西方学者论财政政策及我们如何借鉴运用，本文主要内容关键词为：财政政策论文,学者论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、西方学者论财政政策的含义及其目标
西方发达国家所实施的财政政策，是凯恩斯经济学或凯恩斯主义的产物。30年代以前，西方各国只重视货币政策；第二次世界大战后，西方各国转而强调唯有财政政策重要；现在，各国政府则认为财政政策和货币政策两者都重要。正如保罗·萨缪尔森指出的：“80年代，各国政府已设计宏观经济政策来促进经济增长和生产率的长期目标。财政政策被设计来增进对生产的刺激。在大多数工业国家中，都降低税率，放慢政府支出计划的增长。政府担心的是财政政策对储蓄、投资和创新的影响。在80年代后期和90年代早期，美国就是为减低政府预算赤字以便提高全国投资率和更迅速经济增长而进行斗争。同时，货币政策在对付产出量、失业和通货膨胀的短期波动方面变得更加主动。”〔1〕
所谓“财政政策”，一般指的是运用税收和政府开支的增减变动以调节经济活动总水平（总需求水平或总供给水平）。例如，失业过度时，则减税——变动所得税和消费支出税，其对经济活动的全面影响取决于减税的多少和乘数。又如，递增的政府开支，也会提高经济活动水平，其总量相等于政府开支变动乘以一定乘数。有些经济学者已论证，与现在收入分配有关的税收和转移支付的变动是调节经济活动总水平的恰当手段。而只有在对公共品的需求有变动的情况下，才应当改变政府开支。政府预算的变动，包括有可能出现赤字，如为了减少严重失业和提高总需求水平，那是可以的，或完全恰当的，但是也应注意赤字财政对经济活动的冲击，如可能引起高通货膨胀。〔2〕
财政政策的实施实际上就是财政预算政策的制定和运用，它涉及政府开支和税收结构对宏观经济以及微观经济的影响问题。由于本文讨论的主题属于宏观经济领域，故不论述政府开支和税收结构对微观经济影响问题。
一般说来，西方发达国家的政府开支分为两大部分，即是（1）花费在商品和劳务上的开支；（2）转移性支付， 它不构成商品或劳务交换的那一部分，如学生助学金、社会保险金、失业津贴以及救济金等。因此，政府转移性支付大多数具有福利支出的性质，它形成国民经济产出量再分配过程的一部分。政府花在商品和劳务上的开支还分为资本支出（即用于购买资本品的开支）和经常费支出；政府转移性支付又分为资本转移支出和经常转移性支出。
概括说来，通过国家预算的收支措施进行管理的财政职能主要有三个方面：
（1）配置职能。 即通过预算政策对私人货品和公共货品之间总资源利用的划分和公共货品构成的选择。
（2）分配职能。即利用财政政策来调节收入与财富的分配， 使之符合社会上认为“公平”或“公正”的分配状态。
（3）稳定职能。即以预算政策为手段，保持达到高就业率、 合理程度的稳定价格水平，适当的经济增长率以及稳定的国际收支等目标。〔3〕
西方经济学者认为：“对财政政策的配置、分配和稳定方面的区分，不仅或多或少有助于区分各个政策目标，而且也能作为理解财政政策的引导。在现实世界的环境中，预算计划往往不容许仅就各不同目标本身的功过孤立评价。在执行过程中，个人与集团的利益常常发生冲击，因此，一个目标的实现往往是牺牲另一个而达到的。翻开财政政策史，此类例证极多。”〔4〕
二、西方学者对财政政策作用的分析
据西方经济学者的意见，上述财政三大职能在财政政策运行中彼此之间会发生冲突，因而难以实现各个政策目标的一致性。
首先，需考虑配置措施与再分配措施之间的关系。再分配在某种程度上可以通过税收转移方案来完成，但大部分却是通过为供应社会公共货品而课征累进所得税的资金来完成的。由于税收负担的分配将随纳税人承受收入减少的牺牲能力而定，它与所供应的社会公共货品构成以及由此获得利益无关，所以再分配程度如何将有赖于需要提供资金的计划水平。
当预算规模小、额外负担强加于高收入者身上时，这种依据“支付能力”方法便促进了再分配。但是在预算因国民收入的增加而增加的这段时期内，其所追加的资金乃不得不大部分取之于中等收入和低收入集团，这样则使效应逆转过来，对效率毫无助益。当然，人们对再分配态度无须与其对社会公共货品的偏好相符合。一个需要公共服务的人，就不会因为他不喜欢再分配而一定去反对公共服务，反之亦然。因此，如果每一问题都取其长处，就能作出较好的政策选择。
其次，需考虑配置与稳定两者之间的关系。当失业时期，当需要扩大总需求时，则往往提出增加政府支出作为补救办法的建议。而当通货膨胀时期，当需求必须限制时，往往又提出缩减政府支出的建议。但不管怎样，为求稳定的调整，可以通过税收的增加或削减，或转移支出的削减或增加来进行，以便使社会公共货品的供应（适合于充分就业收入水平的）不受影响。
如果将这两个问题结合在一起，则当政府支出需要扩大时，这就将导致社会公共货品的供应过剩，或公共支出的浪费；而当需要限制政府支出时，则导致社会公共货品的供应不足。而且，如将这两个问题结合，这还使反对社会公共货品高供应量的人们反对扩大政府支出的财政措施，同时又使赞成社会公共货品高供应量的人们反对限制政府支出的财政措施。如果将这两个问题分开处理，那么明理的人们在社会公共货品以适当比例而与其本身偏好有出入时，仍会同意需要采取稳定行动。
再次，还需考虑分配与稳定目标之间的关系。西方经济学界曾有争论，认为在严重失业时期，对低收入集团应给予较多的税收减免，因为他们的花费比之高收入者可能会多于其所减免的税收。而当通货膨胀时期，情况则相反，即应提高低收入集团的税收，因为他们比高收入者更可能降低需求。
此外，正确的稳定行动也可能受到妨碍，而再分配行动亦可能有所偏倚，因为这两个目标是联系在一起的。只要税收的整个水平按足够的数额提高或降低，那就无需这一措施，因为稳定可以通过分配上属中性的税收进行调整。
最后，如提出的经济增长的目标，那就需要明确认识到，较高的经济增长率要求较高的资本形成率，而较高的资本形成率则要求增加储蓄与投资。由于高收入者的边际储蓄倾向要高于低收入集团，这就似乎要求有一个累退所得税制度。如要减轻使用这种税制，则可向消费征税，而不是向收入征税，或者依靠公共储蓄。但是，如考虑税收对于投资刺激的效应，则可发现，将会出现一种更严重的冲突。除非更多地依靠公共投资，否则，高经济增长率就会与再分配目标相冲突。〔5〕
由此可见，为使财政职能协调，有必要作出政策综合措施的较好选择。由于总需求是政府开支的增函数，是税收的减函数，这些政府工具的全部复杂关系便可用来操纵总需求。如果预计总需求比总供给显得过低，且难指望它很快的自动调节，那么增加政府开支和减少税收的综合措施就可用来改变这种状况。如果总需求比总供给过大，则可用减少政府开支和增加税收的综合措施来对付这种情况。
政府开支总额和税收总额一部分取决于国民收入和开支的水平，即它们是内生变量。这些内生的力量愈大，乘数就愈小；换言之，外来的冲击对国民收入和就业水平的影响就会小些。当国民收入下降时，边际税率（以及转移性支出）的提高会自动使政府开支下降得少一些。因此，它们被称为自动的或内在的稳定机制。但是，经济状况可能稳定在远离充分就业的水平上，而内生的漏洞会使政府和私人开支的增加很难推动经济朝着适当的方向变动。
有些西方经济学者认为，从一种预算平衡的初始状况出发，私人花费增大或政府开支减少会产生财政结余。前者会使国民收入和税收上升，后者会使国民收入下降（它也会使税收减少，不过减少的幅度比政府开支的下降小些）。因此，财政结余的出现并不意味着国家政策的干预能起到积极有力的紧缩作用。事实上，如果由于银根松动而国民收入随之上升，那么这种政策实际上是扩张性的。
另外，如果外来的力量使国民收入降到充分就业水平以下，预算也许会发生赤字。税收会下降，转移性支出会上升。税率的提高与转移性支出率的削减会消除赤字，但只能使总需求进一步下降。这时也许应该注意到外力恢复充分就业也会同时恢复预算平衡，甚至会使政府收入超过开支。因此，西方经济学者认为，把充分就业下的盈余（或赤字）算一算帐，就可更准确地显示一种政策的净效果是否为扩张性的。
还有需要注意的问题是财政政策与货币政策和收入政策之间的关系。如果预算不是处于收支平衡状态，则处理赤字或盈余都会相联系地产生一些后果。例如，为了弥补赤字，政府就得借债。政府也许会采取一种增加货币供应的办法，或者也可向银行以外的私人部门借长期债款。这里可能出现两种情况：（1）只要政府弥补赤字的方式使私人部门感到钱多（如增加货币供应），而且手头比以前活了，直接扩张性的财政效应就会得到加强，国民收入会进一步增加。既然税收是内生的，最后财政赤字就会消失。（2）可能弥补赤字的方式降低了私人部门的开支倾向（如增税或借债）。这种趋势也许强得足以抵消原先财政扩张的作用，于是，赤字就还会增加。如果赤字的绝对增加额继续用同样方式来弥补，那么国民收入就会继续缩减下去。
如果考虑到预算政策对利率的影响，那么预算政策与货币政策的联系就会更加密切。今年公债的利息，会增加明年需要的开支。赤字过大造成公债占国民收入比例上升，在理论上也能提高利息支出占国民收入的比例。假设其他条件不变，这个比例会无止境地提高下去。
再讨论一下收入政策问题。政府开支的大部分（常为一半以上）是付给公共部门就业人员的工资和薪金。在工作人员既定的情况下，提高他们的收入就会增加政府开支和总需求。控制公共部门的工资支出究竟是预算政策还是收入政策，不过是一个名词之争的问题。但政府对劳动的需求，在劳动市场的许多部分是相当重要的。政府愿意花多少钱雇用劳动，也可以用来预测其政府意向，特别是它对通货膨胀采取什么态度。
增加政府支出的扩张效应（特别是当这种支出是靠税收来筹措资金时），要看政府的进口倾向与私人部门的进口倾向孰大；国际收支差额或汇率变动也取决于此。
更重要的是，政府开支增加的效果大小如何？这取决于汇率是固定的还是可变的，以及资本在国际间流动的程序如何。
在前一种情况下，从低于充分就业状况开始，增加政府支出会使贸易差额恶化，如果允许名义汇率下降而国内物价不涨，以致本国通货实际上发生贬值，出口相对于进口来说会上升；换言之，照标准的凯恩斯主义的说法，财政政策在灵活汇率比在固定汇率的情况下更富有扩张性。
假设资本流动性大，如果货币供应量保持不变，则财政扩张会使利率上升，资本从国外流入。这又会使汇率升值（或贬值贬得少些）。只要资本充分流动，本国货币的升值会抵消起初财政干预的效应；即是财政政策被完全流动的国际资本弄得失去了作用。另一方面，如果汇率是固定的，同样是这种国际间流动的资本，又会有助于抵补外贸逆差。因此，财政政策如果辅以固定汇率和高度敏感的国际资本流动，至少在短时期内是最为有效的。
三、我们应如何运用财政政策以增强宏观调控作用
80年代我国财政改革是以放权让利为基本思路进行的，并使之作为当时经济体制改革的突破口。就其时具体情况说来，虽然比较成功地运用各种利益刺激机制而起过积极作用，促进了经济的持续发展，财政的实力也有所增强，但随着时间的推移，过分依赖国家不断减税让利的惯性逐渐产生，并强化起来，甚至形成“倒逼机制”，以及在财政工作上表现为收入软化，支出刚化，管理松化，职能弱化。〔8〕
事实上，自改革开放十五年来，大家极为关注我国财政上的“两个比重”，即财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占财政总收入的比重，呈持续下降态势。我国财政收入占国内生产总值的比重，已由1979年的26.7%下降到1994年的11.8%，每年下降速度约为1 个百分点。而1991 年中央财政收入占全国财政收入比重却比1981 年下降了近12个百分点。如果不包括债务收入，中央财政收入的比重则更小。所以，到1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重只有28%，1994年下降为约26%，而中央负担的财政支出在全国财政支出中则占50%以上，故全国财政赤字都由中央负担。据各个国家的经验，中央的财政收入应约占全国财政收入60%，甚至更高。
我国财政上的“两个比重”如此之低，且呈不断下降态势，这在世界各国都是少见的。除此而外，我国财政发展一直相对落后于经济发展。如果按当年价格计算，1990年同1980年相比，国民生产总值平均每年递增14.74%，而国内财政收入平均每年只递增10.5 %（如扣除债务收入，平均每年只递增9.7%）。财政收入增长率比国民生产总值增长率，每年低4—5个百分点。所以，单从财政收入规模上看，每年的递增速度并不低，是建国以来增长最快的时期。但是，如联系着国民经济的发展态势来看，财政收入显示出明显滞后，财政收入增长同国民生产总值增长之间的差距逐年拉开，而且愈来愈大。
因此，我国财政改革虽然在某些方面取得了进展，但现行的财政运行机制在许多方面还不能适应市场经济的发展要求，国家财政还面临着较大的困难。
1994年，我国财政改革取得了突破性进展，实现了新旧财税体制的平稳过渡，实行了以增值税为主体的流转税制，统一了内资企业所得税，进一步完善个人所得税法，调整了一些税种。财政分级分税体制基本落实到市县。但是，中央财政的现状确如财政部长刘仲藜在第八届全国人大第三次会议上所作《1995年财政预算报告》中指出的，“困难继续存在，新增财力不多，债务依存度过高，宏观调控能力明显不足。”
为了增强财政政策的宏观调控作用，我国财政体制的深化改革势必解决好以下几个问题：
（一）实行和完善分税分级财政体制，理顺中央与地方的分配关系
1994年开始实行的税制是一种过渡办法，即划分中央税、地方税和共享税三种税收，中央主要收增值税，中央和地方共享税中大体上实行五五分成，民族地区实行二八分成。为保持现有地方既得利益格局，中央财政还确定了1994年后税收返还额在1993年核定的基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率确定，该两税全国平均每增长百分之一，中央财政对地方的税收返还增长千分之三。因此，地方既得利益并未受到什么损失，无非是增量部分少拿一点。这样，经过若干年，比如说到本世纪末，中央财政收入就可随着经济发展和收入增加而达到占全国财政收入的60%。
完善分税制，我们很有必要借鉴发达国家的经验，结合我国国情，全国推进分税制改革。这里，最重要的就是要认真研究和明确解决中央与地方的事权划分问题，尽可能以法律形式来规范中央与地方财政的支出责任和范围，做到支出范围与事权划分基本一致。首先应加快政府职能的转变，划清政府职能范围，然后在此基础上合理调整中央财政与地方财政的事权和财权。中央财政应侧重于全国性的交通，邮电，农田水利设施，能源，原材料工业建设的任务；全国重大基础科研事业以及全国性重要资源和环境保护设施建设。地方财政侧重于承担地区教育、科研、城镇住宅、公用事业和公共设施建设等。据此，按税种划分中央财政与地方财政收入的原则应是：一些关系到维护国家权益和实施宏观调控的税种划归中央，与地方经济和社会发展关系密切，以及适合地方征管的税种划归地方；有些收入稳定、数额较大，具有中性特征的税种则作为中央和地方共享税。而且，必须在中央财政收入比重提高的基础上，建立中央财政对地方的转移支付制度，包括体制补助、专项补贴及特殊补助，并逐步做到程序化、制度化、规范化。
（二）推进和深化税制改革
1994年，我国税制改革的指导思想是，统一税法、公平税负、简化税制、合理分权，理顺分配关系，规范分配方式，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济体制要求的税制体系。基本内容是通过合并、调整、新增、取消后的税种，由原有的32种，改变为17种。改革后的流转税结构是由增值税、消费税、营业税组成，而以增值税为主体。
税制改革的另一重要内容是改进和健全所得税制度。企业所得税统一实行33%的比例税率（无论国有企业、集体企业和私营企业以及其他所有制企业都实行这一税率）。考虑到部分企业盈利水平低的实际情况，增设27%和18%两档优惠税率。由于我国外商投资企业和外国企业所得税的税率为30%，另有3%由地方附加征收的所得税， 故加起来也是33%，这样，内外资企业所得税税率相一致。这就有利于公平税负，促进竞争，也为今后内外资企业所得税制的统一创造了条件（国际上多数国家企业或公司所得税税率都在30%至40%之间）。同时，1994年开始施行《中华人民共和国个人所得税法》，该税法是将原个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税合并建立的统一的个人所得税制度。在实行分项所得税的情况下，保持了累进税率和比例税率两种形式并存。
当前新税制运行中，还有阻力，存在着亟待解决的问题：（1）地方领导对国家税重视不够。例如，有的地方政府对企业税收采取国税和地税“五五分成”或“四六分成”等，严重干扰了新税制的落实；有的地方政府硬性规定国税每月入库基数，不得先入、多入，而对地税却大开“绿灯”；等等。（2）国税多征多超难。 尽管中央加大了多征多超返还的比例，但地方政府却希望增加返还比例，甚至全部返还；甚至通过管理费、赞助费、信息费等形式进入地方财政，以便地方对“多超的税收”可得到“百分之百的返还”。（3）新旧税制征管衔接难。 许多税务机构对于新旧税制征管衔接，如验证、欠税核查、样值税结算、企业按新税制建帐等基础性工作抓得很少，致使部分企业偷税漏税严重。（4）企业购进无专用发票的原材料抵扣税款难。 许多企业购进初级原材料（这些原材料购自农民、个体户，他们不是一般纳税人），由于无法取得增值税专用发票，不能申请抵扣，于是导致税负上升。
（三）保持合理的国债规模和加强国家外债管理
按照国际通用的计算方法，国内外债务收入都作为财政赤字看待（我们则一直把内外债务收入算作财政收入，只将向中央银行借款或透支才算为财政赤字，通常叫做硬赤字，这种算法和处理是欠科学的）。据此计算，我国财政赤字占财政支出的比重是逐年上升的趋势， 1986 —1991年已分别达到8.96%、10.18%、12.91%、12.34%、14.92 %和17.56%。1992—1993 年财政赤字占财政支出分别上升到20 %左右。1994年发行国债券达到1000亿元，1995年国债券发行又增加为1500亿元。债务规模越来越大，于是，每年还本付息额随之增加，1993年预算用于此项目的支出为224.3亿元，占当年财政支出的4%；1994年还本付息额则大大增加，已占当年财政支出的10%了。而且，按照我国目前的债务余额，“九五计划”期间，还本付息的数额每年还将随之扩大。
另外，我国财政赤字占国民生产总值的比重在80 年代后期大约在2—3%之间，但1991年却达到了3.4%，1993年财政赤字余额达到1582亿元，约占当年国民生产总值的5%。
判断财政政策的好坏，西方一些国家常以财政赤字占财政支出的比重不超过15%为准则，或者断定财政赤字占国民生产总值的比重不超过3%为警戒线，然而，我国最近几年来（1991—1994 年）债务依存度无论以上面哪一个比重作衡量，都突破了警戒线。这就应以西方国家的经验为借鉴，我们对债务规模势须进行合理控制，逐步缩小财政赤字，以保证国民经济持续、快速、健康的发展。
改革开放以来，我国向国外举债呈逐年上升趋势，它有力地促进了国内经济发展。迄止1994年，我国外债余额已达到1000亿美元，成为全球第五大债务国。从1993年起，我国已进入对外偿债高峰期，1995年对外偿债本息额预计为120—140亿美元，今后若干年可能达到一年对外偿债本息额为200亿美元。按国际通行的标准， 一个国家外债偿债率的警戒线为当年还本付息额占当年出口收入额的15%（亦说一般在25%以下属于安全范围，发展中国家，平均水平为22%）。如以此标准推算，则我国每年偿还外债本息额应控制在180亿美元以内。可见， 我们应加强举借外债的宏观管理，提高外债的宏观经济效益，切实控制外债规模，合理安排长、中、短期外债结构（国际安全标准是外债总额不能超过国民生产总值的30%）。合理组合外债币种结构，降低汇率波动风险。
总而言之，我国经济发展不能被“赤字无害论”误导。如果我们把硬赤字（即现行计算赤字数额的方法）、向国内外发行债券、向银行挂帐、国有企业潜亏（即虚盈实亏）和企业吃老本（实际已资不抵债）都视作财政赤字，则我国财政赤字到1992年累积数额实际已达到两三千亿元了。加上1993—1995年这三年赤字增加数额，目前我国财政赤字累积数更超过了两三千亿元。可见，严格控制财政赤字规模，从而大大有利于抑制通货膨胀，实为当务之急。
（四）加强税收征管，严格国家预算管理
就现在我国财政状况而言，其财力分散化和偷漏税严重化都是世界各国所罕见的。据统计部门披露，我国每年被截留、漏失的税款至少达1000亿元。因此必须加强税收征管，严格执行税收《征管法》。建立起税源统计和税收监测系统。对于弄虚假，搞欺骗，进行偷税逃税者，必须依法严肃查处，绝不能手软。要严格控制税收的减免，主要税收的减免权应归属中央和省两级，其中流转税的减免权要集中到中央。
80年代以来，我国预算外资金大幅度增加。1990年预算外收入达到2708.64亿元，比1980年预算外收入增长了3.86倍，平均每年增长17.1%。十年合计，预算外收入16583.71亿元，相当于预算内收入的85.1%。近三四年来，估计预算外收入同预算内收入已达到1:1的格局。 这样，对于我们要加强宏观经济管理和调控是不利的。国外发达资本主义国家在进行宏观经济调控中，都是把国家财政预算作为“计划文件”来实施的。我们为建立和健全社会主义市场经济体制的运行机制，必须运用好财政政策，其中严格国家预算管理是首要任务。我们要强化预算约束，预算编制应坚持量入为出的原则，各级地方财政不许打赤字预算。各级财政预算经人民代表大会批准后，即具有法律效力，必须严格执行，非经批准，不得随意减收增支。我们一定要严格执行《预算法》，认真切实地做到依法理财。
而且，为维护国家预算的统一性和完整性，凡应当纳入预算管理的收支都要纳入预算管理。与此同时，要加强预算外资金管理，重新界定预算外资金的项目和范围。各级地方财政部门管理的预算外资金，要逐步纳入预算管理。对各种基金应认真进行清理整顿，该纳入预算管理的应及早纳入预算管理，该取消的应坚决取消。
注释：
1.萨缪尔森，诺德豪斯著：《经济学》1992年英文第14版，第44页。
2.参见戴·W·皮尔斯主编：《现代经济学词典》， 上海译文出版社，1988年，第218页。
3.理查·A·穆斯格雷夫，皮吉·B·穆斯格雷夫著（Richaid.A,Musgrave and Peggy B.Musgrave）《美国财政理论与实践》，中文译本，中国财政经济出版社，1987年，第15—16页。
4.同上书，第30页。
5.同上书，第30—32页。
6.以上论述见《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第一卷第309—310页。
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