疗卫生和社会保障等。在此基础之上，随着经济的发展，财力、体制的逐步保障，以此实现其他方面公共服务的均等化。