我国保税区转型途径与模式探索，本文主要内容关键词为：保税区论文,途径论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的保税区1990年开始设立，至今共设立了15个保税区。经过多年来的发展，其经济实力不断增强，在连接国内与国外两个市场，促进国际贸易，引进国外资金和技术，促进我国经济适应全球化潮流等方面，都发挥了很大的作用。但随着经济全球化的不断发展，特别是在我国加入世界贸易组织以后，我国保税区的发展在多个方面都面临着严峻的挑战。国内诸多专家学者在研究境外一些类似经济体的发展历程和现状的基础上，结合我国现有保税区的实际情况，都认为我国保税区应发展转型为自由贸易区。而对于各个保税区，由于环境条件和当地政府政策导向等诸多因素的存在，出现了不同的发展特点，其产业格局也有诸多差异，形成为不同类型，其转型显然不能按照一个模式进行，需要进行科学认真的研究与分析。
一、我国保税区发展的多样性分析
我国从1990年在上海外高桥建立了第一个保税区以来，发展至今大致经历了起步阶段（1990～1994年天津会议之前）、功能定位阶段（1994年天津会议到1998年珠海保税区建成）、多元化发展阶段（1998年至今）3个阶段。虽然国家给予各个保税区的基本政策是一致的，但各个保税区在发展过程中，各自对基本政策的理解是不同的，采取的具体措施也不同，再加上各地地理环境、经济基础、腹地情况的不同，形成了明显的发展差异。
1.功能与产业结构类型差异。全国各家保税区在发展建设过程中，结合自身特点先后制定了产业发展规划。根据最近的各保税区的主要经济指标，规模大小、区内企业情况和其他公开信息，整理得到全国保税区的主要功能类型表（如表1-1）。结果表明，各家保税区的产业结构出现一些差异，大致上可以分成4类：第一类是贸易为主型。这种类型的保税区在贸易的带动下，逐步发展起加工业和物流业；第二类是综合型。综合型保税区把保税区的贸易、仓储、展示、加工和物流业等诸多功能都发挥得比较好；第三类是加工出口型。是以加工出口带动贸易和仓储等产业的发展；第四类是物流型，保税仓储和物流分拨是其主要功能。
表1-1 保税区功能类型表
资料来源：根据各保税区官方网站公布信息整理
2.功能与产业结构差异的成因。保税区的产业结构与功能的形成与其自身的历史、地理、经济环境等诸多因素有关。例如深圳、珠海、汕头它们比邻港澳，开放的时间较早，形成以生产加工贸易为主的产业格局；上海和大连，依托其巨大的港口优势和早期形成的区域经济中心、航运中心、科技文化中心的优势而形成以贸易为主多种产业并举的格局。这是一般原因。我们认为，形成各具特色的产业格局的另一个重要原因就是当地政府的区域发展战略和保税区的政策导向。这是因为保税区实际上是一个人造产业系统。入住企业都是从国外或者国内其他地区引进的，引进何种产业，引进哪些企业取决于当地政府特别是保税区管理当局的招商引资政策。例如，东南沿海的深圳、厦门、广州、汕头、珠海、宁波等，多以港澳台的资金为主，引进的企业也以台港澳为主，青岛、大连则以韩国、日本为主；上海以其巨大的地理、经济、科技和航运中心的优势，欧美资金和企业则占据很大比重。而这种格局的出现正是当地政府依据当地情况所制定的战略重心所在。越是开放较晚的地区，其选择性越强。政府与保税区管理当局政策作用越强。例如宁波保税区建立于1992年，比较最早开放的深圳、珠海、汕头、厦门4个特区要迟10年左右。他们把招商引资政策取向放在高科技产业上，短短几年时间，保税区就集聚了一大批高科技企业；青岛把建成自由贸易区作为政策取向，其国际贸易功能日益凸显；上海要把自己建设成为航运中心，其国际贸易与仓储物流产业也日益壮大。当然，在市场经济条件下，并不是地方政府和保税区当局想发展什么，就可以发展什么。而是说，在我国体制转型尚未完成，中央政府对保税区的政策还有调整的空间，各地保税区招商引资还有一定余地，地方政府，尤其是保税区管理当局的政策取向、具体措施和实施策略仍有发挥一定作用的空间。完全可以使保税区具有不同的产业特色。
3.外资依存度的差异及其成因。外资依存度是指一国（地区）利用的外资在社会固定资产总投资中所占的份额。这个指标是衡量一个地区经济对外开放程度的一个重要指标。根据2000年保税区和腹地城市的实际利用外资与固定资产投资的比值计算外资存度，我们可以发现：
①各个保税区的外资依存度均远不同于腹地城市的外资依存度。各保税区之间也有较明显差异，除外高桥、厦门、汕头、深圳和海口保税区，外资依存度都超过100%，其中青岛保税区的实际利用外资是固定投资的16倍。
②保税区的外资依存度与腹地的外资依存度有明显的负相关性。从笔者所查资料可知，我国三个经济最发达地区的外资依存度也小于当地保税区的平均外资依存度。地区的外资依存是以珠江三角洲为最高，长江三角洲次之，环渤海湾地区最低；而保税区的外资依存度次序却是倒了过来。这或许意味着，那些综合环境还不适合吸引外资的保税区对外资的吸引力相对比较大。原因有三：一是这样的地区劳动力更加便宜。因而对外资的吸引力更大一些；二是这样的地区的保税区主要是贸易主导型产业。贸易主导型产业的资金主要是流动资金占用较大，而固定资产投资则相对较少。唯一的例外是厦门，那是因为厦门与福州明确的存在分工关系。三是这些保税区腹地经济发展水平存在差异。因而腹地资金流入保税区的数量也就存在差异。珠三角地区开放较早，深圳、珠海、广州、沙头角、厦门、福州、汕头等地周边地区已经可以投资保税区，因而其外资依存度较低。环渤海地区的青岛、大连的周边地区经济发展与东南沿海一带存在一定差距，保税区的投资主要来自国外，其外资依存度自然较高。长三角则处于中间状态。几个保税区和周边地区的外资依存度也处于中间状态。
二、保税区功能的演化
我国保税区是在我国对外开发大背景下创造出来的自由贸易区的一种特有称谓。在概念与功能层次上，它参照了自由贸易区理论范畴进行了最初的制度设计；而在运营过程中，它的管理体制仍然保留了计划经济的色彩。随着对外开放进程的加快，市场经济体制的日趋完善，尤其是我国加入世界贸易组织过渡期即将结束，这些重大变化使得我国保税区的功能发生了微妙的变化。
1.国际贸易功能的弱化。这是受到我国加入世贸冲击最大的一项功能，根据《中国加入WTO议定书》总则第二条(A)统一实施：《WTO协议》和本议定书的规定应适应于中国全部关税领土，包括边境贸易地区、民族自治区、经济特区、沿海开发城市、经济技术开发区以及其他在关税、国内税和法规方面已经建立特殊制度的地区（统称“特殊经济区”）；以及第五条（贸易权）、第七条（非关税措施）、第十一条（对进出口产业征收的税费）等条款的规定，最迟至2005年，保税区在进出口经营权、配额与内外销比例、关税、出口退税以及金融和财政方面的优势将逐步减弱或丧失。仍然保留的相对比势还有：由于关税仍然存在，因此保税比势不会完全丧失；保税区实行进出口备案制相对区外的保证金台账制度仍具有相对优势；随着我国加入世贸组织过渡期的结束，国际贸易总量将会大幅上升，为保税区带来更多的贸易机会。可见，保税区的国际贸易功能将会随着贸易自由化的加速到来，仍具有存在价值，但该项功能相对弱化。
2.出口加工功能受到限制。作为保税区的一项基本功能，可以预见，在今后较长一段时间内保税区将仍然享有发展出口加工的最有利条件。从外部环境来看，中国在世界分工体系中担任“世界工厂”角色的趋势日渐明朗；从内部条件来看，保税区有专门的海关机构，并仍然享受国家在国内税等方面的政策优惠。但是，出口加工已不太可能继续担当主导功能。这是因为出口加工同时也是其他经济技术开发区的主要功能之一，尤其是国家新辟15个专门的出口加工区，实施了相同甚至是更为优惠的政策，同时停止保税区新增出口加工项目的审批，因而对保税区出口加工业的发展形成了冲击。
3.保税仓储功能重心各地变化不同。一般来说，加入WTO后关税壁垒会与非关税壁垒逐步解除，外商货物可直接入境而无需暂存于保税仓库，因而保税功能将被削弱。但是，世界贸易组织《关贸总协议》第五条规定了“过境自由原则”：“来自或前往其他缔约国领土的过境运输，按照最便于国家过境的路线通过另一缔约国的领土是一种自由……缔约国对通过其领土的过境运输，可以要求在适当的海关报关……免征关税、过境税或有关过境的其他费用。”按照这一原则，随着我国逐步兑现入世承诺，大量暂不缴纳关税的进出口物流将进入保税区进行仓储、展示与分拨。而保税区在物流方面具有特殊的优势：①便利的海关服务，保税区内设有专门的海关机构。②货物进出自由，保税区与境外地区之间货物可自由往来，不受贸易壁垒的限制。③货物存储不受期限限制。④我国保税区的货物仓储成本较香港、新加坡等周边地区低廉得多。这些优势在中国加入世贸第1年明显地表现在汽车贸易上，2002年1月1日中国政府大幅削减汽车关税，总体下降了30个百分点，随即进口汽车蜂拥而来，但由于配额只增至80亿美元，所以绝大多数不能马上进入国内市场。资料显示，2002年1～7月份保税区囤积的进口车总数平均为1.2万辆，12月达1.5万辆，连创历史新高。可见进口车主要以保税的形式暂时存放在各保税区中，如获得配额便逐批小量地分次进入国内市场。这表明保税区已成功扮演了亚洲汽车贸易临时集散中心的角色。可见，利用保税区的特殊条件及货物运作体制，逐步把原来单一的保税区仓储功能开发为集货物存储、展示、集散分拨为一体的现代物流体系，将是保税区未来演变的重要战略方向。
综上所述，我国保税区已经在3个目标功能上取得了长足的进展，但总体来看，它们目前都不可能发展成香港那样纯粹的贸易中转站。其功能基本方向是：突出现代物流、优化出口加工、发展一般贸易，逐渐形成“金字塔”型的功能体系。就单个保税区而言，已经走出了以天津会议为导向的全国统一开发模式，转向因地制宜，各有侧重的功能开发，逐渐形成综合型自由贸易区或国际贸易型、出口加工型和物流配送型及其他类型的专业自由贸易区。保税区功能微妙变化，清楚表明我国保税区转型已经势所必然。
三、我国保税区转型战略的选择
1.转型战略的依据
①战略布局。我国保税区转型战略从整体上说，应该有一个宏观布局。全国各地经济和贸易发展的不平衡，各保税区发展的环境条件和既有基础不同，决定着保税区的转型战略布局不可能是均衡的，而是非均衡的。具体应该考虑如下两个因素。
第一，保税区新的功能定位要服从我国对外开放的大局。从东亚地区的整体竞争态势和我国沿海地区贸易物流的布局情况出发，考虑到当前世界制造业向我国转移的趋势，大力发展我国沿海重要地区的港口物流业，促进我国沿海几个集装箱运输大港发展成为国际枢纽港。与此同时，充分调动各地的积极性，因地制宜地引导各地保税区向各自适合的功能方向转型，以有利于促进全国的多层次全方位的对外开放格局的形成。
第二，保税区的战略布局要注意发挥优势地区的聚集效应，加强区域经济的协调与合作。各地保税区在发展过程中已经与当地经济形成某种连动发展的关系。功能转型不能只考虑保税区的产业状况，还要考虑当地经济发展状况，转型应该能够进一步发挥保税区的既有优势和通道作用，不断增强对周边地区的吸纳和辐射作用。只有这样，保税区才能真正做大做强。
②港口状况。我国保税区均依托港口而建，港口的类型、功能、条件、经营状况对毗邻的保税区影响巨大。毫无疑问，上海港无论是货物吞吐量和进出口额都高居全国榜首，广州港则居其次，天津港位居第三。相应的外高桥保税区、广州保税区与天津保税区的作用与功能也有类似的排序。因此，保税区的转型必须考虑毗邻港口的影响。
③产业基础。我国保税区已经运行了10多年时间，已经形成一定的产业格局，虽然由于大多数企业是移植而来，植根性较差，但或多或少已经进入当地的物流体系中，形成一定的产业关联。没有大的局势变动或者重大利益考虑企业通常不会轻易外迁。因此，已经形成的产业基础在保税区转型过程中必须考虑，不能盲目的另起炉灶。当然，仅仅十几年时间，能够形成较为成型的企业集群文化还为时过早。一般认为，一个生产型企业，在强势领导带动下，也需要10年左右时间才能形成有一定特色的企业文化。企业集聚区即使运做顺畅，至少需要20年左右的时间集聚文化才可能大体成形。据此推断，各保税区的产业格局实际上尚未最终形成，存在一定的可塑性，这给我们适当的调整产业结构留下了空间，使之成为可能。但是抛开产业基础另起炉灶是不明智的。
④功能趋势。通过上面的初步分析，我们看到，随着各地保税区的产业格局的初步形成，其功能也显示出不同趋向。这些功能趋势预示着它们的不同发展取向。这些功能依托保税区的产业与环境，与保税区的外部产业、环境也基本融合，也与国际市场形成某种形式的投入产出联接通道。对于企业来说，这是它们的软资本，对于保税区来说这是它们彰显功能的空间与途径。无论怎样重新定义功能，这些功能基础是不能轻易舍弃的。大多数保税区会沿着既定的功能趋势深化自己的特有功能，而很少会另辟溪径。
2.四种转型的目标模式
根据前面的分析和我国15家保税区发展现状，毗邻港口的状况以及保税区腹地的经济特征，我们认为保税区有可能向4种不同功能类型转：①具有多产业与功能的综合型保税区，转型为自由贸易区并与自由港实行联动；②以贸易带动出口加工为主导产业的贸工型保税区，转型为贸易带动加工业型的自由贸易区；③以加工业带动贸易为主导产业的工贸型保税区。转型为加工业主导贸易型自由贸易区；④以仓储物流分拨，或者进口分拨，或者贸易仓储物流为主导产业的保税区转型为单纯型自由贸易区。
所有保税区都需要借助自由贸易功能发展自己，这是一个基本前提。舍弃此项便不再是保税区功能的转换，而是另建新的经济区。而每个保税区又必须有自己的产业和功能特色，这就是转型的必要性。因而培育自己的特色产业和功能就成为保税区转型的关键所在。因此，所谓保税区转型就是依据自己的产业与功能基础，突出自己的产业与功能特色，使保税区更加适合改革开放的大局，更加适合本地经济社会发展的需要，更加适合保税区自身的发展特点和需要。使保税区发挥更大的示范、带动、辐射作用。
四、保税区转型战略的策略支持
1.突出特色产业和特色功能。特色是立区之本。一些综合优势比较显著的保税区，如上海外高桥、深圳福田和大连等几个综合型保税区，虽然保税区的4大功能比较齐全，但仍然各具特色。上海要建成国际航运中心，外高桥无疑应当突出国际贸易、仓储物流、商品展示和相应的出口加工。这些保税区虽然目前不位于国际主要航道上，但其良好的港口条件和广袤的经济腹地有可能吸引更多的船公司来开辟国际航线，甚至改变国际航运兰航道。这些保税区可以通过“区港一体”来突出口岸贸易、转口贸易和国际物流服务功能，由自由贸易区逐步向自由港区转型。此外，大连则要突出国际贸易、出口加工和与之配套的仓储物流。福田则应突出加工出口和与之相应的国际采购；其他一些规模比较小，腹地不是具有太大优势的保税区，如张家港、宁波等保税区可以进一步突出贸易导向的出口加工功能，发展以高新技术产业为主导的加工贸易；而珠海、海口、汕头和沙头角可以突出加工贸易产业和功能；厦门和福州则应突出现代仓锗和物流产业和功能。
2.强调科技兴区。科技兴区是一个普遍适用的提法。似乎没有更多的人有不同的意见。有一些保税区提出发展高新技术产业，已经引起诸多反响。理由有：一是各地都有高新技术园区，保税区也办成高新技术园区是争夺稀缺资源；二是保税区的固有功能是保税仓储、国际贸易、出口加工和物流分拨，发展高科技并非所长；三是保税区发展高科技并不现实，一般的保税区由于地域狭小并不具有发展高新技术的科技基础设施条件和相应的让区文化等环境条件。实际上，人们对于发展高新技术产业有种种误解。一般认为，发展高科技就是发展尖端技术。高科技产业通常有两种表示法。一种是产品法。即以企业生产的产品的科技含量来确定是否是高科技。一种是产业法，即以企业是否属于高新技术产业来确定是否属于高科技。通常人们把电子信息、生物技术、航空航天等8大产业定义为高新技术产业。在八大高新技术产业中，并不是每个产业的每个产品科技含量都很高。比如电脑是高科技产品，除了集成电路系统之外的机箱等辅助部件并不需要高技术。实际上保税区发展高新技术产业，它的实际含义是在保税区内有选择的尽量多引进某几个领域的高新技术企业，为此在保税区内营造适宜高技术产业发展的环境，制定有利于高新技术产业发展的政策。从而使得保税区能引得进、留得住高新技术及其企业，并且能使高新技术产业得以成长。毫无疑问，如果这样理解发展高新技术产业，贸易带动加工业和加工主导贸易型的保税区只要策略得当发展高新技术产业是有可能取得成功的。
3.坚持政策连续性。无论是突出保税区的产业特色和功能特色，还是发展高新技术产业都需要保税区当局实行连续一贯的政策。政策的急功近利，朝令夕改对于保税区的发展是极为不利的。政策的科学性、连续性是保税区功能建设的成功的重要条件。因为保税区本身就是一个人造产业系统，在我国经济体制转型期的5～10年内，政府的主导作用虽然会有所淡化，但仍然具有主导地位是不容置疑的。坚持政策的科学性、连续性、系统性，产业选择与功能培育坚持自己的特色，我国保税区将会成功转型，焕发出新的生机与活力。