建立决策、执行、监督“权力三分”体制的构想，本文主要内容关键词为：体制论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1001-022X(2010)06-0098-05
建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的公共权力结构和运行机制，保证权为民所用是我们党一直在努力解决的课题。经过探索，十七大明确提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的思想(简称为“权力三分”，下同)。这表明我们党对公共权力运行规律的认识深化了，这为我们今后优化我国的权力结构，推进权力制约监督机制建设指明了方向。但具体如何认识和构建新的权力结构及运行机制还需要进行理论思考和实践探索，本文就决策权、执行权、监督权三权制约与协调权力结构的维度及构想作一探讨。
一、对“权力三分”涵义的理解及辨识
自党的十七大提出“权力三分”思想后，“权力三分”就引起了理论界的关注和研究。在如何解读“权力三分”的涵义上，存在较大争议。其中占主流的观点是把其理解成是大部制改革中的“行政三分制”。中央编办负责人曾指出：“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，指的是政府内部的职权配置形式和相互关系。”[1]具体说就是指将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，使权力相互制约、相互协调的一种行政管理体制。这种从行政体制视角定义的“权力三分”也被称为“小三权分立”[2]。目前这种定义和理解无论在理论界还是在实践中都占据了主导，影响广泛。
把“权力三分”定义为行政内部的权力安排，这种理解过于狭窄，也欠准确，应该从管理的一般过程或权力运行的阶段和过程来定义才更科学、更准确。笔者认为，所谓“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，是指按照权力运行过程的职能分工原则来配置的权力结构和体制。即按照现代管理过程所具有的决策、执行、监督等不同环节，把权力划分为决策、执行、监督三种相对独立的职能，并交由不同部门分别行使，从而形成的“三权”既相互制约又相互协调的管理职权配置形式和相互关系。从学理上说，“权力三分”的提出，其直接依据是管理过程或权力运行过程的职能分工理论，故从这个视角定义“权力三分”论断才是符合原意的，也更科学、准确。定义视角的变化意味着“权力三分”论断在适应范围上会发生很大的变化。
提到“权力三分”，很容易使人联想到西方的“三权分立”制度，因而疑虑重重，怕这项改革会陷入“三权分立”的窠臼。其实，这种疑虑是完全没必要的。只要科学地比较分析一下这两种权力配置的方式就会看到，“权力三分”与西方的“三权分立”是不同的。第一，两者划分的依据不同。前者是按照权力行使的阶段和过程来划分的，后者是依据公权力的属性或权力作用的领域来划分的。第二，两者性质不同。前者反映了现代管理的自然属性，它本身并没有特定的阶级性或社会性，它不是某种社会所特有的。而后者具有强烈的阶级性，它是资产阶级国家政治制度和政权结构的基本原则和组织形式。第三，两者在适应范围上有很大不同。前者由于其自然属性决定，几乎可以适应于现代社会的一切管理领域，无论是社会主义国家还是资本主义国家的经济管理、政治管理都可以采用。就我国而言，我们提出的建立决策、执行、监督三权分工制约的权力结构主要是针对公共权力领域。后者只能适应于资本主义国家政治权力的配置上。第四，两者所指的权力在性质和内容上不同。前者强调的“分权”，所分的是“事权”，是实施法定权力过程中事务管理的权限，包括决策的权限、执行的权限、监督的权限，都是“治权”或“职权”的相对分离、制约和协调[3]。从这个意义上说，我们进行的“权力三分”只是管理流程的再造。后者所分的是宪政“法权”，它涉及到的是政权组织形式。第五，两者在目的上有一定的差别。前者的目的是为了提高行政效率，后者是为了相互牵制。可见，上述两种权力结构是有重大不同的，不能把二者等同起来，也不必担心我们会搞成美国式的三权鼎立制度。当然，这两种权力配置的方式和方法也不是完全没有一点共性，实际上，两者也有许多共通之处，比如在形式上都是分权，都有制约，目的也有相同的地方，比如防治权力滥用和腐败等。
二、当前建立健全“权力三分”机制的必要性
(一)是改变我国政治体制中权力过分集中弊端的必然要求
长期以来，我国政治体制存在权力过分集中的弊端，虽经30多年改革，但权力过分集中的倾向仍是权力结构的基本特征。权力过分集中的表现，就是决策权、执行权、监督权事实上的“三权合一”现象。权力的主体既是决策者，又是组织实施者，还是监督管理者。“三权”集中个人或者某个组织于一身，从而形成“绝对权力”，极易导致个人专断、决策失误、官僚主义，滥用职权、贪污受贿等腐败现象。如何解决权力过分集中的问题，邓小平主张“必要的分权和自主权”[4](P329)，也就是对权力进行合理的分割，建立起合理分权结构。在分权问题上，我们不能采用“三权分立”的模式，但可以依据管理流程的一般规律将权力分解为决策、执行和监督，进行流程再造，形成分工制衡的权力结构。通过这样的权力分割，使任何个人或者组织都不具有“绝对的权力”，从而解决了分权问题；同时又解决了分工问题。它使每一个环节权责明确、各司其职，可以使决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，最大限度地防止权力的消极作用。
(二)是发展社会主义民主政治的必然要求
不断扩大社会主义民主的进程必然提出“权力三分”的改革任务。首先，实现社会主义民主最关键的一点是人民能对公共权力实施有效制约和控制。“民主的第一要义是权力分割和权力制约”[5]。因为现代国家民主的基本形态是代议民主，人民把权力授予自己的“代理人”去管理国家，要保证授出去的权力按照“主人”的意志运转，就必须对其进行有效控制。权力如果失去“主人”的有效制约，社会的公仆就有可能转化为社会的主人，人民的权力就有可能转化为损害人民利益的工具。从现实情况看，权力过分集中的现象，侵害人民的民主权利的事情时有发生。为防止和消除这种现象的发生，就必须对一切公共权力进行有效的制约监督。建立“权力三分”结构就是对公共权力进行制约和监督的有益探索。透过这种权力结构，可以强化对公共权力的约束，保障权为民所用、利为民所谋。其次，社会主义民主是公民充分参与国家公共事务管理、实现“权力共享”的政治安排，而要实现这样的政治制度就必须建立“权力三分”结构。只有建立“权力三分”结构，才能为各阶层、各群体参与公共决策、执行、监督过程创造前提条件。在传统的“三权合一”体制下，权力高度集中于少数人，堵塞了多数人的参与机会。当前，改革传统体制，建立“权力三分”体制必将为各阶层参与决策、执行、监督等整个公共管理过程，不断扩大人民民主提供制度通道。
(三)是贯彻科学发展观，实现国家权力配置科学化、运转高效化的内在要求
从政治科学的角度看，公共权力的运行是一门科学、一门艺术，它有其内在的规律，这要求我们在进行公共权力安排的时候，要有现代科学理念作指导，实现公共权力配置的科学化。所谓权力配置的科学化是指以现代科学管理理论指导下的权力资源安排，是对权力进行合理的分割，使不同的权力主体之间分工明确、各负其责，权责统一的权力资源优化过程。现代社会，随着社会生产力大发展，社会分工日益细化和专业化，这客观上要求每种职业都应由精通该工作的人员来充任，这样才能使职业功能得到优化，行业资源才能得到合理配置。权力的运行也是如此，也必须进行必要的分工，由各专门机构分别行使，使其相互制约。权力的运行如何分工？从科学管理过程看，现代管理过程包括决策、执行、监督等必不可少的几个环节，如此相适应，权力的运行过程就可以相应地分为决策、执行、监督等的环节。由此看出，建立“权力三分”结构反映了现代科学管理的规律。传统体制下我们一些部门集决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督，这样的权力运行模式是违背科学精神的。管理不进行分工、不明确责任、不讲究专业化，必然难以实现高效率。当前，我们党和国家正在深入贯彻和实践科学发展观，权力运作遵循科学发展观，就是要尊重科学管理规律。而建立“权力三分”机制是现代科学管理的基本要求。将权力一分为三，通过科学化、程序化的制度设计，就可以使这三部分权力在既相互分离制约、又相互协调配合的过程中实现高效运转。“权力三分”思想的提出表明，我国的权力运作模式开始向着科学的配置方式迈出了历史的第一步。
三、建立“权力三分”机制的维度和构想
谈到“权力三分”，主流的观点是把其界定为“行政三分制”，认为它只是一项行政体制安排，是对大部制改革的一项新要求。笔者以为，把“权力三分”用于大部制改革是可以的，但仅局限在行政领域里，这是误读了“权力三分”内涵，人为地缩小了其适应的范围。这样理解会束缚“权力三分”的思想在更大范围内发挥指导作用，同时还会因思维受限，造成大部制改革的设计缺陷，无法使权力结构充分优化。贯彻“权力三分”思想，应走出行政思维，从管理的视角审视其适应范围。实际上，“权力三分”是可以适用于现代社会一切管理领域的治理。“建立决策权、执行权、监督权制衡机制，可谓大至国家治理、中至公司、企业治理、小至家庭治理的都可以应用的管理手段”[6]。
第一，从管理过程来看，任何管理活动都可划分为决策、执行、监督等不同的职能环节，并据此组织管理流程。“权力三分”的理念是这一管理原理的直接体现，它同样适用于一切管理。管理是人类的一项实践活动，根据管理过程的内在逻辑，管理职能一般可分为决策、执行、监督等环节。“人类的任何活动，包括商业管理、家务管理，都包含决策、执行、监督三环节三个不同面相”[7]。按照决策、执行、监督等环节组织管理流程是一个普遍的管理原理，它可以广泛应用于各个领域的治理。
第二，实践上看，我国“权力三分”的探索早已越出行政领域，在更广泛的领域里实践。当前“权力三分”主要是在大部制改革中探索，但在其它领域也有广泛的实践。众所周知，“权力三分”的理念早已在企业管理中得到广泛运用，股东大会、董事会、监事会三权分立与制衡的法人治理结构就充分体现了这一思想。在党内，自十六大以来，四川雅安等地就尝试党内“权力三分”，初步取得了一些有益的经验。在农村，四川、内蒙、山东的一些乡镇都在探索不同形式的“权力三分”。
第三，从提出“权力三分”的指向来看，党的十七大提出该思想是从国家权力的整体配置而言的，而不仅是指行政权配置。把“权力三分”界定为“行政三分制”的一个重要依据是认为，党的十七大提出“权力三分”是针对大部制改革提出的一项行政体制改革。这种理解是不准确的。“权力三分”的思想是在十七大报告的第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”中提出的，该部分阐述了六个方面的问题。“权力三分”是在第(六)点“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”中提出的。显然，这里提的“权力三分”是从权力的整体配置而言的。它是党中央在总结改革开放以来我们党在探索权力制约和监督机制方面的重要经验和实践成果的基础上提出的用以指导我国政治体制改革的重大方针。“决策权、执行权、监督权等权力相互制约协调运行机制原则是一切国家权力在实现科学配置时必须遵循的一项基本原则”[8]。
“权力三分”虽可适用于现代社会的一切领域的科学管理，但我国提出“权力三分”治理结构主要是针对公共权力治理的。长期以来我国政治体制存在权力过分集中的弊端，从权力运行过程看，存在着决策权、执行权、监督权事实上“三权合一”现象。因此，通过“权力三分”改变过分集中的权力结构，优化权力配置，是我国政治体系中一切公权力普遍面临的改革任务。我国的公共权力系统，从宏观到微观都需要“权力三分”的优化配置，具体有三个维度：第一，宏观政治体制上执政党、立法机关、行政机关和司法机关间的三权关系。第二，行政系统内三权关系。第三，执政党内的三权关系。
(一)执政党、立法机关、行政机关和司法机关之间的“权力三分”
进行“权力三分”的改革，首先需要从政治体制的整体构架上进行思考和设计，当前，需要把执政党与人大、政府、司法机关和政协结合起来统筹考虑。从目前我国政治体制的整体构架上看，决策、执行和监督三权分工制约的关系尚未理顺。一是党委决策、人大决定、政府执行的关系没有理顺，人大的决定权没有得到很好的行使。党委决定、政府执行，或由党委、政府共同决定重大事项是目前普遍的权力运行模式，一些本应由人大决定的事项，实际由党委或政府决定了。人大的重大事项决定权未得到很好的行使。二是人大的某些决定权的界定不清，造成人大决策和政府执行决策之间的矛盾。政府行使了一些本应人大行使的决策权。三是人大监督力度小，司法监督独立性不够，政协监督缺乏实质性。对此应按十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中理顺三权的关系。
第一，在决策环节上，党和人大应相互协调，共同行使好对国家重大事项的决策职能。在我国党和人大都是国家决策主体，共同承担着对国家的决策职能。但是二者在决策中的角色是有差别的，党有重大事项决策权，人大有重大事项决定权，这就要求正确处理人大“决定权”与同级党委“决策权”的关系。凡是关系到全体人民根本利益的重大事项，凡是宪法和法律规定的应由人大议决的事，在党委做出决策之后，应及时通过人大的法定程序作出议决，把党委的重大决策上升为国家意志。在该问题上，党委不能包办一切，应给人大的“决定权”以更大弹性。第二，在执行环节上，明晰政府执行权的边界，厘清人大决策和政府执行决策之间的职权冲突。按宪法和法律规定，人大是国家权力机关，依法行使重大事项决定权，政府是其执行机关，行使执行权。针对现实政治生活中存在的政府“越位”，行使了部分本应由人大行使的重大事项决策权问题，就需要进行“归位”的工作，把这些职权交还给人大，如公共财政预算权、人事权、审计权应该回归人大，政府只管执行。第三，监督环节上，完善监督机制，增强监督的独立性、实效性。一是在人大对政府的监督上，一方面可以在人大设立违宪审查委员会，对政府的立法进行审查，另一方面是加强对政府执行的监督。要建立完善人大及其常委会决议决定和审议意见督办和回复报告制度，加强对决议决定执行情况的跟踪检查，加强对执行的问责，必要时人大及常委会可以运用质询、罢免、特定问题调查等手段，以使人大及常委会的决议、决定和审议意见落到实处。二是要深入进行司法体制改革，确保司法机关的独立性，使司法机关能配合人大对行政机关进行监督，对行政权进行有效的制约。三是在政协监督上，应通过健全民主监督机构、完善民主监督机制，创新民主监督形式，增强民主监督的实效性。
(二)行政系统内的“权力三分”
通过科学合理地设计“行政三分”流程，解决目前我国行政决策、执行和监督不分、监督流于形式现象，正是当前大部制改革的一个焦点问题。在该问题上，人们提出了不同的主张，争论较大。大致有两种看法，一种主张“内生结构”，即在行政权内部进行决策、执行、监督三权分割。另一种是“外生结构”，强调决策、执行、监督三权分割不要仅停留在行政内部，还应从外部更高更广的视野，进行设计。尤其是监督职能，采用部内制，效果较差，部外制更有效。笔者认为，当前比较现实的方式是在既定行政体制框架内，实现三权的相互制约和协调。那么，如何在内部进行设计呢？笔者主张借鉴西方国家和我国香港较为成熟的做法，以及近些年来我国地方三权分工与协调的实践探索的经验，本着集中行使决策权、分散行使执行权、独立行使监督权的理念设计，首先，实现决策与执行的相对分离。把大部门领导机关改为决策部门，把大部门下属司局或所属二级局改为执行机构。比如，多年来，香港特区政府所实行的三大司均为决策机构，而下属68个局和署则全部为执行机构。英国、荷兰在近年来行政改革的主要做法也是，大部门领导机关主要负责决策，推动立法，制定政策，设计标准，把握方向；大部门下属司局机构主要负责执行，按照有关法律法规和公共政策具体开展管理活动。其次，设立统一的独立于大部门之外的监督机构。关于监督机构的设立，笔者认为，不需要建立与决策、执行点对点的一一对应的机构，只需要在大部外建立一套监督体系即可，由这一套监督体系分片派出分支机构实施监督。这套监督体系的建立也不必另建新的，只需要充分利用和整合现有的监督资源即可。这可以借鉴“随州模式”的“大纪检”的做法。整合原有的纪检、监察、审计监督类机构，组成“大监督”部门。改革纪委、监察原有的“双重领导”，变为上级纪委、监察直接领导。在人、财、物、执法等方面保持相对独立性，如领导由上级政府任免，编制由编制管理机构核定，经费由财政直接划拨。这样即保持大部与监管机构之间必要的协作，又维护监管的独立性和权威性。大监督部门按照职能相近、业务相关、工作量相当的原则，设立若干派出机构(如分纪工委、监察分局等)，分片集中派出与分部门派驻结合实施独立监督职能。
(三)执政党内“权力三分”
长期以来，我们党内的权力配置存在着决策权、执行权、监督权事实上“三权合一”于党委会特别是其常委会的现象。各级党委常委会一经产生，在绝大部分时间内，实际上代行党代表大会和全委会的职权，既行使党内决策权，又行使执行权，加上对同级纪委的领导，实际上还行使党内监督权。党内权力如此过分集中，便很容易导致权力结构失衡，进而使党内监督显得乏力。对此，必须实行党内分权，建立党内“权力三分”体制。党内三权的科学配置，应在坚持民主集中制原则和一切权力集中于党的代表大会的前提下进行。具体设想是：第一，党的最高决策权和最高监督权属于党的全国代表大会，由党的代表大会选举产生一个常设委员会，在党代会闭会期间行使决策权，接受党的代表大会的监督；第二，由党代会选举产生的党委会(执行委员会)，主要行使执行权，向党的代表大会及其常设委员会负责；第三，由党代会选举产生的纪律检查委员会作为党内专门的监督机关，行使纪律监督权，监督党代会及其常委会、执委会。它独立于党代会常设委员会和党的执行委员会，只对党的代表大会负责。党的常设委员会、执委会、纪委会三者相互制衡，共同对党的代表大会负责。从改革的策略上说，党内分权的改革需要采取渐进的策略，应从下而上，稳步推进。上述构想是一个理想的目标，就我们党的实际情况而言，当前和今后一个时期，在中央一级推行这项改革还不现实。但是在地方各级党的组织内，应当有条件且有必要进行积极探索。应结合当前一些地方，如四川雅安等地方尝试将党内权力进行决策、执行和监督三分实践，认真总结，继续探索和完善，勇于突破。