公共资源政府管理初论，本文主要内容关键词为：公共资源论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 《中图法》 F205
1 引言
根据效用、消费和受益等经济特性，物品可以分为公共和私人两类。公共物品是指能满足效用的不可分割性（即效用为整个社会成员所共享，而不能将它分割为若干部分，分别归属于某些个人独享），消费的非竞争性（即某些个人对它的享用并不能排斥其他人同时对它享用，也不会因此而减少其他人享用它的数量）与受益的非排他性（即在技术上无法将拒绝为之付款的人排除在受益范围之外）等3个条件中任何1个（或1个以上）的物品。能同时满足这3个条件的物品称为纯公共物品。同时不满足这3个条件的物品则称为私人物品[1]。我们将具有公共物品性质的自然资源简称为公共资源。
2 公共资源政府管理的必要性
如果将公共资源的所有权被界定为私有产权，在这些资源配置过程中，利益分配将会出现外部性，资源配置效率也可能因此下降。比如，将一个自然保护区划归某个人所有，自然保护区建设带来的好处为全社会所共享，所有者本人仅仅能享受到极小一部分，而投入的成本将要由他全部承担，从他个人的收益—成本来看，将自然保护区维系下去是不合算的。为此，他很可能将其开辟成经济林地（或用作其他商业用途）。但从全社会的收益—成本来看，把自然保护区开辟成经济林地（或用作其他商业用途）将是得不偿失的。所以，公共资源的所有权一般要被界定为集体（或国有）产权，它们的处置也只能通过公共选择来决定。公共选择方式有许多形式，一项公共资源处置的决策，可以根据习惯或惯例作出，可以通过公众投票来决定，可以由社会（用法定选票，习惯法等方式）选出的一些人来代表公众行使。这里最后一种方式就是政府管理。
本文所讲的政府是一种代表公众进行公共选择组织，它是由社会认同的权威人物（这里的权威不一定非要用所谓的自由选举来确定）和他直接或间接任命的官员所组成。政府首脑将由权威人物担当，权威人物是公众公共权力的最初代理人。
事实证明，市场机制可以使私人物品配置实现高效率，但对公共物品的配置就很难做到这一点了。只有引入政府管理才能克服公共物品配置的市场失效[2]。由于政府管理的经济性，人们才经常用这种方式来配置公共资源。政府管理可以充分利用专业化优势，减少公共资源配置的交易成本。公众把处置公共资源有关的事项委托给具有专业知识的政府成员管理，可以节约大多数人为此所要出的信息成本和谈判成本。如果一个国家的自然保护区建设决策都要由公众直接投票来决定，那么公众都将需要花费大量的精力和时间去学习有关自然保护区的知识，参加相关事项的投票和发表各种决策意见。而将这些事情委托给少数政府成员去干，全社会将会大大节约这方面的精力和时间。因此，政府管理将对公共资源配置起到极为重要的作用。
3 政府管理与代理成本
一旦公众把公共资源的处置权委托给政府来代理行使，资源的所有权和处置权就发生了分离，这将会引起代理问题[3]。这里的代理问题是资源所有者（公众）与管理者（政府成员）之间存在着委托一代理关系，在一定条件下，管理者可能会作出违背所有者利益的事情来。导致代理问题的客观原因有3个：首先，由于代理人（政府成员）和委托人（公众）都是具有独立人格的经济人，他们都有利己的动机，各自追求利益最大化目标是不一致的。其次，由于代理人的工作行为是具有外部性，当他对工作尽了很大努力时，他可能承担全部成本，而仅获取一部分资源合理配置带来的好处。相反，他采取机会主义行为时，他将会得到由此带来的全部好处，而只承担很小一部分资源配置不佳带来的损失。在一般的委托—代理关系中，代理人尽职守约的内在激励约束机制是不健全的。这里机会主义行为是指人们借助于违反委托契约和钻契约空子等手段谋取自身利益的行为。第三，由于委托人观察代理人的行为和条件秉赋是所需要付出成本的，委托人不容易相当清楚地了解代理人的行为和条件秉赋，在委托人与代理人之间存在着严重的信息不对称。从主观的角度来看，首先，代理人在道德约束不足的情况下，可以利用自己的信息优势，采取机会主义行为，以牺牲广大委托人的利益为代价，来获得自己的私人好处，从而使资源配置处在某种低效率状态。其次，当对代理人行为缺乏合理的规范约束时，委托人就难以制止代理人机会主义动机的行为化，促进资源配置高效化的外在激励约束机制也就不容易形成。这样就产生了所谓的代理成本。代理成本是一种特殊的交易成本，它形成于委托—代理契约的签定和执行过程中，它包括两部分内容：一是委托人用于签定契约，以及监督和制止代理人违约行为直接付出的人力和物力；二是代理人的损人利己行为所带来资源配置效率的损失。
代理成本是代理问题的一个度量。代理成本愈高说明代理问题愈严重。只要权力发生委托—代理关系，代理成本的出现就是不可避免的。但是，通过有关制度的创新，代理成本的减少是有可能的。代理成本的大小与委托—代理契约中的权力结构具有密切关系。
4 导致代理成本过高的经济分析
世界上，政府管理公共资源成本过高是一种比较普遍的现象[4,5]。导致代理成本过高既有政府权力设置结构方面的内部因素，也有政府权力形成程序方面的外部因素。从内部因素来看，主要有两个方面：一是在各级委托—代理关系中产权的法律界定不够明确，一些公共资源产权无法行使；二是在一些委托—代理关系中产权的设置不合理，一些公众的权益难以得到有效保护。从外部因素来看，主要是政府成员缺乏有序竞争。下面就这3个方面情况分别加以经济分析。
4.1 产权的法律界定不够明确
不少国家或地区，公共资源管理的产权界定在法律上是不够明确的，具体表现在政府与公众和政府内部两个层次上。从政府与公众的委托—代理关系来看，作为一个整体的全体公众尽管是公共资源法律上的最终所有者，但不能被当作真正法律意义上的初始委托人，因为法律上并没有给予他们参与谈判和签约的权力，使他们无法在法律上约束代理人的行为。这样作为代理人的政府成员也就无须向他们的初始委托人—公众作出有关公共资源配置效率方面的任何承诺。当然在处理公共资源时，他们也就很少受到约束了，往往将这些资源作为公共财政中的软约束部分，在追求自己的利益最大化时，可以将其“透支”，一些政府官员在追求提高就业率、经济增长率等政绩硬指标时，可能会以牺牲资源再生能力和环境质量等为代价。我国“大跃进”对公共资源的严重破坏就是一例。另外，从政府内部的委托—代理关系来看，在一些公共资源的委托—代理关系中，缺乏具有法人地位的代理人。虽说社会认同的权威人物是初始代理人，然后他们利用政府的科层体系将权力层层委托下去，但到底那级政府，那个政府部门、那位政府成员来直接承担具体某些公共资源管理风险责任的法律关系是不明确的。一旦发生资源管理不善事件，公众无法找到直接责任承担人，这样势必会造成机会主义行为盛行，使公共资源配置低效率。比如，由于政府内一些权利分属不明，一些环境问题在管理部门间被踢皮球，公众又无力制止，环境污染呈现长期化趋势。
4.2 产权设置不合理
在产权设置不合理造成代理成本过高的问题中，主要有产权设置重叠部分过多和委托—代理关系链过长两类。产权设置重叠是指同一资源实体的一些产权同时委托给不同平级的政府部门，而这些产权的权限范围相互重叠的现象。如：河流的灌溉、水产、电力和航运等事项分别委托给水利、水产、水电、交通等部门管理，这些政府部门都拥有进行水面设施建设的权力，这就产生了河流水域资源处置权设置重叠现象。随着利用强度的提高，这些部门资源利用活动的相互影响程度也会增强，他们相互侵权现象也将加剧。公众难以辩明一些公共资源配置管理不善问题的直接责任部门，这给监督带来困难，为政府成员采取机会主义行为提供较为广阔的空间，他们可能会为了自己部门利益，做出损害社会整体利益的事情。比如，水电部门为了减低水电站建设成本，而不设大坝过航设施，造成航线断航（或无法开辟新航道）。公共资源管理中的委托—代理关系一般属于多级委托，公众与具体管理资源的政府官员之间并没有直接的委托—代理关系，这些官员也不是由公众直接确定的。他们之间的权力转让首先是公众将公共资源处置权委托给社会认同的权威人物，然后这些权威人物直接或间接任命政府官员，并将公共资源处置权逐级委托下去，直到具体资源管理官员，这之间的纵向委托—代理关系数就是委托—代理关系链长度。由于代理人具有机会主义动机，在每级委托—代理关系中，即使有些产权有明文法律规定，委托人相应的权益也不一定能有效得到保护。委托人需要付出一定的精力、物力来监督代理人，使代理人的行为结果尽量接近自己利益的目标。这两者接近的程度就是委托效果。随着委托—代理链长度的增长，全部直接支付的监督成本将会增多，综合委托效果将会减弱。因此，委托—代理链过长时，公众的权益就会难以得到有效保护，公共资源配置的效率也将降低。
4.3 政府成员缺乏有序竞争
由于人们的理性是有限的，任何一项委托—代理契约内容不可能对未来发生的有关事项都做出明文规定，这样就在法律上给代理人采取机会主义行为提供了空间，使代理人可以出于私利干出一些损害委托人利益，但又不违反委托—代理契约条文的事来。当然，委托人事先支付的签约成本愈多，契约条文愈详细，这种空间也就愈小[6]。但是，委托人不可能通过无限制增加这种事先签约成本来缩小代理人搞机会主义的合法空间。委托人能够制约代理人这类行为的可行措施就是中断有契托—代理关系，这样代理人为继续要从这项契约中获得好处，就不得不控制自己的机会主义行为，使自己的行为结果能接近于委托人的目标。但是，一旦这种委托—代理关系固定化和长期化后，代理人将失取“被中断契约”的约束机制，在道德约束不足的情况下，他就会把机会主义行为发展到契约法律界线边缘，而委托人缺乏有效办法来惩罚代理人这类行为。作为经济人的政府成员，情况也不例外，在一些国家和地区里，由于管理公共资源的政府成员职位固定化，缺乏有序竞争，公众难以制约他们那些所谓合法的机会主义行为，公共资源配置效率处于较低水平。
5 改善政府管理的建议
从上面的分析中可知，政府管理公共资源的内在组织与外部环境都可能生产导致代理成本过高和资源配置效率较低的问题。为解决这些问题，本文将做如下建议。
5.1 制定公共资源政府管理的法律
为了避免政府管理中资源产权法律界定过于不清的问题，国家或地方需要制定政府管理公共资源的法律。首先，让有关立法机构代表公众制定政府管理公共资源的行为宗旨和规范，规定各级政府，各个政府部门对公共资源的权利、责任和义务，确定政府管理公共资源的法律框架，用法律的手段来限制政府成员的机会主义行为，保护公众对公共资源的合法权益。其次，在公共资源管理的官员任命中，实施法律契约制度，在上下级官员之间要签定合同书，表明未来一定时期内被任命官员的资源管理目标、计划、资金运作，以及相应任务完成的奖罚条例，这些合同书应具有法律效力，这样可以方便上级对下级的监督和考核，促进政府官员任免和提升的公平竞争，有利于形成控制政府官员机会主义行为的约束机制。
5.2 建立公共资源政府管理的预算制度
为了避免在公共支出中资源约束过软的问题，国家或地区需要建立政府管理公共资源的预算制度。首先，让一些级别较高的政府管理机构做出未来一定时期内公共资源管理的预算表，向公众反映政府管理公共资源的目标，各项公共资源的利用和保护项目，以及公共资源的增贬值情况，增加政府未来公共资源管理活动的透明度，便于公众对政府管理活动的监督和控制，使政府管理公共资源的行为能够受到来自于社会舆论的监督和公众支持率的约束。其次，公共资源管理预算是公共选择的一个重要内容，必须要经过国家或地区立法机关（如我国的人大）的审批才能生效，并最终形成国家或地区的重要法律文件。政府执行预算活动，要受到相关代议机关的审计检查。这就使得政府管理公共资源活动在法律上置于公众和代议机关的监督和制约下，进一步加强对政府管理公共资源的法律约束机制。
5.3 设置符合资源利用特性的管理机构
为了避免公共资源管理中发现的委托—代理链过长和产权设置重叠过多等问题，国家或地区应该按资源利用的社会、经济和自然特性设置管理机构。首先，对社区性公共资源（如乡村薪材林），应在不会增大资源利用外部性的前提下，尽量控制公共资源产权的社区范围，按资源利用的外部性大小，将公共资源的某些产权直接委托给有关社区政府去管理，由它来承担管理责任和风险，不必经过中央政府再层层委托下来。这样可以缩短委托—代理链长度，减少官僚主义影响，使资源的直接受益人更接近管理机构，便于提高公众的监督有效程度和积极性。其次，对流域性公共资源（如大江大河的水资源），应按资源利用的特性，建立跨行政区的区域性统一管理机构，比如，建立大江大河的流域资源管理局，由它来制定相关的资源管理预算表和统一的资源利用规划，然后再按部门分头实施。这样可以减少政出多头，政府决策相悖的现象，便于公众与代议机构的监督和公共资源配置效率的提高。
5.4 引入公共资源管理机构要职选拔的有序竞争机制
为了更好地保障公众对公共资源的合法权益，降低政府管理公共资源的成本，某些管理机构要职需要采取合理的选拔方式。一些管理公共资源的机构要职应向社会开放，可以经过有关社区公众直接选举产生（以我国为例，村级，受益规模的公共资源，如薪炭林完全可以由直选出来的村政权管理，目前我国乡政村选举的普及率已达95%[7]），或者经过代议机构推荐与相应的公务员考试选拔产生。这些职位不搞终身制，相关管理人员职务的任免应由定期的公众选举或代议机构评审来重新确定。由于有众多竞争者对职位的竞争，将会形成相应的人才市场，促使他们相互监督和自我约束。这种人才市场将会对竞争者行为结果进行长期记录，使他们的机会主义行为迟早要受到落选惩罚的不利结果。这种人才市场的存在也将使竞争者的行为结果和努力程度具有一定可比性，从而可以减少公众个人判断的不确定性影响，降低公众和代议机构对他们行为监督和政绩考核的成本，使政府管理公共资源的行为能最终受到公众意愿的约束。
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