中国电信制度改革的前景与问题，本文主要内容关键词为：中国电信论文,制度改革论文,前景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1993年是中国电信事业繁荣的一年，该年收入增长了61.7%（详见图1-3）。然而支撑这个空前增长的原因，是巨大的市场压力和政策挑战，在新老问题的混合作用下，暴露出中国电信管理与结构的弊端。
图1 中国电信年收入和年投资增长（1990-1993年）
注：①平均年收入增长51.9%。
②平均年投资增长98.9%。
尽管增长令人瞩目，但是电信网的容易仍然赶不上巨大的需求。电信密度仍然在1.5%以下，并且仍然有160万部电话待安装；安装每部电话平均等待时间仍然超过6个月；沿海和内地省份电信发展差距正在扩大。以主干线容量来说，在各项指标中，其效能在亚太地区处于最低。
由于电信服务市场正在被放开，即使中国公共电信网的管理者（邮电部）在需求增长压力下有效地与新对手竞争，邮电部仍然负有满足需求、改进管理效率、坚持多方位服务、进行制度改革的责任。
图2 中国干线容量、交换机容量及电话安装量增长（1990-1993年）
注：①干线容量年平均增长率36.6%。
②交换机容量年平均增长率36.4%。
③电话安装量年平均增长率27.4%。
图3 中国移动电话和无线寻呼用户增长（1990-1993年）
注：①移动电话年平均增长率232%。
②无线寻呼年平均增长率166.6%。
③1993无线寻呼用户数包括160万非MPT用户。
现行中国电信结构
电信产业一般被划分为4个基本领域：制订政策、建立法规、提供服务和生产制造。在国务院领导下，国家计委、国家科委、国家经贸委、邮电部共同影响电信政策和计划的制订。由于这种分散的原因，地方政府，特别是那些沿海省份和城市，现在已成为强有力的控制者，而中央政府和邮电部已显得逐渐失去控制。
因此中国电信制度结构具有政府职能与实际管理、政策法规与提供服务、邮政与电信之间紧密联系的特征。这种结构暴露了它的低效率和低反应性。因为在中国、国家电信政策的形成、制订计划的过程，主要是出于政治考虑，官僚机构间的竞争、对抗所驱动。尽管国务院反复重申邮电部是电信政策的唯一制订者、计划者和立法者，但是邮电部的权力常常被忽视，即使没有被取消，也被其他利害关系所否定。
邮电部的新责任、组织结构
在国务院“三定”（精减机构的定员、定部门、定编制）总原则指导下，1994年2月国务院批准了邮电部机构改革。当前邮电部的改革目标是：加强对全国电信部门的宏观调控；改进各部门的计划、协作、服务和管理；升级公共电信网；保证公共电信网的完整性和技术先进性；分开政府与企业行为的区别；精减官僚机构和提高效率。
这个改革显示了邮电部职能从微观向宏观调控，从公共电信网管理和制订规章向全国及部门的法规与政策制订的重大转变。
对各省邮电管理部门的管理和控制仍然继续在邮电部和地方政府管辖下，前者更偏向决策方面。地方邮电管理部门同样被要求据此改革，然而各省局的结构没有改变，没有把政府职能与商业行为的分离正式化，在邮电部内仍然保留着国家无线电管理委员会的办公室。
这项改革的重要意义在于，电信总局，包括邮政总局，将从邮电部分出，尽管仍然在邮电部管辖下，电信总局已经成为一个企业部门，或者民营共用事业的企业，具有独立核算与电信网经营自主权。电信总局具有在全国进行管理、经营和建立公共电信网，提供基础服务及提供各种服务的权力。电信总局同样也需要进行内部机构和编制的改革。
邮电部新的组织结构，代表了邮电部内制订政策、建立法规、提供服务、生产制造的4个主要部分。
作为一个实际上的制订政策者，政策法规司负责：(1)准备和制订电信发展战略，包括所有政策、管理规定和指令；(2)准备和研究一个完整的法规和结构改革过程；(3)监控电信法律、法规等工具执行；(4)向各省局企业的管理改革提供指导；(5)检查和分析台湾、香港和澳门的电信政策。
作为一个实际的法规制订者，电信法规司的权力是：(1)分析和准备法规政策、业务指导和服务质量标准；(2)执行监督和检查职能，保护国家和消费者利益；(3)管理和评估电信服务设备的应用，颁发经营执照，或批准电信服务申请，管理全国电信服务市场；(4)颁发执照或批准允许CPE[,S]联网；(5)参与较大私营网的评估，协调公共网与私营网的关系。
中国邮政与电信工业公司是一个设备制造商，相对独立于邮电部、电信总局大约90%的设备由它提供。
此外，邮电部新组织结构没有真正有效实现结构调整，也没有提出政策制订的基本职能、经营管理及法规制订有效分离的根本问题。
中国电信法规
中国的法规体系有3个层次：(1)全国人民代表大会和其执行机构所颁布的法律或条文；(2)国务院颁布的管理性法律（指导性）；(3)各部委颁布的管理性法规（指导性）。与大多数国家不同，中国仍然缺少治理电信产业的法律。法规多数是由国务院作为指导性颁布，这些法规的完善和执行由邮电部分别进行。
在过去年代中，象其他任何商业行为或活动一样，制订法规不是难题，只是简单地由党或政府下达。其之所以成为一个问题，则是起始于1978年实行对外开放政策之后。在较近时期中，由于分散化过程逐渐侵蚀党和政府权力，建立法规成了一个尖锐的难题。
合资企业已成为通信设备制造业的一个重要部分，市场力量和竞争已经向政府施加了巨大的压力。同时政府也意识到了一个紧迫需要，在保持某些竞争同时，维持市场秩序。正是由于这个原因，邮电部发布了法规，正式在许可证制度下实行开放，要求所有现有和潜在经营者向邮电部注册或申请提供电信服务的许可。这是无线寻呼和移动服务在1993年过度竞争，引起法规制度与市场混乱的一个直接结果。新法规是否具有效力值得怀疑：因为这些法规是邮电部作为指导性法规颁布，不是人民代表大会的法律或条文，它们没有法律约束。
关于基础服务竞争的新政策
已经显示出中国政府决定开放电信基础服务市场，允许新经营者进入成长中的电信市场。技通公司和联通公司的成立，表明了中国电信政策的转变。
1.技通公司——“三金”项目
去年9月，在得到国家经贸委批准后，成立了大约有25个股东的中国最大的通信设备集团。投资者包括中国电子租用公司、中国国家电子设备公司、北京市电子办公室、深圳国华贸易公司、东王通牌电信工业公司、北京电缆厂、南京无线电厂。这个集团的重要性在于作为拥有者、设备供应商或“三金”项目可能的经营者地位。这包括：(1)金桥项目——政府信息网和国家公共信息传输网；(2)金门（海关）项目——贸易与海关的计算机通信和EDI网；(3)金卡项目——银行和信用卡网络。
2.联通公司——第2个公共网的经营者
联通是电子工业部、铁道部、电力部合资组建的。三部各拥有联通总资本300万元人民币中的相同份额。然而铁道部和电力部的投资也许真正用来扩大它们现有的通信基础。
作为参考及国务院的约定，联通决定利用铁道部和电力部冗余的网络容量，向公众提供话音、数字、图象、无线和移动服务。首先集中在那些没有服务或者由邮电部提供服务但不足的领域。联通需要建立一个自己的电信网，分享电信资源，在公平的连网条件下与邮电部的公共服务电信网连网。实际上联通的发展，将很快超过目前基于其冗余或超容的网络，成为有竞争性的、跨省的第2个公共电信网经营者。很显然，这个计划执行起来与国务院约定的范围相矛盾，而联通现行目标是可以获利的连接大城市和沿海省份的长途干线。
联通的董事长张树奎先生设想的宏伟计划是：为了尽可能向公众提供服务，把现有铁道部和电力部网络升级，1994年末或1995年初达到提供服务的目标，将4条主干光缆升级，或沿铁道部的铁轨新建；建立一个全国的蜂窝式移动通信网，并于2000年前建成；建立卫星通信网和PCN[,S]；加入技通正在实施的“三金”项目。
当联通的成立和发展表明邮电部正在失去其努力保持中国电信发展唯一控制者地位时，忽视邮电部的对抗措施将是一个失误。到目前为止，邮电部已经作出了迅速的反应，成立了一个全国的数字移动电话网，控制了900兆频，用于数字移动电话服务。有两个数字移动电话的试验项目，一个是天津的CDMA，另一个是上海的GSM。邮电部不久将宣布选择这两个制式中的一个。
邮电部另一个重要举措是尽可能向先进服务和长途网投资。如果没有一个强有力，且具有权威性的法规，两个电信网经营者之间的关系将会形成官僚机构之间的对抗。可以预料，国务院将被迫采取行动，作为仲裁者通过谈判达成妥协。
推论
中国电信政策发展与改革变化的结论是什么？为了回答这些问题，需要检查中国电信发展与结构改革的目标和采取的原则。
1.四个目标
在1989年度报告中，国际电联概括了发展中国家电信发展目标的总则。四个目标是：(1)采用现代技术，通过有效应用，提高经营效率及发展新服务；(2)注重发展服务，通过最有效和创新地利用和使用容量，取得最大的机会；(3)开发人力资源，现代技术与新服务需要劳动力和管理技能不断进步；(4)为发展电信提供充足资金，吸引资本的能力需要在不断发展基础上，有效和灵活的条件。①这4点也可作为中国电信发展目标的框架。
2.三项原则
首先电信改革是根据国情所定，中国特有的政治、经济和社会条件，使电信改革有着专门的特点。
中国是一个社会主义国家。经济改革的15年已经戏剧性地改变了中国的社会，并使其转到市场导向的经济中，但是在政治和体制改革方面，到目前为止还做得很少。利用第2个公共电信网的经营者作为竞争尺度也许不能完成国家的目标，因为新竞争者仍然是国家所有。两个电信网经营者之间的关系将是一个合作性竞争，由国务院作为仲裁者，例如在连网方面的对抗。
第二，提供刺激的机制非常重要，且必须是改革的关键。进一步支持中国电信增长也要求机制改革。缺少电信法是阻碍有效增长的最严重问题。如果不能解决，当新电信网经营者在1994年末向公众提供电信服务时，将会引起市场不确定和混乱。连网问题将是这个难题的中心。
第三，电信改革最重要的变化是制度与股东之间不断变化的关系。中国电信结构改革实际上集中在邮电部与电子工业部、邮电部与地方电信局、邮政与电信之间不断变化的关系上。对于邮政和电信，已经达成共识的是必须把它们分开。电信是知识、技术和资本密集型，邮政是更趋于劳动密集型。但是在目前竞争环境中，邮电部的一个紧迫问题是邮政严重依靠电信补贴。邮电部领导层似乎达成一致的是，在区分不同资本、技术和劳动条件下，分开邮政和电信是有效经营的基础。这需要坚持政治解决，逐渐取消补贴，解决省和地区在邮政与电信分开中的实际困难。
3.三个方面
国际通信与信息技术研究中心的William Melody教授认为，电信制度改革有三个方面。第一方面是关于政府改革，即确立管理、法规、政策发展各自不同的作用。第二方面是创造快速便捷的资本、技术及人力资源。第三方面是需要进入市场的产品和服务有竞争性和高效率。②
在未来竞争环境中，邮电部面临3个主要问题。第一，邮电部不能跟上整个基础电话服务的需求，更不用说那些较大的用户终端，例如政府、学术机构和商业集团对新服务仍然较强的需求。新服务需求主要集中在数字、信息传输和移动服务。直接后果就是私营电信网的迅速扩大。更不利的是邮电部的定价和收费已经使经营电信网格外赚钱。结果是邮电部的收费结构已经吸引了大批潜在竞争者进入这个服务市场。
第二，邮电部没有能力完全控制国家电信政策，计划或投资也是障碍，固定的管理结构带来了无效的、多层经营的结构，结果是邮电部对市场需求和竞争反应迟缓。
第三，电信总局仍然归邮电部领导，尽管已部分从邮电部分出。虽然电信总局的职能仍是政府企业，但是由于服务不好，质量低劣，使它的信誉下降。
4.三个失效
中国在改革中必须集中解决三个失效问题：市场失效、政府失效、调控失效。“市场失效也许会导致在市场运行中利润和福利目标的背离；政府失效也许会导致政治或官僚机构，国有企业的福利目标相偏离；调控失效会导致企业经理与他们的原则目标相脱离，不管是私营者还是公共部门的领导。”③
政府失效已经由最近表现出来的分散化所证明，应该引起中国政府制订者的注意。市场失效只是当失业现象隐现时，开始变得明显。在电信发展条件下，沿海和内地省份的差距正在拉大。调控失效是中国许多问题的一个主要原因，经常被制订政策者所忽略。正如前面已经提到过的，“法制”在人际干扰和经济交易中提供激励和处罚。这些是市场导向经济中提高经营效率，使电信改革取得成功的先决条件。建立法律法规是一回事，使其成为有效力又是另外一回事。除非严格履行和公正行使，否则法律的准则不管写得多好，也无意义。这直接影响法律法规制订者的信誉和人民对法制的信心。
更可能的是电信法规制订权保留在邮电部内相当一段时间。然而邮电部在各部委中不处于政治中心地位，除非邮电部的电信法规可独立于邮电部，否则这个制订法规的部门能否执行或被认为执法是否公正值得怀疑。
结论
中国已经采取一个重要步骤完善电信服务市场的法律并改革邮电部，然而这个改革需要逐渐加大，通过建立协会式的电信总局，创立独立的经营者，还不足以把服务经营从政府中分出。成立联通公司是为了在基础服务领域与邮电部竞争，甚至是在稳定法制结构或在法规机制到位之前。在竞争意义上，在这个竞技场上也许会导致国务院，作为决定电信网连网、资源分配管理的仲裁者，陷入困难的境地。合作竞争模式是否能够成功值得怀疑。
许多引起争论的问题仍然有待于回答。什么时候制订电信或通信法律，从而创造一个有权威的法治体系？竞争能够通过建立公正权威的法规体系调控吗？如何才能够使一个不充分的基础结构取得资金，建立中国的信息高速公路？最后，怎样才能够使邮电部、地方政府和电信局之间延续的关系最优化？
这些问题都非常复杂。但是如果中国电信政策制订者优先关注建立一个稳定的法制结构，确立独立的法规制订者，将会取得更好的效果。这是市场导向经济中，有效经营和电信改革成功必不可少的条件。然而中国电信改革的范围很大程度上取决于未来年代中，国家结构和宏观经济改革的成功。
1994年7月
注释：
①此文是作者在中国社会科学院数量经济与技术经济研究所所作的学术报告。由张一凡翻译整理。
②进步中的电信环境——国际电联成员的政策分析ITU日内瓦1989年2月
③这是William Melody在国际通信与信息技术研究中心的一个研讨会上的发言，1993年5月。
④cVickers,J和Yarrow，关于私有化经济论题经济论坛期刊，1991年春。