总体发展与局部保护的杠杆——欧盟“公共利益”条款对中国反倾销立法的借鉴，本文主要内容关键词为：公共利益论文,杠杆论文,中国论文,欧盟论文,局部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟反倾销法拥有独特的“公共利益”条款，直译应该是“共同体利益”，这是欧盟反倾销法中一个极为重要的条款，而在美国反倾销法中，除了在实施价格承诺的规定中有一点“公共利益”的影子，却几乎没有“公共利益”的地位。这不能不说是欧盟反倾销法区别于美国反倾销法的重要标志之一。而这种区别的原因，实际是根植于欧美各自不同的法律体制、不同的法律文化、不同的经济发展环境和不同的机构设置。
背景
反倾销是针对国际贸易中不公平的贸易行为，即倾销行为而制定的一项贸易法律，根据反倾销法的规定，倾销被认为是一种不公平的贸易行为。但是，反倾销法与一般法律相比，具有一个重要的区别，这就是对倾销行为本身并不能制裁，除非证明倾销引起了损害。然而，欧盟反倾销法通过引入“公共利益”条款，使得对倾销行为给予制裁的通道，增加了第二道安全阀，即使调查结果认定有倾销并造成损害，如果征税不符合公共利益，就不能采取制裁措施。显然，欧盟对于反倾销法所采取的这种安全措施是有其重要原因的。
1.原料匮乏是欧洲的弱点。欧洲是老牌的工业发达国家，在资源性的原材料和劳动密集型的初级产品方面严重依赖廉价的进口。因此，如果对这些进口产品采取反倾销措施，征收高额反倾销税，必然会影响到这些产品的用户和下游产业的利益，使下游产品的成本任意性地高出国际市场价格水平，从而影响到下游产品在国际市场上销售的竞争力。这是欧盟引入公共利益条款，防范过度使用反倾销最重要的原因之一。
2.平衡贸易保护主义和自由主义的杠杆。欧盟作为世界上主要工业发达国家，其主要工业产品有着广泛的国际市场和巨大的竞争力，因此，虽然在欧盟各成员国间，其经济的发展程度存在重要的差距，但是，贸易自由主义则仍然在欧盟占有主导地位。换言之，对于欧盟工业从其总体来说，开拓国际市场比保护国内市场显得更为重要，从地缘经济角度看欧盟，可以将其分为南部欧洲和北部欧洲，南部欧洲是传统的贸易保护主义而北部欧洲则是传统的自由贸易主义。欧盟反倾销法中的公共利益，正是欧盟北部国家坚持自由贸易主义主张的结果。乌拉圭回合结束前夕，欧盟理事会在讨论修改反倾销法时，其成员国曾经分成泾渭分明的两大阵营，南部欧洲如法国、意大利、西班牙、葡萄牙和希腊，坚持引入反规避条款；而英国、丹麦和荷兰等国则坚持第21条的公共利益，最后，作为贸易保护主义和贸易自由主义的妥协，英国等为了保住公共利益条款，不得不对反规避条款给予让步。
3.欧盟各成员国利益的中和。欧盟的“公共利益”，实际称作“共同体利益”，在法律含义上是考虑与涉案产品有关的各经济利益方的利益平衡，但是，从其本质上讲，却是为了考虑欧盟各成员国在某涉案产品问题上的利益平衡。如果从历史上看，欧盟反倾销法很早就引入了“公共利益”条款，但是，欧盟用户和消费者协会过去在反倾销程序中却并没有合法的权利，甚至都不算合法的利害关系方。从机制上看，裁定是由成员国投票，而用户和消费者协会是无法参与的，它们只能通过自己所属的国家，通过实现国家的民族利益，达到欧盟成员国各自利益的平衡，来保护工业用户和消费者的自身利益。这是欧盟“公共利益”与其他国家“公共利益”不同的一个重要特点。纵观欧盟的发展历史，无论是其成功的经验还是失败的教训，如何处理和平衡好欧盟成员国的“共同利益”是其关键。由于成员国利益的冲突，包括在反倾销问题上的传统对立，以及在具体涉案产品问题上的产业利益矛盾，需要有“共同体利益”作为最好的调节和定夺手段。因此，欧盟“公共利益”最本质的内容就是“共同体利益”，即欧盟各成员国如何妥协性地共存和发展。当欧盟各国利益的冲突达到无法平衡时，就常常需要用特殊手段解决问题。从欧盟的发展过程可以看到，欧盟各国在利益问题上，是合作和矛盾长期共存。
实体分析
欧盟反倾销法在“公共利益”方面，没有像针对倾销那样，给予一个很明确的概念，根据欧盟公共利益条款，可以对欧盟公共利益作出概念性的分析：欧盟“公共利益”是涉案产品的欧盟各利害关系方中，被认为是占主导地位一方的利益，代表着欧盟的整体利益。
在裁定是否采取反倾销措施时，为了避免或降低反倾销这把双刃剑的自残作用，专设一道安全阀，以便当认定有倾销并造成损害时，仍有可能例外地避免采取反倾销措施，以防止征税的后果，因不利于欧盟其他一方的利益导致欧盟在整体利益上失利。因此，欧盟公共利益，实际上就是欧盟的整体利益，但是，欧盟整体利益不是将欧盟各利害关系方的利益简单相加，因为，欧盟各利害关系方的各自利益，往往可能是相互冲突。欧盟整体利益，主要看欧盟各利害关系方的利益孰重孰轻。当欧盟利害关系方中的某一方利益超过任何一方时，这一方的利益便是欧盟的整体利益，也是法律规定的“公共利益”，而不论该利害关系方是欧盟国内产业的申诉方，还是欧盟进口商，或是欧盟下游产业的用户和消费者。显然，从这个角度出发，可以确定，欧盟“公共利益”并不是国际公法上公共利益的概念，与国家和社会的公共安全、公共道德等没有必然的联系，而只是对于涉案各利害关系方的整体利益的考察和平衡。在程序上，则采取不告不理，由利害关系方自己负责举证的责任。根据欧盟反倾销法，在认定征税是否符合公共利益时，规定了以下三个实体条件：
1.首先，必须对欧盟各种利益在整体基础上进行分析，以便认定采取反倾销措施是否符合欧盟公共利益。在欧盟这些不同利益当中，最重要的就是国内产业的利益，用户和消费者的利益。在法律上，虽然没有明文规定出口商或其他国家的利益不在欧盟公共利益的范围之内，但实际上，出口商或出口国的利益是基本不予考虑的，因为，反倾销法的宗旨就是保护国内产业，而没有义务保护出口国和出口商的利益。反倾销法虽然打着保护公平竞争的旗帜，但也只是为国内产业提供保护。为了能够使调查当局对各方利益从整体上进行分析和裁定，法律规定，调查当局有义务让各利害关系方都得到陈述的机会。换言之，如果因为调查当局的原因，用户或消费者协会的意见没有得到反映，那么，即使在裁定中认为征税符合公共利益，这样的裁定也是无效的。
2.对欧盟各种利益在整体基础上进行分析，确定征税是否符合欧盟公共利益，并不是把各利害关系方的利益一碗水端平。法律明确规定，在各种利益之间，应优先考虑消除损害性倾销造成贸易扭曲的必要性，以及恢复有效竞争的必要性。换言之，在各利害关系方之间，国内产业的利益优先。因此，对于其他利害关系方来说，虽然公共利益条款是其能够用来维护自身利益的有效法律武器，却不能过高估计公共利益条款的作用。在欧盟反倾销实践中，裁定结果认为根据欧盟公共利益不应采取反倾销措施的情况仅占少数，因此，在大多数情况下，共同体利益与申诉方的利益是一致的。
3.“公共利益”条款中最重要的实体条件是为调查当局援用“公共利益”条款给予不征税的豁免权提供法律依据。法律规定，即使在裁定有倾销和损害的基础上，调查当局仍然可以决定不采取反倾销措施，只要根据所有材料能够得出明确的结论，即采取措施不符合共同体的利益。显然这是对WTO反倾销协定第9条第1款规定的具体化，也是“公共利益”条款最重要的实体部分。根据这个规定，欧盟任何反倾销案，无论倾销和损害是否成立，都有可能对征税网开一面，只要有明确的结论认为征税不符合“公共利益”。当然，要拿出充分的证据证明征税不符合欧盟“公共利益”，难度会比较高，但是，毕竟法律上提供了这种可能。
程序分析
欧盟反倾销法在“公共利益”条款的程序规定上，远远超过对实体的规定，可以大致分为以下三个方面：
1.各利害关系方在程序上的基本权利。根据反倾销法第21条第2款，为了能够提供一个完整的依据，使调查当局在裁定采取措施是否符合共同体利益时能够考虑所有意见和材料，申诉方、进口商及代表进口商的协会、代表用户和消费者的组织，可以在反倾销立案通知规定的时限内，向欧委会登记并提供材料。这些材料或其概要应按本条款规定让其他方能够了解并给予答辩。这可以说是在事实公共利益条款中，各利害关系方在程序上的基本权利，对这些基本权利的法律保障，是为了使调查当局在裁定时能够通过得到各方意见而掌握全面的情况，避免偏听偏信，或失之偏颇。为此，在第21条第1款中作了专门的相反规定，如果因各方没有得到这些权利，以至调查当局无法全面地得到各方的意见，那么，就不能以公共利益为依据作出任何裁定。
2.各利害关系方在程序上的具体权利。欧盟很早就在反倾销法中引入“公共利益”条款，但是，由于没有保障各利害关系方在程序上的基本权利，尤其是没有对陈诉权利、听证权利、阅卷权利和抗辩权利等的具体规定，因此，各利害关系方，尤其是用户和消费者协会往往只能通过成员国政府间接表达其意见，而无法直接向欧委会陈述或抗辩。尽管真正以公共利益裁定不征税的案件不多，但是，毕竟经过长期的努力，欧洲用户和消费者协会在保障实施公共利益条款方面得到了更多的程序性权利。
3.欧委会的义务及咨询委员会的作用。根据反倾销法第21条第5款，欧委会应该对有效提交的材料进行审查，对具有代表性的内容、分析结果以及欧委会自己的意见，应该转呈给咨询委员会。在咨询委员会上发表的各种意见加以综合平衡，吸收进欧委会根据第9条提出的任何建议草案中。显然，根据欧盟新法的规定，欧委会对于利害关系方中用户和消费者协会的意见，将不再是走过场，而是必须给予考虑，并且将审查意见报送由成员国代表组成的反倾销咨询委员会审查，也就是说法律规定了欧委会对用户和消费者意见的审查以及是否采纳，将受到成员国政府的法定监督。
条款的实施及意义
1.在反倾销实践中的重要性。很多关于欧盟反倾销法的理论文章或专著，在谈到欧盟“公共利益”的实施方面，几乎都持同一基调，即欧盟“公共利益”条款在实践中对调查当局的裁定几乎没有什么影响。然而，这种观点有失公允。这是因为，在欧盟关于“公共利益”条款的实施过程中，大多数人只注意到问题的现象，而没有认真分析问题的实质。事实上，认为“公共利益”在欧盟反倾销实践中没有实质性作用的人，其主要依据是欧盟关于反倾销案的书面裁决。如果从书面裁决看，这是一个不争的事实，即很少有裁决是基于征税不符合公共利益而宣告无税结案的。然而这恰恰是一个现象问题。如果从欧盟无税结案的案子占欧盟立案总数的比例来说，实际上是很可观的。例如，2000年欧盟共立案31起（包括反倾销和反补贴），但同年无税结案的却有20起。反之，在无税结案的案例中，真正在裁决中写明是因为征税不符合欧盟公共利益而无税结案的，确实寥寥无几，但并不能因此而否认其他无税结案的案例，其真正原因不是由于欧盟公共利益的干预。事实上，虽然欧盟一方面在增加“公共利益”在立法中的分量，完善“公共利益”的程序保障，另一方面却并不希望在实践中使公共利益的作用和影响过于张扬，这显然是为了避免挫伤国内产业提起反倾销申诉的积极性。在这种情况下，往往是通过欧委会劝说申诉方撤诉，达到无税结案的目的。这样，欧盟调查机关至少可以避免在公开的裁决上，就公共利益方面作出对申诉方不利的裁决。此外，也经常发生欧委会与理事会在公共利益问题上针锋相对，寸步不让，使得在法定调查期限内理事会未能作出裁决，导致调查自动终止，却没有书面裁决，因而，一般的学者也就见不到因不符合公共利益而无税结案的书面材料。事实上，正是因为有公共利益这样的法律条款和征税的法定要件，才有可能发生没有裁决而导致无税结案的结果。再者，正因为有了公共利益这个安全阀和法定的征税先决条件，才会使欧盟工业用户和消费者有了抗争的法律武器，也才有可能使成员国政府得以在其本国利益受到反倾销威胁时不至于无能为力，因而才有可能使理事会在倾销和损害都已具备的最后关头，能以简单多数投票组织征税，阻止对欧盟整体利益的危及。因此，只要是欧盟无税结案的反倾销案，无论结果是由申诉方撤诉，还是因为调查当局未能在法定调查时限内作出裁决，都不能排除是欧盟“公共利益”条款在起作用。
2.在反倾销实践中的实际意义。很多人认为，欧盟公共利益条款只是一种摆设或装饰，并没有实际意义。这同样是不正确的。因为很多人只注意从欧盟的书面裁决中去找答案，当发现在绝大多数的书面裁决中，公共利益被认定为与欧盟国内产业利益是一致的，因此，就误认为公共利益条款没有实际意义。这种看法是对欧盟反倾销法本身缺乏了解。
首先，关于公共利益的实体规定与倾销的实体规定，在立法时就基于完全不同的立法目的并采用了不同的评价标准。关于倾销的定义是，当出口价格低于正常价值时，便构成倾销。但是，关于公共利益的定义则是，在欧盟各利害关系方之间的利益比重孰重孰轻。显然，前者是认定在涉案产品的直接当事人之间有无不公平和不公正的事实，而后者则是从社会的整体利益来判断征税是否会在涉案产品的所有欧盟利害关系方之间发生不公正和不公平的情况。
其次，既然根据法律的规定，评价公共利益的标准是确定欧盟各利害关系方之间的利益比重孰重孰轻。那么，就得根据法律的要求，使得有关利害关系方的利益比重能够真实、有效、成功地反映出来，成为调查当局的裁定依据。与倾销相比，对倾销的认定应该更注重书面证据，但是，对于“公共利益”的判断，除了必须有法律规定的书面证据，还得进行有效的游说工作，压力集团成功的游说，是使书面证据发挥有效作用的保证。
再次，欧盟公共利益只是提供了一种例外结案的法律形式，在具体的反倾销调查实践中，必须首先根据每个案子的具体情况，找到争取无税结案的具体办法，然后，才有可能利用公共利益条款去满足结案的形式条件。找不到每个案子的具体结案方法，公共利益就只能是律师抗辩中的一种摆设。
可见，欧盟反倾销法中的公共利益并不是一种摆设，而是实实在在的安全阀。欧盟之所以处心积虑地在反倾销机器上安装这么一个安全阀，说明欧盟对于贸易保护主义在总体上是有所限制的，因为这不符合一个发达的欧盟的整体利益。
主要特征
“公共利益”条款是欧盟反倾销法的重要特征之一，也是区分欧美反倾销法的一把钥匙。欧盟法引入公共利益条款并非为了摆设，而美国反倾销法中几乎不见“公共利益”条款的踪影，也并非美国不重视本国各利害关系方利益的平衡。关键是欧盟和美国反倾销法有着各自不同的法律体系、机构组织、程序规则和实体规范，这也是中国在借鉴欧美反倾销法时应该注意的。公共利益作为区分欧美反倾销法的一把钥匙，揭示出欧美反倾销法在以下方面的重大区别：
欧盟反倾销调查实行集权制，由欧委会一个调查机关同时负责倾销和损害的调查，美国则实行分权制，由国际贸易委员会和商务部两个调查机关共同负责，相对而言，美国的分权制比欧盟的集权制在裁决上客观性多一些，任意性少一些，因此，欧盟比较需要有公共利益条款作为一种安全阀，防止行政集权所产生的任意性。虽然欧盟在决策机制上有欧委会和理事会分权，然而，正是有了公共利益条款，才使理事会的分权监督具有实际意义。
根据欧盟调查的程序规则，各利害关系方的保密材料，未经任何一方书面同意，是不能相互见面的，因此，欧盟反倾销调查，基本上没有透明度。相反，美国各利害关系方的律师可以查阅所有保密案卷，透明度比较强。因此，对于欧盟下暗棋似的调查程序，任意性会较大，反倾销这把双刃剑的负面危险性也会较大。因此，欧盟引入公共利益条款，对于因程序的不透明而带来的风险性，具有特别的重要性。相反，美国由于程序本身比较透明，通过由各利害关系方参加的听证会，各方的利益孰重孰轻，比较能够得到真实反映，因此，公共利益条款从美国整个程序规则上看，似乎并没有这种必要性。
欧盟引入“公共利益”条款，使反倾销法的实施偏向于衡平法，便于裁决能够顺应潮流，适应新的形势需要，使欧盟的裁决更富有弹性，而美国不吸收公共利益，反映其更立足于普通法，强调法律本身的严肃性和权威性。事实上，美国法也相对比较僵化。
欧盟引入“公共利益”条款，也反映了欧盟反倾销法在实体规定上与美国的重要区别。例如，在征税依据上，欧盟实行倾销和损害双轨制，而美国则实行倾销单轨制。这种在实体规则上的重大差异可以看出，欧盟虽然是老牌反倾销国家，实际上对于反倾销是心有余悸的。因此，欧盟引入“公共利益”是这种忧虑的进一步反映。相反，美国反倾销法在实体规定上的干脆性，反映了它在制裁反倾销方面的坚决性。
弹性规定
WTO反倾销协定没有直接引入“公共利益”条款，但是在两个相应条款中对“公共利益”作了间接的有弹性的规定，为各成员中的用户和消费者行使涉案的陈诉权利提供了法律依据：
根据WTO反倾销协定第9.1条，当征税的所有要求已全部满足时，是否决定征税，以及征税的税款是全额或低于倾销幅度，应由进口国的主管机关作出。该条款说明，即使是在倾销、损害及因果关系均被认定的情况下，各国调查当局仍然有权自行决定是否少征税或不征税。因此，这是欧盟公共利益条款的国际法律依据。此外，根据WTO反倾销协定第6.12条，主管机关应向被调查产品的工业用户，或者如果是零售产品应向有代表性的消费者组织提供机会，使其能够对调查倾销、损害和因果关系提供有关材料。
WTO的规则与欧盟“公共利益”是有区别的，WTO规定了工业用户或消费者协会拥有陈诉的权利，但是，没有规定调查当局有综合考虑这些陈诉的义务。然而，WTO规则毕竟为工业用户和消费者协会争取到了与其他直接利害关系方同等的陈诉权。关于消费者协会能否作为涉案的利害关系方，这在欧盟过去的反倾销实践中，甚至在WTO建立后，都被欧委会否定过，后来是在2000年欧洲一审法院对于棉坯布一案的判决中，明确了应把消费者协会视为利害关系方，而没有要求涉案产品必须是零售产品才可以。
在中国反倾销立法中的作用
中国反倾销立法中的“公共利益”条款，从无到有，反映了中国对反倾销这把双刃剑的认识。早在立法规定公共条款以前，中国调查部门已经在对日本的冷轧钢板裁决中开始从公共利益来考虑作为对部分产品不征税的依据之一。近几年，由于钢铁市场价格波动，持续高速发展的中国经济对钢铁的大量需求与反倾销措施的矛盾逐渐突出，引起了各方的注意。因此，目前在反倾销条例修改后，引入“公共利益”条款是非常及时和必要的。
中国加入WTO以后，随着关税的普遍降低，迅速建立和健全贸易保护机制非常必要。然而，由于正处在一个飞速实现工业化的重要发展阶段，中国现阶段的总体对外贸易政策不应是贸易保护主义，而是应该顺应WTO的发展，采取自由贸易主义，以此推动我国的全球贸易。因此，引入“公共利益”条款，对于解决总体发展和局部需要保护的矛盾，有一个具体评价程序和机制，非常必要，可以借鉴欧盟模式，通过制定内部细则或者通过个案裁决来发展和完善。
对于“公共利益”条款的实施，要注意欧美在法律上的差别和在实施机构上的差别。中国的调查机关，既不同于欧盟，也不同于美国。中国的模式是分权调查，集中裁决。这一独到之处必然会在实施“公共利益”条款中反映出来，解决好机构与裁决之间的关系，需要在制定细则时就给予充分的考虑。关于“公共利益”条款在实体和程序方面的内容如何充实，应借鉴欧盟的经验和教训，同时也应照顾到中国法律传统和程序规则。既要照顾到各利害关系方的利益平衡，又不能挫伤国内产业维护自身权利的积极性。在中国反倾销立法中引入“公共利益”条款，反映了中国经济多元化发展的需要，是社会进步的结果。公共利益条款不应只是一种立法的摆设，而应成为总体发展和局部保护的杠杆。