浅析我国的公共服务改革，本文主要内容关键词为：公共服务论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国政府的公共服务职能不断完善，公共服务水平不断提高，结构不断优化，取得了举世瞩目的巨大成就。我国许多重要的公共服务指标已经从低收入国家行列跃升到了中下等收入国家行列，诸如我国人口平均预期寿命、婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率等指标都不同程度地优于中下等收入国家水平；政府公共服务支出不断增加，教育、社会保障、公共医疗卫生等方面的公共服务水平迅速提高；社会救助水平近年来迅速发展。但是，从总体上说，我国公共服务的覆盖面还较低，体制还不健全，还不能很好地适应构建和谐社会的要求。推进社会主义和谐社会构建，迫切要求坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照党中央关于构建和谐社会的重大战略部署，大力推进公共服务改革，健全和完善政府的公共服务职能。这既是构建和谐社会提出的基本要求，也是建设服务型政府的现实需要。
一、当前我国公共服务领域存在的问题
近些年来，我国在经济的持续增长方面取得巨大的成绩。但是，与此同时也出现了地区发展不平衡、收入分配失衡等问题，社会矛盾、社会问题，甚至社会危机因素也随之增加。特别是在社会公共领域，出现了一些亟待解决的问题，与构建和谐社会的目标极不协调。突出表现在以下几个方面。
一是公共服务产品总量不足。在实物产品大量过剩的同时，我国公共服务供给却严重不足，在农村公共医疗等领域甚至出现了倒退。从国际经验看，在人均GDP超过1000美元之后，人们对各种公共服务的需求开始进入高速增长期。事实上，我国已经开始进入公共服务业加快发展的新阶段，进入以发展服务行业拉动需求，进而扩大就业和拉动经济增长的新阶段，进入以发展公共服务业为重点推动社会事业发展的新阶段。
二是公共服务的投入严重不足。国家对各类事业机构的投入与公共服务产品的产出严重不对称。在我国改革发展的新阶段，国家继续包揽公共服务既是不可能的，又是没有必要的。现在，国内外有大量的资金正在寻找新的发展机会，而目前的公共事业体制却限制了各种社会资金的进入。事实上，在公共服务领域已经形成了两种不合理的局面：一是国家对现有事业机构投入大量资金，在相当程度上是用来养人，事业机构应当给社会提供的公共服务严重不足；二是在公共卫生、农村义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面，国家投入的又太少，严重制约了社会事业的发展。
三是公共服务产品分配严重不均衡。面对总量不足的公共服务，我们的分配也存在失衡问题。广大的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。部分农村地区由于公共服务严重短缺，出现了因教育返贫和因生病返贫的问题。有关数据表明，作为世界第四大经济体的中国在医疗卫生领域正面临尴尬境地：在世界卫生组织进行的成员国医疗卫生筹资和分配公平性的排序中，中国位列191个成员国中的倒数第四位。
四是部分公共产品的提供方式过分市场化。20世纪80年代中期以来，鉴于中央政府对社会福利的投资长期不足，民政部为了发动其他政府部门、国营企事业单位投资社会福利事业，率先提出了社会福利社会化的口号，并随境况发展将社会化演进为市场化、产业化。接着，教育、卫生、体育、文化等部门也相继提出了类似的口号。事业单位的发展方向从此被导向企业化模式。①这种模式导致的直接后果是公共服务付费的非政府化，付费的责任由政府向私人用户转移。这种情况在教育和卫生领域尤为典型。在教育行业，表现为教育机构总收入中学杂费收入的直线上升；在医疗卫生行业，由于医疗保险制度不完善，这种非政府化导致在全部医疗支出中居民个人现金支出的比例直线上升。②
二、我国公共服务改革的基本要求
公共服务通常是对政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称。政府公共服务问题是一个世界性和历史性的课题，是发挥政府作用、履行政府职能的核心问题，也是促进经济增长和社会进步的重大理论与实践问题。就政府的基本社会职能而言，政府就是为公众、为社会提供公共产品发展公益事业的公共服务机构。③从我国的实际出发，当前要落实科学发展观，强化政府公共服务职能，加快推进公共服务型政府建设。
第一，完善政府公共服务职能，形成完整的政府公共服务职能体系。在计划经济条件下，国家掌握的财力重点用于经济建设，公共产品和公共服务欠账很多。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家的财力除投资于一些企业无力或不愿办、但又是国民经济发展必需的大项目，如基础设施、能源、交通及高科技产业等之外，应更多地用于提供公共产品和服务。要加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面的建设；积极发展义务教育，公共医疗卫生保健，建立健全社会保障体系，保障国内治安和国防安全，加大环境保护力度等，努力形成完整系统的公共服务职能体系，做到公共服务不“缺位”。
第二，努力提高政府公共服务总量与质量，使公共服务与经济增长协调发展。当前，我国社会事业的发展相对滞后于经济发展、滞后于经济市场化与国际化的进程。如果不及时完善政府公共服务职能，将难以实现全面建设小康社会的奋斗目标。为此，要根据人民群众日益增长的物质文化需要，努力提高公共产品的总量与质量，提高政府公共服务的水平，使公共服务与经济增长协调发展，力争在不太长的时间内，将我国公共教育支出、公共医疗卫生支出和社会保障支出占GDP的比重提高到中等收入国家水平。
第三，建立适应我国国情的公共服务模式。我国是发展中国家，人口众多，又在经济尚不发达的条件下提前进入了老龄社会，我国的社会保障和公共服务职能还处在逐步发展的阶段。因而，我们要根据中国国情，努力形成适合我国特点的公共服务模式和体系。我国的公共服务模式和体系建设要渐进发展、稳步提高，不能急于求成、一步到位，公共服务覆盖面的扩大、公共服务水平的提高都要依据经济和社会发展的水平科学确定。因而，我国公共服务不能完全照搬西方发达国家高水平的公共服务模式。要从我国的基本国情出发，构建中国特色公共服务模式，即“社会性公共服务支出为主”的公共服务支出模式、“覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式、“科教优先”的公共服务增长模式、“多元化、社会化”的公共服务供给模式。
第四，建立完善的公共服务制度。全面建设小康社会要求实现公共服务的制度化，要求政府提供基于宪法权利的、公平的、制度性的、可发展性的公共服务。建立和完善政府公共服务的制度，主要包括义务教育制度、社会保障与社会福利制度、公共医疗卫生制度、科技补贴制度、公共基础设施建设制度、公共收入与公共支出制度、公共服务参与制度、社会合作制度等。
第五，以完善基础性公共服务为重点，实现人人享有基本公共服务的目标。政府公共服务的分配应该以符合公平、正义为原则，着眼于两个方面，一是满足全体公民最基本的公共需要的公共服务，如使每一个人都享有初级医疗保健；二是满足部分弱势公民的生存需要的公共服务，如针对老龄人的基本养老服务、针对贫困人口的最低生活保障、针对所有适龄儿童的义务教育公共服务等等。在处理公共服务的水平与公共服务的覆盖面的关系上，应以完善基础性公共服务为原则，使人人享有基本公共服务。
三、我国公共服务改革的思路与对策
建设公共服务型政府，强化政府公共服务职能，加快公共服务改革，要在转变观念、加强领导、加大投入的基础上，采取有效的措施，稳步推进。
第一，以树立和落实科学发展观为核心，转变行政观念。建设公共服务型政府，关键是转变行政观念，要将计划经济的管制型管理转到适合市场经济的服务型管理；由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理；由直接管理转变到间接管理。要以强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平为中心，树立科学行政、民主行政、依法行政的理念。当前，要明确强化政府公共服务职能的指导思想，这就是按照科学发展观的要求，统筹规划、因地制宜；增加投入、健全体系；改革体制、整合资源；城乡兼顾、重在农村。④要坚持从实际出发，分别不同情况，不搞一刀切；坚持充分利用现有资源，吸引社会资金，避免盲目投资和重复建设；坚持把加强基础设施建设、公益事业建设和公用事业建设同完善运行机制结合起来；坚持借鉴国外企业化管理、社会化服务等做法，不断提高服务的质量和水平。
第二，以公共服务为主要目标，加快行政体制改革。从关注公共需求变化和扩大政府公共服务职能出发，是新阶段行政体制改革的基本要求。这就要特别强调明确划分和严格规范各级政府在公共服务中的责任和权利，在此基础上深化地方行政管理体制改革。当前，应当根据实际情况，尽量减少我国政府的行政层级，逐步探索取消地（市）行政层级，撤消市管县体制，加强县级财政功能。要尽快试点从乡财县管入手，把乡镇政府变成县（市）政府的派出机构。发达地区的市场化程度比较高，基本社会结构已经发生较大改变，对政府转型的要求更加迫切，要率先实现以公共服务为中心的政府转型。此外，加快构建以公共服务为目标的公共治理结构与公共服务体系，并按照这一目标推进事业单位改革。
第三，以构建和谐社会为契机，实现公共政策的转型和创新。随着公共需求和公共利益的变化，实现以人为本的公共政策转型和创新已经成为党和政府提高建设和谐社会能力的当务之急。首先，实现公共政策由封闭和半封闭向公开透明的转变。当前，我国的改革开放面临新的变化：一是随着市场化和对外开放的深入，以人为本已经成为国际国内社会的共识；二是信息化时代的到来，信息传播和信息的作用超过了以往历史上所有的时期。在这种情况下，公共政策的效果更加取决于社会公众的认同和参与程度。这就需要政府从分化了的社会利益现状出发，赋予老百姓更多的知情权、选择权、表达权和监督权。在此基础上建立健全公共利益的实现机制、公平的利益分配机制、有效的利益整合机制，以及改革过程中合理的利益补偿机制等。要完善公共政策程序，引入专家咨询决策和社会听证制度，使相关利益者的利益和诉求得到充分地表达。
第四，以法治政府建设为手段，切实提高公共服务效率。要以实施《中华人民共和国行政许可法》、《公务员法》和《全面推进依法行政实施纲要》为契机，深化行政审批制度改革，强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道。继续加强政务公开，实施政府信息公开制度。要推进政府决策的科学化、民主化，规范决策程序；要充分利用社会智力资源，建立健全领导、专家、群众相结合的科学民主决策机制，完善重大问题集体决策制度和决策责任制，不断优化政府重大决策的规则和程序。要坚持执政为民，加强政风建设；切实转变工作作风，提高工作效率，努力建设一支廉洁奉公、勤政为民、业务精通、作风优良的政府公务员队伍。
注释：
①丁元竹著《建设健康和谐社会》，中国经济出版社2005年版，第201页。
②世界银行，2005，《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，《经济研究》2005年第八期。
③张国庆著《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第590页。
④《人民日报》2004年7月26日第九版。