学术权力和行政权力要适度分离而非隔离，本文主要内容关键词为：而非论文,行政权力论文,权力论文,学术论文,要适度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发展中国特色、世界水平的高等教育是中国高等教育努力奋斗的目标和方向。实现这一目标，要求建立科学、完善的现代大学制度。构建现代大学制度，其前提是必须形成有效、合理且有助于推动发展的权力运行体系，而学术权力和行政权力作为高校内部权力运行体系当中最为基础的两大权力，二者的适度分离在当前行政权力强势挤压学术权力的局面下显得尤为重要。全国高校在“两权分离”方面做了许多积极的探索和尝试，虽取得不少可喜的突破，然而在具体的实践操作层面尚存在一些理念和认识的模糊与偏差，需甄别和澄清。 高校行政权力与学术权力之间适度分离的目标是非常清晰的，国家和教育部的相关政策文件都做出了明确的规定和指示。2010年党中央、国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中就已经明确提出“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”“充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。”2012年教育部出台的《全面推进依法治校实施纲要》进一步指明“要以教学、科研为中心，积极探索符合学校特点的管理体制，克服实际存在的行政化倾向，实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力按照学术规律相对独立行使。”2013年党的十八届三中全会通过的《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确指出，“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”，对其进一步发展和确认。2014年教育部通过的《高等学校学术委员会规程》，更是明确规定“高等学校应当依法设立学术委员会，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构；并以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。同时限制党政领导在学术委员会中的比例不能超过委员总人数的1/4”。2015年教育部印发了《关于深入推进学校管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，要求建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，积极创造条件，逐步取消学校行政级别。这些政策文件及相关规定显然是根据现代大学制度的基本要求、高等教育发展的一般规律以及中国大学行政权力强势的现状提出来的。一言以蔽之，高等教育要弱化行政权力，逐步取消行政级别，强化学术权力，形成行政权力与学术权力适度分离的大学治理结构。而且，对于这样的改革方向，学界、社会舆论、公众反响强烈，普遍认同，大家充满了期待，将其视为中国特色高等教育办学模式的自我完善和发展，更加充分地体现出我们制度的优势，有助于激发国内高校创新驱动内涵式发展的内生动力，促进大学向学术本真回归。 然而，在实际运行层面，这种改革的实施则矛盾重重，实施方式各种各样。目前我国高校去行政化，学术权力与行政权力两相分离主要集中在抵制科层、取消行政级别和强化学术委员会的权利三大方面。许多学者主张取消高校行政级别，有学者认为“大学行政化首先就表现在大学的行政级别上。可以说，大学级别化是大学行政化的要害所在。去行政化是否就是去行政级别？这毫无疑问必须作出肯定的回答。”[1]还有学者认为，“长时间以来，政府赋予高校行政级别，是不遵循高等教育规律，对高校‘学术自治’品质的粗暴干涉，行政级别意味着将高校分为三六九等，高校之间的竞争因行政干涉而导致不公，高校的声誉往往靠行政级别而不是学术实力、学术声望而有所区别。取消行政级别是保证教育相对独立性的客观要求，高校行政化的问题可迎刃而解”[2]。还有学者认为，“把高校分成不同的等级，使教育机构、学术机构变成了行政机构、官僚机构”[3]。更有学者主张抵制高校科层化的管理方式，认为“高校过度‘行政化’主要体现在管理部门过多和管理层级过多，因此，‘去行政化’在操作上就是要合并机构和减少层级，恢复高校的学术本位和教学科研的中心地位，让高校行政机构不再拥有决定的权力而只有服务的义务”[4]。“中国大学的教师就此而论实行的是等级制——无论教研室，还是学术（位）委员会。我国大学学术组织科层化及应对，都是等级制的表现”[5]。有的学校为了改变大学行政权力侵占学术权力乱象，决定以校长为代表的各级行政职务的人员“一刀切”式地退出学术委员会，寄望于借此倒逼学术权力与行政权力恪守各自的“运行轨道”，以期恢复大学内部权力主体的良性互动与平衡，同时要求院士、长江学者为首的各级知名学者也不允许担任校领导。例如山东理工大学第三届学术委员会换届选举中，校领导班子成员就彻底“退出”了学术委员会。这种种思考与行动的背后，是公众对高校行政权力与学术权力相分离的期待，在一定程度上的确推动了高校学术权力和行政权力的适度分离，在许多方面也取得了积极成效。 但是，我们在实际调研中也认识到，上述改革远没有取得预期成效。有的学者认为，行政权力不是领导从学术委员会退出了就弱化了，学术权力决定的许多学术事务是需要资源支撑的，而学校的资源调动仍然掌握在行政领导的手中。“学术权力的重要体现就是对学术资源的配置权力。在现行的大学管理体制下，学术资源的配置权更多地掌握在高校行政职能部门。”[6]不是学者行驶的权力一定就是学术权力，面对复杂的社会，大学已经不是象牙塔，学者们经常地按照行政权力运行学术权力，“一些学者曾经对官场上的东西深恶痛绝，但是现在却已学到了游刃有余的地步，崇尚‘学而优则仕’，通过行政权力获得学术利益”[7]。还有些学者明确反对学校取消行政级别，认为目前时机条件尚不具备，“取消了行政级别，大家还是要往官阶上面靠，分个你高我低的。这不是制度问题，而是中国社会历史沉淀下来的文化和观念问题。”[8]“高校的行政级别是高校社会地位和教育地位的体现，作为事业单位的行政级别，只是一种政治地位的体现，并不拥有实际行政权力，与高校内部行政化没有直接联系。高校行政级别是高校学术发展的保护伞，是国家政治智慧的体现。取消高校行政级别，是一个无视中国国情、降低教育地位的短视的意见。”[9] 要解决高校行政权力与学术权力有效分离，强化学术权力的运行，首先要从思想上破除几点认识上的误区：（1）去行政化就是简单的去行政级别。事实上，去行政化不是简单的去行政级别，更不是取消行政管理或行政决策，而是如何理顺学术与行政的关系，有效遏制行政权力对学术权力的侵蚀和替代。任何一个组织的正常有序高效运转，都是科层的，都离不开有效的管理。高校作为一个正式组织，想要维持其有序而高效的运转，分工明确又相互协调的工作运行机制是不可或缺的，而这种协调运行机制的正常运转就需要有人组织，需要有着一定的科层推动。从这个意义上讲，高校内部权力体系的有效运行必然离不开科层，包括学术权力也不例外。正因为学院的学术委员会和学校的学术委员会有着不一样的决策权力，所以才有了“学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”。（2）行政权力与学术权力的分离就是把现在拥有行政权力的群体排除在外或者限制在一定的比例，而让没有任何行政权力的高水平教授行驶学术权力。这在一定程度上确实体现了教授治学，提升了学术权力的独立运行强度。但是，这种制度建构显然是对于担任一定行政职务的学术人员的一种人为的学术隔离。我们承认，这种隔离针对现阶段高校内部行政权力过大干涉学术权力有着抑制作用，然而，这种人员隔离与其说是一种有益尝试，倒不如说是一种针对现实的无奈之举。事实上，学术权力与行政权力的适度分离并不在于其行驶主体上具体是谁，而在于学术权力是否按照学术的运行原则运行，行政权力是否按照行政的运行原则运行。谁能够保证一个没有行政权力的教授行驶的必然是学术权力呢？我们经常听到有人抱怨教授在行驶学术权力时不是按照学术水平而是按照其它标准衡量。况且，在高校的实际工作中，行政与学术在许多领域是不可分割的。举一个简单的例子，学校基础设施（如图书馆）的增加到底是归属于学术权力还是行政权力？对此，现任北大校长林建华在去年两会期间接受媒体采访时的一段话，很好地回答了这个问题：“做好学术，对做校长是很重要的。校长常常要做很多学术相关的判断，如选择什么领域，与学者交流等，都需要较强的学术功底。但同样重要的是作为校长的基本素质和领导能力。因此，不能说只有院士才能做校长，也不能说院士就不能做校长，要综合考虑，并不是非此即彼。”[10]高校领导大多都是专家型领导，都是某一专业的学术带头人，他们当中许多之所以能够成为领导，正是由于他们业务突出，他们对于学术权力的运行有着独特的理解。决定学术事务把他们完全排斥在外，并不能充分地发挥他们的优势，毕竟只有真正懂学术懂管理的专家型领导才有可能更好地驾驭高校行政权力。 学术权力和行政权力自世界上第一所现代意义上的大学博洛尼亚大学诞生以来，始终贯穿于现代大学发展的全过程，且在不同的经济社会历史发展条件下，在不同的历史时期内呈现出此消彼长的关系，通过彼此“机智”的博弈与协作形成合力，携手驱动现代大学向前发展。在中国由高等教育大国向高等教育强国转变的过程中，高校学术权力与行政权力的适度分离是当前我国高等教育供给侧改革不可回避的热点问题。其实质是在全面实施依法治国和全面深化改革背景下学术权力与行政权力的激烈交锋与博弈，促使其形成更为合理的权力运行边界和运行原则。 我国近代著名教育家蔡元培曾说过，“所谓大学者，非仅为多数学生按时授课，造成一毕业生资格而已也，实以是为共同研究学术之机关；大学者，囊括大典，网罗众家之学府。”[11]高校作为一种典型的社会教育与学术机构，对人才的培养以及促进学术的繁荣是其发展的内生动力，学术性作为其本质属性的同时也赋予了大学治理结构中独有的彼此制约又彼此支撑的二元权力结构：学术权力与行政权力。同时，高校的本质属性和基本职能也决定了学术权力应处于权力的中心。 事实上，高校学术权力与行政权力并不是截然对立的关系，而是相互依存的辩证统一关系。首先，它们二者相互独立，相互矛盾。我国高校的行政权力是高校行政人员或行政机构根据国家法律以及相关的制度授予的一种以“科层化”为特征的管理高校行政事务的法定权力。行政权力的核心是“权”。作为一种强势权力，凭借其法定强制力，行政权力崇尚提高效率、降低成本，有着学术权力无可匹敌的强大执行能力，追求迅速有效地贯彻决策以达到预期目标。但其强制性倘若得不到合理有效的约束就可能危及学术自由与自治。学术权力代表的是一种追求真理、探索科学的专业权威，其对学术事务等有着影响和支配的权力，并具有松散性、自主性和民主性等特征。正如著名教育家伯顿·R.克拉克所言：“专业的和学者的专门知识是一种至关重要的和独特的权力形式，它授予某些人以某种方式支配他人的权力。”[12]学术权力“尽管也存在着等级，但不以严格的制度为依托”[13]，其不计利害，只唯真理，主要依靠学术权威和平等、民主的讨论来实施，与行政权力的强势相比，学术权力“先天积弱”，故而极易遭受行政权力对其的僭越。学术权力和行政权力在权力主体、运行方式、运行规则、实施路径等方面存在显著的差别，作为两种不同性质的权力，有时会表现出矛盾冲突的一面。注重有序和高效的行政权力，在学术权力与其相悖时，多数情况下会对学术自由和民主欠缺足够的重视；而各有观点的学术权力经常会由于过分注重“个体质量”，不按照学校行政安排进行，拖沓学校运行效率，影响整体目标的实现。 其次，双方又相互联系，相互统一。传统意义上，高校行政权力的主体主要是以校长为代表的各级行政人员，而学术权力的主体则是以学术权威为代表的各个层级的教学与科研人员。同时，伴随着现代大学制度的不断完善和丰富，“大学管理日益精细化，单纯的学术权力无法精准处理所有的学术事务”[14]，学术工作与行政工作之间相互交织融合的情况时有发生，使二者之间的边界更为模糊。因而，“两种权力的权力主体多元、交叉”[15]，其典型代表就是学术行政双肩挑这一类多元主体的出现。学校是依靠学术权力和行政权力支撑发展的，高校学术权力和行政权力始终共存于高校内部，是其不可分割的有机组成部分。学术权力与行政权力“虽有分工和各种具体利益不同，但其根本利益却是一致的”[16]，具有高度内在统一性。高校学术权力是行政权力存在的基础与前提，同时学术权力的具体实施又离不开行政权力的支持与配合，行政权力是服务于学术权力的有力支撑与保障。 再次，“两种权力系统运用规则不同。”[15]如果说学术权力与行政权力分别代表着一种求真与追求效率的文化，其本质特征迥异，权力的运行规则也不尽相同。行政权力系统的运行更多的是依托严密的科层化组织，通过行政命令等强制性手段来执行组织决策，以期快速高效地达到组织既定目标。同时，行政权力更加集中，主要掌握在学校领导、处长、学院院长等少数人手中；其追求规范化、高效率与低成本运行；其评价体系可量化，同时更强调学校的整体发展。而学术权力系统则是依托于学术标准同时扎根于学科专业组织之中，更多的情况下是作为一种学术权威，通过学科的学术权威所形成的影响力而实现运行，这种影响力只在某一学科以及相关学科范围内有效。在学术组织内，成员享有大量的学术自由，成员交流也大多是开放和非正式的。与行政权力不同的是，学术权力的运行呈现分散性、个性化、专业化特点，其更强调公开透明，追求质量甚于效率。 在深刻了解正确把握学术权力和行政权力的之间相互关系及其不同特点的基础上，我们不难发现，当前高校学术权力与行政权力的适度分离，高校去行政化的过程，实质是一个理顺和摆正大学行政权力与学术权力关系，探寻双方合理边界和正当归属，从而实现大学向学术本真回归的过程。学术权力与行政权力相对分离，重要的不是对不同类别人员的隔离，而是二者是否遵循各自的运行规则。为此，正确把握学术权力与行政权力的相对分离，当前最为重要的就是应该制定二者之间适度分离的基本原则。 1.权力责任对等原则 高等学校学术权力与行政权力分离，目前关键在于坚持权责统一，依法依规加快完善健全大学章程，明晰二者的责权边界，有效构建行政权力与学术权力之间的责权对等关系。这里的“对等”就是指行政权力与学术权力双方各自行驶权力主体所拥有的权力与其承担的责任应该一致。以校长为代表的各级行政机构及行政人员不能只拥有行政权力，而不履行其相应的行政职责；同样，以学术委员会为代表的各级学术机构及学术人员也不能只拥有学术权力，而不承担其对应的学术责任。同时，也不能要求学术与行政两大权力行驶主体只承担其对应的行政与学术责任，而不对其进行充分授权。当前，高校内部权力体系普遍运行不够规范，学术权力与行政权力权责不明，行政权力对学术权力的“越位”时有发生。因此，“两权分离”不应停留在书面文件中，而是要纳入到具体的大学章程和权力运行制度安排中。加快健全完善大学章程，首先，就是要厘清学术权力与行政权力的边界与范围，尽可能地予以量化，并据此对大学内部权力体系进行重构，保证两者各自权力的有效实施。其次，鉴于目前行政权力强势挤压学术权力的现状，还需要不断强化以学术委员会为首的各级学术权力机构的职能与效用，依法依规对其在学科建设、项目申报、学术评价、职称评定等涉及学术资源分配与管理的方面予以充分的授权，并严禁行政干预。此外，还需构建完善高校问责制度，实行责任追究，促使大学内部各权力主体在行驶权力的同时也必须对自己的决议负责。 2.权力约束原则 “一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不易的经验。要防止权力滥用，就必须用权力制约权力，权力不受制约必然产生腐败”[17]。当前高校两权约束监督主体多元分散，约束监督权力羸弱，约束监督机制长期处于亚健康，强势行政权力偏离其自身运行轨道侵犯学术权力的情况呈现普遍多发态势。因此，高等学校学术权力与行政权力的适度分离，除了厘清边界明晰权责构建对等之外，遵循权力约束原则，探索健全完善科学的高校权力运行制约和监督的体制机制也是当务之急。首先，根据权力制衡理论，权力的制约主要是通过权力制约权力，进而达到权利约束权力的实现。目前我国高校行政权力强势，学术权力势弱，特别是在院系层面尚未形成行政权力与学术权力二者之间良性制衡的二元权力结构。在这方面，高校可以借鉴美国高校学院制经验，通过分权，下移管理重心，强化基层特别是学院一级学术权力，防止一方独大。以其典型代表哈佛大学为例，“教授通过教授会以及学术委员会行使学术权力，不定期地举行会议代表全院教师制定学院政策；协助院长工作；给院长提出建议和意见；监督学院财政状况，听取院长财务报告。教授会负责学院的学术事务，除重大决策需上报学院商议外，日常工作可视具体情况自行决定。同时，院长对教授资格和职务的审核权力，甚至逼迫终身教授辞职也可对学术权力形成牵制。”[18]其次，应加强高校民主监督机制，实现权利对权力的约束。我国《教育法》第30条中规定，教职工代表大会是保障教职工参与民主管理和监督的重要组织形式，在高校民主监督机制中要以教代会与工会监督为核心，不断完善其组织流程、制度和规章，明确其权力与责任以及监督主体地位，提高其在高校治理过程中的话语权，落实扮演好监督角色，从而更好地协调高校行政权力、学术权力，保障高校教职工通过教代会与工会参与学校民主管理和监督的权利真正得到有效发挥。 3.权力运行公开透明原则 公开是一种力量，信任来自透明。要加快完善构建新型权力运行公开透明机制，让行政权力与学术权力在阳光下运行，进而实现不同权力主体之间的良好互动，确保两种权力按照各自的内在逻辑正确有序运行。首先，应不断完善快捷高效的校务信息公开、披露平台，充分保证学校师生、社会公众的知情权和监督权，有效提高高校师生参与学校民主管理的热情。其次，除了校务信息的及时披露，高校行政机构与学术组织在各自职权范围内处理诸如干部职务晋升、科研成果评价、岗位聘用、学术与行政评价等行政与学术事务之时，也要按照公平公开公正的原则，制订诸如专家实名制、公开评委名单等具体规则，实现权力决策、执行以及结果全过程的公开透明，从而遏制两种权力执行过程的灰色地带，有效避免行政权力寻租和学术权力腐败的发生。在这方面，国内一些大学做出了很多积极的尝试，并且取得了明显的效果。以辽宁石油化工大学的改革为例，其“围绕权力的决策、执行、结果等环节，建立了权力运行记录制度、公开发布制度和群众举报制度，充分发挥了校园网、校广播台、校报、校内宣传栏等校内媒体的舆论宣传阵地作用。”[19] 综上所述，以上三大原则，三位一体共同构织了学术权力与行政权力相对适度分离的基本准则。学术权力与行政权力相对分离的这三大原则，并不等于把二者对立起来。如果只看到学术权力与行政权力的冲突对立的一面，看不到二者协作统一的一面，就违背了学术与行政权力相分离的初衷。在“两权”分离的改革实践过程当中，学术权力和行政权力要分离而非隔离，单纯地以简单的人员身份的界定进而将其划归行政权力与学术权力，容易导致一种事实上的“人员隔离”，这本身就是对学术与行政权力分离的一种误读和误解，是一种错误的实践方式。学术权力与行政权力“今天”的适度分离，是为了“明天”更好地携手合作，构建更为完善的高校内部权力治理体系，共同实现高校治理合力的最大化，推动高校向学术本真的回归。